新農村建設中發(fā)展農村合作金融的法律保障

農村合作金融組織的改革和創(chuàng)新是新時期社會主義新農村建設的主要內容和成敗關鍵。我國關于農村合作金融法律保障方面存在許多問題，嚴重制約了農村合作金融組織的發(fā)展。在正確認識和深入分析農村合作金融組織法律保障方面存在的問題的基礎上，又科學總結了其他國家依法保障農村合作金融發(fā)展的成功經驗，然后提出一些科學合理的對策，以期推動農村合作金融改革和組織創(chuàng)新。

農村合作金融發(fā)展的法律困境

農村合作金融機構改革目標相互沖突

2003年啟動的農村信用合作社改革被認為是歷次改革中力度最大也是最有效的一次，但在改革進程中出現的目標相互沖突的問題值得深思。這次改革為農村信用社設立了兩個目標，一是商業(yè)性目標，即把農村信用社看成商業(yè)性金融機構，農信社應該定位于以盈利為目標的市場主體：二是政策性目標，即農信社要承擔扶持“三農”等眾多的政策性金融義務。部分學者已經從經濟學方面分析了農村信用社改革多目標沖突的問題。事實上，農村信用社多目標的安排在法律上也是值得商榷的。作為合作組織，以農戶和農村集體出資，其服務宗旨不會偏離支農的方向。問題是如果放棄合作制地位，轉型為以“四自”為特點的股份制銀行后，國家強制其堅持支農和服務社區(qū)的方向就缺乏法理依據。

農村合作金融組織法律供給滯后

在現行農村金融組織法律制度中，缺乏直接調整農村合作金融法律關系的法律規(guī)范。有關農村合作金融組織的相關規(guī)定大多以政府經濟政策的形式予以頒布。相比法律，政策缺乏公共性，這從政策制定的主體和程序上可以體現出來：缺乏救濟性，受到侵害的利益主體無法宣示自己的權利，找不到獲得司法力量支持的通道。政策主導下的改革，不可避免會在一定程度上排除了市場主體的發(fā)言權，進而堵塞了司法力量的進入渠道。雖然我國已經通過了《農村專業(yè)合作經濟組織法》，但是在這部法律以及全國人大的司法解釋中，并沒有明確農民現在有組建自己的金融合作組織的權利。

農村合作金融機構監(jiān)管制度存在缺陷

人民銀行、銀行業(yè)監(jiān)管機構比照商業(yè)銀行對農村信用社進行監(jiān)管。首先，這種監(jiān)管模式與農村合作金融機構合作性不適用。合作社本質特征是社員入股組成，實行民主管理。主要為社員服務，盈利也不是為了分紅，而是用于積累。農村合作金融組織經營活動的非盈利性決定了它與商業(yè)銀行追求利潤的最大化有著本質區(qū)別。將主要適用于營利性組織的《商業(yè)銀行法》適用于不以營利性為目的的信用合作社組織，這明顯違背了合作性金融組織自身的運行規(guī)律。其次，用商業(yè)銀行的要求和標準來制約農村信用社，造成其負擔過重，不利于激活農村金融市場。

產權關系模糊不清

中國農信社50多年來幾經合并重組，產權關系表面上看是明確的，一般認為是“法人產權”，是社員入股組成，而實際上產權始終不明晰。農信社的產權由兩部分構成，一部分是社員入股形成的社員所有的產權，另一部分是經營中形成的屬于各產權主體共有的公共積累。按照現行制度，集體形成的公共積累是不可分割的，它與社員股權沒有直接的量化關系，但這部分資本金應該由誰來代表，始終沒有明確。由于占更大比例的公共積累作為集體財產跟社員之間并沒多少的現實利益關系，這就使得社員難以形成將農村信用社視為自己的合作組織的觀念，社員入股實際演變?yōu)椤按婵睢敝贫取６L期以來對社員股權的忽視，造成社員與信用社之間的資產關系不明晰。

法人治理結構失衡

雖然全國各地農信社已普遍建立了“三會”制度，在形式上設立了民控和民管的治理結構，但由于信用社的產權虛構與信用社的“主人”缺位，導致在制度安排上仍然按照官辦的運行機制進行操作，因此，“三會”徒有虛名。首先，社員代表大會成立以后，每年雖然召開一次大會，但社員代表普遍沒有參加的積極性。即使到會，也極少有代表能夠就信用社經營管理中的問題進行有價值的質詢和探討。理事會與社員代表大會之間形成嚴重的信息不對稱，這在一定程度上加劇了最高權力機構名不副實的狀況。其次，理事會成員選舉受政府操縱。理事會的理事人選通常受地方政府的控制，有時理事會選舉就是一種簡單的程序，沒有任何實質的意義。由于信用社資源的配置都是以政府為中心進行的，因此即使以全體社員為基礎確立的“三會”，在實際運作中也不是對社員負責，而是對地方政府負責，即有關農村信用合作社的一切活動的最高決策權屬于政府。

