居住證：浙江的“綠卡”

2009年6月3日，浙江省十一屆人大常委會第十一次會議審議通過了《浙江省流動人口居住登記條例》。從此，已經施行14年的流動人口暫住證制度即將終結，浙江省的1800萬流動人口在2009年底前將用上居住證，其子女就讀、醫療保險、勞動保障方面將享受一定的優惠政策。

“雖然離‘轉正’還有一段路要走，不過，總算有了個盼頭。”已在杭州務工3年的張先生得知“暫住證”改“居住證”的消息后有些興奮。當然，不僅僅是有了“盼頭”，從2009年10月1日起，張先生的暫住證生活也就畫上了句號，其子女就讀、醫療保險、勞動保障方面將享受優惠政策。

2009年6月3日，浙江省十一屆人大常委會第十一次會議審議通過了《浙江省流動人口居住登記條例》。根據這一條例，浙江省將取消施行了14年的流動人口暫住證制度，改用居住證制度。兩者的最大區別在于，居住證持有人可以到有關部門和單位辦理以前需要憑當地身份證才能辦理的個人事務，可享受的社會保障、公共服務等具體待遇由居住地縣級以上政府規定。

從“管理”走向“服務”

“以前對流動人口主要以管理為主，今后既要管理又要做好相應的服務。”浙江省人大常委會法制工作委員會主任丁祖年表示，與現行的暫住證制度相比，“暫住”與“居住”雖然只有一字之差，但在觀念上已經發生了很大的轉變。居住證制度將更多地體現服務性，增強流動人口的歸屬感，從“管理”層面上升到“服務”層面，立法理念更為人性化。

“十幾年前，和老婆剛來杭州的時候，暫住證要80元，哪有錢辦啊。每天一下班，心里就懸著，怕聯防隊員敲門，夜里也睡不踏實。后來借了錢辦好暫住證，才睡上了安穩覺。”外來務工者于曉輝談起那段往事，感慨不已。

“我是做生意的，一年基本要把浙江跑好幾遍。每去一個地方，都要重新換個暫住證，不僅花了不必要的錢，還耗費了大量的時間和精力。”家住義烏的某商人談起了以前的經歷，“暫住證有效期很短，每年都要重新辦，現在家里還堆著一大堆呢。”

浙江省人大常委會法工委的有關負責人介紹說，在充分調研后，總結出以往暫住證的幾大缺陷:費用高、適用范圍窄、有效期短。尤其是在浙江這個人口流動性很強的省份，往返數地的現象比比皆是。如果每到一個地方就要重新申領一本暫住證，會給流動人口帶來經濟和時間上的雙重負擔。對此，條例規定，居住證作為持有人的居住證明，在全省范圍內有效。同時，對于居住登記和居住證的初次申領以及簽注、變更登記，不得收取費用。可以說，新條例真正做到了讓居住證持有人“全省免費漫游”。對于“有效期短”的問題，新條例也對期限作了延長。根據申領條件的不同，居住證分為《浙江省臨時居住證》和《浙江省居住證》。取得《浙江省臨時居住證》滿3年，有固定住所，有穩定工作，并符合居住地縣級以上人民政府規定的其他條件的流動人口，可以按照條例規定申領有效期為9年的《浙江省居住證》。

更為重要的是，條例的出臺體現了社會對流動人口認識的轉變。“流入人員是外鄉人”的觀念已經是過去時。對流動人口的認識由過去“是包袱，要限制，要管理”轉變為“是財富，要尊重，要服務”，對流動人口的管理體制從“管、卡、壓”轉變為“主動關心、服務、幫助”。條例規定，公安機關應當主動為流動人口辦理居住登記提供服務。經過對最初條例草案的商榷，省人大常委會認為，由流動人口承擔登記義務不符合現代服務政府以民為本的理念，政府應當主動為流動人口辦理居住登記，同時拓展流動人口居住登記信息采集方式，開通電話、傳真、網絡等申報渠道，方便流動人口和有關單位辦理居住登記。這無疑體現了從“管理”到“服務”的飛躍。

離“市民待遇”不再遙遠

在一家制衣廠任廠長的陳帝龍說，在杭州十幾年，覺得自己也算是杭州人了。但當他想讓兒子在自己身邊，和杭州孩子一樣讀書時，才發現他離“杭州人”還很遠。作為外地人員，給孩子在當地學校報名時，得備齊“六證”(養老保險證、暫住證、戶口本、勞動合同、出生證、獨生子女證)，即使備齊，最后能讀上的也只有10%。

“居住證”的出世，將迎來另一番景象。

浙江此次制度改革的最大亮點在于，居住證將與社保、就業、教育、居住等掛鉤，使持證者享受與同城市民一樣的服務。這意味著，“暫”改“居”，改變的不僅是一字之差的名稱，而是實實在在的權利生態。“居住證”激活了以前暫住證制度中被有意無意封存、凍結的各項公民權利(如養老、醫療、子女讀書等等)，使這些權利能隨著人員的遷徙而流動起來——權(利)隨人走，而不是以往以地域戶籍為限的人、權(利)分離。

“與14年前出臺的《浙江省暫住人口管理條例》不同，《浙江省流動人口居住登記條例》更多的是注重實際權利。”省政府法制辦的同志表示，當時主要針對“民工潮”等帶來的問題，重點是加強對流動人口的治安管理。“要改革人們對流動人口的認識，增強流動人口的歸屬感。”省人大常委會法工委有關負責人介紹，條例明確提出“將流動人口居住登記和服務管理工作納入國民經濟和社會發展規劃，逐步實現基本公共服務均等化”。

