呼喚理性的“民意立法”時代

目前的情勢下，呼吁、推動民意更廣更深地介入立法仍是當務之急，但立法過程中，如何科學評估民意，如何有效預防民意的負效應，也是一個需要未雨綢繆的重大課題。

2008年4月20日，全國人大常委會審議食品安全法草案全文向社會公布，廣征民意。此前，一系列標志性事件已經在中國立法進程中烙下日趨鮮明的民意痕跡，顯出日益強大的民意力量:2003年春天至初夏，公眾對孫志剛事件的口誅筆伐，直接促成國務院廢止了有侵犯人權之嫌的行政法規——《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》;2004年5月道路交通安全法正式實施后，有關事故責任認定的條款引發了民眾大規模的質疑和批評，推動北京等地通過征求市民意見、召開立法聽證會等手段，出臺了更具民意基礎的地方交通法規;再晚些時候，一些城市試圖制定限制乞討的地方法規的立法計劃，由于民間聲音的強烈反彈而紛紛擱淺……

作為現代民主法治的一項基本原則，“主權在民”要求立法必須充分尊重、吸納和體現民意，這一點不容置疑。但是，民意本身是個過于宏大的概念，不同的民眾階層有著不同的利益訴求，復雜、散亂的民意往往很難考量，而且可能沖擊、破壞立法所要求的理性和平衡。因此，盡管在目前的情勢下，呼吁、推動民意更廣更深地介入立法仍是當務之急，但如何科學評估民意，如何有效預防民意的負效應，也是一個需要未雨綢繆的重大課題。

民意的“強勢”與“弱勢”

盡管傳達民意的通道已日趨增多，但由于社會地位、民主意識、知識素養、參政水平的高低之分，不同階層民眾表達意愿的能力并不均衡，由此自然分化出“強勢民意”和“弱勢民意”，立法機關因此很難對民意作出準確的量化和真實的評估。

2004年3月，《北京市房屋租賃管理辦法》草案通過網絡征求市民意見，先后收到246條網民意見，由于“質疑的聲音遠蓋過贊成的聲音”，這一立法計劃被暫時擱置。對于這一結果，當時諸多媒體一片叫好之聲，齊贊“246條市民意見改變了一條政府規章的命運”。不過，也有清醒之士發出疑問:網民能代表北京市民嗎?這樣的疑問的確引人深思，雖然互聯網在中國已飛速普及，但目前能夠利用網絡的公民群體仍集中于“白領”、公務員、學生等知識分子階層，具有年輕、開放、前衛等社會精英特征。幾乎可以肯定，那些不懂上網或者缺乏上網條件的北京市民，尤其是那些上了年紀的老人，很難躋身于這“246條市民意見”中，但是，難道他們就無權表達自己的意愿?或者說，那些“網民精英”就能代行他們的發言權嗎?

一個普遍的現象是，農民、農村進城務工人員、下崗工人、城市外來人口、貧困人口、老人等弱勢群體，盡管其權益最需要受到立法保護，但由于表達能力所限，在關乎其切身利益的相關立法決策過程中，往往無法有效提出利益訴求，最多只能成為影響甚微的“弱勢民意”，甚至處于失語狀態。典型的例證是，物權法草案在公開征集意見的過程中，“農村宅基地能否自由轉讓”是一個爭議焦點，但對于這一涉及8億中國農民財產權的重大問題，人們更多聽到的是專家學者或專業人士的觀點。

一些立法機關顯然已察覺到民意的強弱之分，并試圖以更為多元化的民主手段予以補救。比如，2005年5月，《北京市煙花爆竹安全管理條例》修訂工作啟動后，立法機關不僅通過網絡征集立法建議，而且在基層、社區組織居民召開了多個立法座談會，并委托專門的調查機構進行抽樣調查，向18個區、縣先后發放了6萬份調查問卷。

民意是靠不住的

不過，即使立法機關能夠最大限度地合理評估民意，民意本身也隨時可能發生變動。前些年，一部書名為《總統是靠不住的》的時政著作曾風行一時，與之相似，民意在某種程度上也是靠不住的。比如，近期許多地方迫于強大的民意壓力，正在紛紛修改禁放煙花爆竹的地方法規，其實，當年出臺“禁放令”時，不少地方并非沒有征集過公眾意見。以北京市為例，1993年出臺“禁放令”前，曾通過組織討論、發放調查問卷、召開座談會等手段征集民間意見，參與者高達10萬多人次。當時，贊成“禁放”的市區居民占84.6%，反對“禁放”的郊區居民則超過半數，據此，北京市確定了市區禁放、郊區開放的原則，這在當年還被視為民主立法的典范。之所以出現目前的顛覆局面，當然不排除當年評估民意還不夠精確的因素，但在很大程度上，也與民意的變化有關。

不難想象，當立法尚在制度設計階段時，民眾對之并無切膚之感，可以率性、輕易地表達一些“善良”的意愿，但是，當執法后果現實地落到每位公民身上后，如果立法對社會生活的改變與民眾預期不相一致，或者突破了民眾的承受底線，民意的“反悔”和“叛逆”幾乎是不可避免的。而民意的這種不確定性，不僅增添了考量民意的難度，而且會使立法頻頻付出額外成本。