國外農村合作金融法制建設的經驗

始終堅持合作金融的基本原則

審視西歐農村合作金融模式、美國合作金融模式、日本合作金融模式等比較成功的農村合作金融發(fā)展過程，可以看出，盡管由于各國經濟發(fā)展、歷史背景以及社會文化傳統(tǒng)的差別，合作金融的具體模式存在一些差異，但是自愿、民主、互助互利等合作制的基本原則始終沒有變過，這也是國外合作金融生存發(fā)展的根本原因。如德國合作金融組織已經有150多年的歷史，雖然德國的經濟體制和銀行體制發(fā)生了很大的變化，但合作銀行的合作制原則和為社員服務的宗旨始終沒有改變。德國《公司法》明確規(guī)定了“合作銀行就是按合作制組建的商業(yè)銀行，是社員擁有的銀行。”

通過立法規(guī)范農村合作金融的發(fā)展

法律環(huán)境會直接影響金融生態(tài)。有無專門的立法是一個國家合作制農村金融組織是否走向規(guī)范發(fā)展道路的重要標志。大多數國家的農村合作金融能夠蓬勃發(fā)展，關鍵的原因在于其有比較完善的農村合作金融法保障農村合作金融機構改革發(fā)展的法制化和規(guī)范化。美國、日本、德國等國家都有比較完善的關于合作金融的法律體系。美國在1916年就通過了《聯邦農業(yè)貸款法》，德國早在1889年就頒布了第一部合作社法。

建立完善的行業(yè)自律組織，強化內部監(jiān)管

各國均建立了全國性和地方性的合作金融組織的行業(yè)自律組織，代表和保護其成員和利益相關者的經濟、法律、財務等方面的利益，為其成員提供業(yè)務咨詢、信息服務和培訓服務。德國不僅建立了全國信用合作聯盟和區(qū)域性合作銀行的行業(yè)自律組織，還建立了信用合作與其他合作社相互融合的行業(yè)自律體系。

具有嚴密的風險防范系統(tǒng)

首先，為了加強對農村合作金融機構的外部管理，各國均建立了比較完善的外部監(jiān)管體制。德國是金融混業(yè)經營的代表，對農村合作金融監(jiān)管采取綜合監(jiān)管模式，主要依托金融監(jiān)管局、聯邦銀行和行業(yè)審計的監(jiān)管體制，保證農村合作金融在規(guī)范的基礎上不斷發(fā)展。其次，普遍建立了存款保險制度和緊急救援制度。美國和日本對合作金融的存款統(tǒng)一實行強制保險；德國政府對信用合作的存款實行自愿投保，不強制保險。緊急救援制度各國的具體實施辦法不同，對于瀕臨破產的存款銀行，美國和意大利由中央銀行直接提供特別的低利貸款，法國和比利時由銀行管理當局和其他商業(yè)銀行聯合建立特別機構提供資金援救。通過建立風險防范系統(tǒng)，優(yōu)化外部環(huán)境，防范化解風險，促進了農村合作金融安全穩(wěn)健運行。

具有強有力的政府支持

在發(fā)展農村經濟和提高農業(yè)現代化水平的過程中，多數國家的政府都制定了一套支持農村合作金融發(fā)展的政策和措施。第一，政府通過注資參股或者融資支持等方式從資金上給予支持。美國政府直接出資，創(chuàng)建了農村合作金融組織，如美國聯邦土地銀行，最初的股金主要由政府提供，占總股金的80％。日本的農林中央金庫最初是由日本政府出資20億日元創(chuàng)建。法國的農業(yè)信貸互助銀行總行屬于政府金融機構，其資金全部來自政府財政撥款。第二，政府制定各種優(yōu)惠政策鼓勵合作金融機構為農村提供資金。如日本政府規(guī)定免征合作金融機構的營業(yè)稅、所得稅、固定資產稅，允許分紅進入成本，政府對農協合作組織發(fā)放的貸款給予利率補貼，對其存貸款利率、資本充足率實行優(yōu)惠政策等，這不僅保證了農業(yè)資金用于農業(yè)，還為非農資金轉向農業(yè)打下了基礎。