“事實上，居住證就相當于‘綠卡’。”浙江省人大常委會法制工作委員會主任丁祖年作解釋，根據目前試點的情況，持有居住證的流動人口在醫療保險、子女就學、住房保障等方面真正和當地人一樣。2007年，浙江省確定在嘉興、慈溪兩市進行居住證制度試點。慈溪市暫住人口服務管理局副局長勵冠軍說，從已有的經驗來看，目前已經有近2000名流動人員在慈溪辦理了居住證和技術員工居住證，70多萬人獲得臨時居住證，這些持證人的孩子讀書基本和慈溪戶口的人享受到了同城待遇。此外，改“暫住證”為“居住證”還吸引了不少優質人力資源在慈溪安家落戶。

從前幾年的“外來打工者”到“新居民”，是一種身份稱呼的改變;而從“暫住證”到“居住證”，則具有實質性的突破意義。有專家指出，居住證制度在保護流動人口權益、提高流動人口在居住地待遇的同時，必將大大增加浙江對人才以及優質勞動力的吸引力。流動人口在享受權利的同時，也進行著對本省經濟文化的“反哺”。這將會是一種良性循環的雙贏模式。

是“馬甲”還是“期權”?

毫無疑問，浙江的居住證制度是一個巨大的進步。然而，許多人也注意到，居住證持有人只是在明確列舉的某些方面同市民享受一樣的服務、一樣的優惠政策，這反映出持居住證的人員并不是在所有方面都享受與市民同樣的權利。更為重要的是，條例對于居住證“轉正”的程序和條件也描述得不夠清晰，“《浙江省居住證》持有人符合縣級以上人民政府規定條件的，還可以申請轉辦居住地常住戶口。”持居住證的人員享有權利的局限性與成為當地市民條件的模糊性，引來了一系列的質疑聲。流動人口費盡周折得來的“居住證”，會是一個“馬甲”嗎?

部分專家認為，條例在明確列舉居住證持有人權利的同時，也“剝奪”了沒有列舉、沒有細化或者沒有清晰化的權利，如公積金貸款買房等。以時下人們十分關心的醫療和養老保險為例，兩者均無法在全國范圍內流動通用，地域分割情況仍相當嚴重。具體而言，一個人如果在戶籍地之外的地方生病住院，就無法足額享受醫保待遇、無法報銷相關費用。同樣，一個人若要跨地域(尤其是跨省)就業，其原有的養老保險往往很難隨之轉移——正如我們常常看到的，許多農民工由于要頻繁地更換打工地，不得不反復“退保”、“參保”。

再者，質疑的焦點集中在居住證“轉正”的條件之一“持有人符合縣級以上人民政府規定”。“省里規定一個不就可以了，這不是又把皮球往下踢了嗎?”在金華“漂”了2年的龔先生嘀咕道。

眾所周知，能夠享受到浙江省內大部分市民待遇的只有持有居住證的人員。那么會不會出現這樣的局面:絕大多數的人憑現有的材料只能申領到臨時居住證，而不能申領到居住證?又會不會出現這樣的情況:臨時居住證是面向普通大眾發放的，而居住證是面向有突出貢獻或是緊缺技術人才發放的?這些假設并不是空穴來風。

針對上述質疑，相關部門負責人給出了回應:“暫住證”到“居住證”的改革，作為一項破舊立新的措施，從設想到實施再到完善必然需要一個過程。居住證持有人的權利，肯定不限于條例所羅列的幾項，“醫療保險、子女就學”等是流動人口最為關心、最為切身的權利。將設置居住證“轉正”條件的權力下放到每個縣、市，是由于每個城市都有各自的發展程度、地域風俗。同時，居住證的發放，將嚴格按照條例中的要求進行，不會存在所謂的“精英”、“草根”的區別。

浙江的居住證制度如果能夠在現實過程中不折不扣地施行，那么，對于整個浙江的流動人口，乃至全國的流動人口，無疑都有著不可估量的意義。浙江大學公共管理學院張丙宣博士指出，新制度不但能夠讓生活在浙江的流動人口徹底拋掉“二等公民”的感覺，而且對于我國現行戶籍制度中不合理的一面能夠起到加速瓦解的作用。

從“暫住證”到“居住證”，雖然只有一字之差，但浙江已邁出了一大步。浙江居住證改革這一破冰之旅能否走得更遠，人們翹首以待。

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上海:“居住證”滿7年落戶口

2009年2月，上海市政府印發了《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶口試行辦法》。這是上海地方戶籍管理制度的探索，也是上海市實施居住證制度以來進一步明確的一個具體辦法。

《試行辦法》規定，來滬創業、就業，并持有《上海市居住證》的境內人員，符合條件的都可以申辦。條件設定上分為申辦條件和激勵條件。

申辦條件主要包括穩定居住就業、參加社保、依法納稅、能力水平、誠信記錄等方面。持居住證年限及參加上海市城鎮社會保險年限滿7年。

激勵條件主要強調能力業績和貢獻。如在上海市作出重大貢獻并獲得相應獎勵的，或在上海市被評聘為高級專業技術職務和高級技師(國家一級職業資格證書)且專業或工種與所聘崗位相符的，可不受持證和參保年限的限制;在上海市遠郊地區的教育、衛生等崗位工作滿5年的，持證及參保年限可縮短至5年。為適應部分未實行專業技術職務或職業資格制度的企業中就業、創業人員的實際情況，《試行辦法》設定了以薪酬、納稅，或創造就業崗位的實際水平，替代申辦條件中專業技術職務和職業資格的要求，即薪酬及納稅或解決本市就業貢獻達到一定標準的就業、創業人員可不受職稱(職業資格)限制。