“多數人暴政”之憂

更加深刻的矛盾是，感性的民意與理性的法制之間往往會發生沖突，一些“浪漫”、“沖動”、“激情”的民意訴求也可能阻礙現代法治基本價值理念的實現。誠如法國思想家泰納所言:“1000萬人的無知加起來不等于一點點有知。”在很大程度上，參與立法的人數與所立之法的科學性、合理性、民主性并不成正比。我們絕不能天真地認為占到最大比重的“民意”就天然代表著立法所追求的公平和正義，也不能照搬選舉等一般意義上的民主政治模式，采用人人投票的方式決定立法的命運，否則，立法就可能在恣意的民意操縱下，淪為“多數人的暴政”，進而斷送立法民主本身。

事實上，在開門立法、民主立法過程中，民意對立法理性的威脅已經出現。一個典型的例證是，2001年1月，婚姻法修訂草案向社會公布征求意見，“包二奶”現象成為公眾最為關注的焦點。當時北京市的一項民意調查表明，近80%的被調查者不分青紅皂白，強烈要求對“包二奶”一律實行刑事制裁，甚至有許多人提出，不管是“包二奶”、婚外戀還是第三者插足，都應當動刑!不難想象，如果完全按民意分量決定立法走向，婚姻法就會發生歷史性的大倒退。所幸，代表現代婚姻法制觀念的一些專家學者，最終阻擊了這些充滿道德激憤的民意轉化成現實的制度。同樣可以想象，在痛恨腐敗的社會心理不斷加劇的背景下，倘若懲治腐敗的有關立法征求民意，“殺死貪污犯”、“殺死腐敗分子”的呼聲肯定會沸反盈天，顯然，這與逐步縮減乃至取消死刑的現代法治大走向是背道而馳的。

“大眾立法”，還是“精英立法”

其實，在民意力量日益強大的年代，更為本質的問題是，如何在民意訴求和法制理性之間作出適當的取舍，如何在“大眾立法”和“精英立法”之間作出合理的平衡。

歷史已經證明，每位公民都能投票表決立法的古希臘時代，雖然輝煌一時，但由于理性匱乏、決策低下、狂熱騷亂等弊端叢生，很快便如流星般逝去了。此后，在西方政治土壤上發育出的代議制民主，成長為人類社會普遍采用的民主模式。在這一制度框架下，立法的起草、修改等等，也逐漸成為專家學者等精英人士的專業性、職業性行為，而不是一場混亂無序的“大眾運動”。由“立法精英”負責立法的具體制度設計，不僅能夠克服立法效率低、立法成本高、智力支持不足等問題，更重要的是，深諳法治理念、具備知識素養、富于立法技巧的“立法精英”，能夠對狂熱、盲目的民意作出冷靜、睿智的判斷，并在立法中理性、審慎地予以體現。

在中國的立法實踐中，“立法精英”的作用正在日益彰顯。自20世紀80年代以來，越來越多的法學家、經濟學家等精英人士開始參與立法調研、論證和起草，證券法、證券投資基金法、民法典等專業性極強的法律起草，更是幾乎完全由專家學者們一手操作。普遍的規律是，立法質量往往與“立法精英”的參與程度成正比，參與越多，立法質量就越高。而且，能夠無情抨擊并努力抵制立法中的“部門利益”傾向的，大多是這些立場中立、沒有利益關聯的專家學者。可以說，“部門利益立法化”的危害能夠引起全社會的警惕，并遭到有力的阻擊，“立法精英”功不可沒。

建設理性的“民意立法”時代

顯然，“立法精英”在技術層面負責立法設計，普羅大眾在參與層面表達立法訴求，議會機構在決策層面進行立法表決，是代議民主體制下的合理立法模式。不過，當“精英”過度控制和壟斷立法過程時，民眾參與立法的通道很可能被堵塞，民意也有被忽視、遮蔽的危險。在“大眾立法”與“精英立法”之間，依然存在著內在的緊張和沖突。因此，在正視立法需要“精英”具體運作的同時，如何使民眾的立法話語權擴張到極致，仍是立法民主所面臨的首要課題。

近年來，中國立法過程中的利益現象已愈演愈烈，盡管不少人大代表也在盡力為民眾利益呼吁，但是與強大的部門力量相比，往往不具規模、收效甚微。而且，這種個體性的呼吁更多地具有道德激情的色彩，并不能全面、準確地表達復雜多元的民意訴求。毫無疑問，只有通過民間組織、社會團體、行業協會等各種公共集團，泛濫、無序的民意才能整合成節制、有序的利益表達，散亂、感性的民意才能提煉出統一、理性的立法訴求，從而更為有力、更加有效地介入、影響乃至主導立法。

從目前的情形看，我國雖然已出現了消費者權益保護協會、環保組織之類的民間團體，各種行業協會、商會逐漸增多，業主委員會等新型自治組織也開始嶄露頭角，不過總體而言，我國類似的組織仍處于初級發育階段，其數量、規模、影響力遠未達到成熟狀態。有些團體、組織還具有官方或半官方色彩，不能充分代表民意。至于農民工等弱勢群體，更是缺少代表其利益訴求的專門組織。因此，通過制度環境的改善，培育、扶持各種民間團體、行業協會等，是實現立法民主的必由路徑。

面對日益崛起的民意，我們不僅應當堅持人民享有終極立法權的民主理想，更應構筑起有效表達、準確評估、合理篩選民意的科學機制。如此，民意才會真正成長為推動立法的健康力量，我們才會迎來一個理性的“民意立法”時代。