促進農村合作金融發(fā)展的法律保障措施

促進農村合作金融發(fā)展的立法模式選擇

從立法內容上看，根據所制定法律內容的屬性，可以分為促進型立法和管理型立法兩種類型。管理型立法通常發(fā)生在其所調整的社會關系已經發(fā)展到一定程度，形成了一定的規(guī)模，國家不得不加以干預，主要體現政府的管理職能。促進型立法通常針對那些社會關系尚未得到良好發(fā)育、市場規(guī)模并未形成，但是需要鼓勵發(fā)展的領域，更多強調政府的服務功能，較多采用任意性規(guī)范、授權性規(guī)范、鼓勵性規(guī)范。對于農村合作金融組織而言，應該在立法時更多采用任意性規(guī)范、授權性規(guī)范、鼓勵性規(guī)范，支持農村合作性金融的發(fā)揮咱，因此更適宜采用促進型的立法模式。

從立法體例上看，立法分為縱向個別立法與橫向綜合立法。兩種立法模式相比較，縱向個別立法模式靈活性強，有利于保證法律法規(guī)的穩(wěn)定。橫向綜合立法的協調性強。在這種模式下，同一部法律能夠有效協調各金融組織之間的關系，保證各種類型的農村金融組織協調統(tǒng)一發(fā)展。根據我國農村金融組織特點，從體例上，對農村合作金融組織應該進行單獨立法。首先。由于農村合作金融組織與其他農村金融組織相比具有不：同的運作規(guī)則要求，以及政府在農村合作金融組織發(fā)展中不同角色定位，這些特點決定了需要進行單獨立法；其次，從世界各國的農村合作金融組織立法來看，大多都采取縱向個別立法模式，如調整美國農產品信貸公司法律關系的是《農產品信貸公司特許法》，調整日本農林漁業(yè)金融公庫法律行為與關系的是《農林漁業(yè)金融公庫法》。

農村合作金融立法原則之選

一種觀點認為農村信用合作社的改革要以合作制為主導；另一種觀點則認為農村信用合作社要放棄合作制，走商業(yè)化道路；第三種觀點比較折中，認為我國農村信用合作社的改革要商業(yè)化和合作金融共同發(fā)展。筆者贊同第三種觀點。首先，在農村合作金融立法時談合作社的制度選擇必須是基于市場經濟體制對合作社合作原則的共識和遵循之上，不能脫離市場經濟而遵循僵化的概念主義。按照嚴格的概念主義觀點，合作社的合作原則與商業(yè)化是不可兼容的。我們認為，合作社的合作原則在其發(fā)展過程中也會存在制度嬗變的趨向，在堅持合作原則的前提下可以倡導商業(yè)化經營。其次，選擇農村合作金融立法原則要真實反映我國國情，不能盲目照搬國際經驗。雖然一些發(fā)達國家農村合作金融組織開始出現向盈利性合作金融企業(yè)發(fā)展的商業(yè)化傾向，但是這種商業(yè)化傾向是與這些國家實現了工業(yè)化和城市化，農業(yè)在國民經濟中的份額大幅度下降，農村人口急劇減少的國慶相適應的。而我國作為一個農業(yè)大國，總的來說，農業(yè)和農村經濟發(fā)展對資金需求相當龐大，農村合作金融組織的資金用來支持農業(yè)和農村經濟的發(fā)展遠遠不夠。因此，農村合作金融立法必須堅持合作制基本原則，以為社員提供服務為目標，為農民和農村經濟發(fā)展服務。

健全農村合作金融機構的法人治理結構

首先，改革農村信用社的組織結構，建立自上而下、自成體系的合作金融系統(tǒng)。世界各國農村合作金融組織基本上都采取多級法人制度，各級合作金融組織都是獨立法人，都有自主經營權，每級法人都有各自的成員入股，實行自上而下的控股制度，形成一個個獨立的經營體系。自上而下的組織體系不僅有利于把分散弱小的信用社聯合起來，增強其競爭能力，而且健全的網絡方式有利于調度資金，合理配置金融資源。目前，我國的信用社直到省級，省與省之間聯系紐帶的缺乏大大減弱了各信用社的競爭力，所以，筆者認為，在現階段的改革中應該考慮建立信用社的中央級機構，以完善這種二元結構的缺失。其次，各級機構之間要廢除行政手段，而采取經濟指導。雖然我國的社會制度有別于其他國家，但是我們發(fā)展經濟的目標是一致的。所以，我們應該借鑒其他國家農村合作金融機構的良性發(fā)展。此外，農村合作金融組織內部的民主管理制度要逐漸轉向現代商業(yè)銀行的法人治理結構。建立自上而下的合作金融系統(tǒng)以后，必須導致合作金融組織規(guī)模的擴大，不同性質的社員間的持股比例差異擴大，一人一票制難以調動大股東投資積極性，要突破一人一票制，對大股東給予票數加權。

完善農村合作金融機構的產權制度

在建立自上而下、自成體系的合作金融系統(tǒng)的同時，不斷明晰各級農村合作金融機構的產權關系。首先，以法律形式明確合作金融產權關系。我國至今沒有出臺《合作金融法》，合作金融的產權界定沒有一部權威的法律做支撐。我們必須通過立法，明確界定農村合作金融機構的產權歸入股社員所有。其次，確立合作契約制度與股份制相結合的多層合作的農村合作產權制度。完全采取合作制來構建農村合作金融體制，勢必排斥一部分資金于“三農”之外，不利于增強對“三農”的資金支持力度。因此，合作金融機構進行多層次合作時應積極引進股份制的產權組織形式，吸引更多的資本加入到農村合作金融體系中來，提高服務“三農”的能力。此外，對現有農信社產權重新界定。從金融功能的角度看，農村信用合作社產權制度改革可以是合作制、股份制，或股份合作制，也可以同時并存。我國是一個經濟發(fā)展很不平衡的國家，各地農村信用社的經營狀況和發(fā)展水平差異很大，不同地區(qū)農村經濟發(fā)展對農村金融的需求也不盡相同。因此，我們應該根據不同地區(qū)的實際情況，進行不同產權模式的改革。

建立和完善我國農村合作金融的保障機制

健全的保障機制是農村合作金融組織持續(xù)發(fā)揮咱的重要條件，這已被發(fā)達國家農村合作金融的發(fā)展經驗所證實。首先，我國應盡快建立涵蓋廣泛的全國性存款保險制度，形成適合中國國情的金融穩(wěn)定機制，不僅有利于發(fā)揮各種金融組織體系抗御風險能力，而且有利于對出現嚴重問題、瀕于破產或破產的金融機構進行及時處置，防止個別金融機構倒閉引發(fā)的區(qū)域性金融危機。其次，推進農業(yè)保險立法，建立和完善農業(yè)保險機制。由于我國農村經濟規(guī)模小，又尚未大規(guī)模建立農業(yè)保險，在遇到不可抗力因素時，農村合作金融會遭遇巨大的系統(tǒng)風險。

強化農村合作金融機構金融監(jiān)管法律制度

首先，中國人民銀行和銀監(jiān)會之間要加強溝通協作。銀監(jiān)會是我國農村合作金融的監(jiān)管主體，隨著改革的深入，它對農村合作金融的監(jiān)管重點應從對改革進展的監(jiān)督逐漸轉移到風險合規(guī)監(jiān)管上，與此同時，根據分類監(jiān)管的原則，要對農村商業(yè)銀行、農村合作銀行、省級聯社、縣級一法人社和兩級法人社分別制定監(jiān)管標準和管理辦法，以提高監(jiān)管的有效性。其次，建立信用評估制度。定期對具有法人資格的農村合作金融機構管理狀況、管理水平等做立體解剖，確定其信用等級并予以公布。最后，發(fā)揮行業(yè)協會的自律監(jiān)管作用，增強農村合作金融內部控制力量。中國銀行業(yè)協會農村金融工作委員會已于2005年底成立，至此，在我國農村信用社現有的以中國銀監(jiān)會和各省級政府為主的監(jiān)管構架中就多了一個行業(yè)自律組織。為促進行業(yè)自律的進一步規(guī)范發(fā)展，還應進一步建立和完善同業(yè)公約及規(guī)章，建立規(guī)章制度執(zhí)行情況的信息披露制度及獎懲制度，處理好與法定金融監(jiān)管部門的關系。此外，要建立包括內部審計監(jiān)管機制、信貸管理制度和崗位責任制度等在內的農村合作金融內控監(jiān)管管理體系，保證農村合作金融安全穩(wěn)健運行。

在現代社會，金融對經濟發(fā)展的促進作用日益強大，建設新農村與構建和諧社會離不開農村金融組織的支持。只有通過既科學規(guī)范又切實可行的體制創(chuàng)新與法律制度建設，為促進農村合作金融發(fā)展提供法律制度保障，才能為農村合作金融的發(fā)展提供一個健康的外部環(huán)境。

(本欄目由國家發(fā)改委國際合作中心供稿)