少數民族地區人民調解制度現狀分析

［摘要］人民調解制度是一項中國特色社會主義法律制度，是預防和化解矛盾糾紛的有效途徑。本文以云南蒙自縣為例，從調解組織、調解隊伍、調解經費保障、調解工作成效等方面，對人民調解制度的調查結果進行分析，呈現少數民族地區人民調解制度現狀。

[關鍵詞］人民調解制度；少數民族地區；云南蒙自縣

［中圖分類號］D915.14 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1005-3115（2009）08-0102-03

一、調查目的和方法

自改革開放以來，隨著經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化，社會矛盾糾紛不斷增多，在國際上享有“東方一枝花”美譽的人民調解，是新形勢下預防和化解矛盾糾紛的有效途徑。

為加強少數民族地區人民調解制度的建設，充分發揮人民調解制度預防和化解民間糾紛的積極作用，筆者采用調查法、訪談法、文獻法，選取蒙自縣以少數民族為主體的五個鄉鎮，即文瀾鎮、新安所鎮、草壩鎮、冷泉鎮、鳴鷲鎮為調查對象，于2008年5~8月，對上述地區的人民調解制度從調解組織、調解隊伍、調解經費保障、調解工作成效方面展開調查，對少數民族地區人民調解制度現狀進行了全面了解。

二、調查結果及其分析

（一）人民調解組織建設

人民調解組織是開展人民調解工作的基礎，按照司法部“哪里有人群，調解組織就建到哪里，哪里需要人民調解，人民調解就在哪里發揮作用”的要求，蒙自縣加強人民調解組織建設，至2008年7月，蒙自縣已建立151個調解委員會（以下簡稱“調委會”），其中，村（居）調委會97個，鄉鎮調委會11個，企事業單位調委會45個，人民調解組織已經形成了三級調解網絡。即在縣司法局的指導下，基本上做到鄉鎮和村委會有調委會，大自然村有調解小組，小自然村有調解員，滿足了基層預防和化解民間矛盾糾紛的需要。

在蒙自縣的三級調解網絡中，有一個問題不容忽視，就是單位、企業調委會和區域性調委會并不健全。蒙自縣有3396個鄉鎮企業，從業人員19200人，非公有制經濟（個體工商戶、私營企業）10461戶，從業人員34133人，無區域性調委會不說，絕大多數企業、單位還沒有建立調委會。近幾年，蒙自經濟發展速度較快，凸現出許多新的矛盾糾紛，如因修建高速公路引起征地糾紛、物業管理糾紛等，處理不當會直接影響經濟發展和社會穩定。為最大限度消除不穩定因素，蒙自縣必須加強企業、單位調解組織和區域性調解組織建設，保證經濟健康發展，維護社會穩定，促進社會和諧。

（二）人民調解隊伍建設

加強人民調解工作，隊伍建設是根本。蒙自縣司法局不斷加強人民調解隊伍建設，適應經濟社會發展的需要。蒙自縣共有2134名人民調解員，其中，男性1741人，占總人數的81.58%，女性388人，占總人數的18.42%，黨員700名，占總人數的32.8%，民族和文化程度情況如下。（見表一）

1．蒙自縣人民調解員的民族情況

蒙自縣是少數民族為主體的多民族縣，土著和世居的民族有彝族、苗族、壯族、回族、漢族，少數民族占總人數的57.84%。蒙自縣11個鄉鎮的民族分布都具有幾個民族大雜居、小聚居的特點，受經濟、傳統文化的影響，該地區的矛盾糾紛帶有民族風俗特點，如較常見的“掛紅線”糾紛（即彩禮，在蒙自縣的廣大農村，婚前都有送彩禮的習俗）、彝族由兒子贍養老人。因此，解決糾紛時一定要考慮民族因素，否則，不但不能順利解決矛盾糾紛，而且有可能引起新的糾紛甚至是民族矛盾。蒙自縣人民調解員（以下簡稱“調解員”）中彝族、苗族、回族、壯族占總人數的54.74%，這些少數民族調解員了解本民族風俗、傳統文化，能講本民族語言。調解糾紛時，能積極宣傳社會主義法律和道德規范，以“一案教育一片”的方式，不斷提高少數民族地區村民的社會主義法律素質和道德修養，有利于維護民族團結穩定和該地區經濟社會文化的發展。

2．人民調解員的選任

蒙自縣的調解員基本上是民主選舉產生的，調解小組、村（居）調委會的調解員基本上是民主選舉產生，由村民（居民）、村（居）委會的成員擔任，鄉（鎮）調委會委員由鄉（鎮）司法所工作人員和相關職能部門的領導擔任。這表明，民主觀念已深入人心。女性調解員在化解婚姻家庭、鄰里糾紛時，可發揮其優勢，順利解決糾紛。調解糾紛時，黨員可發揮模范帶頭作用，積極宣傳黨的路線、方針和政策，利于百姓了解國家大事，利于黨的路線、方針和政策在少數民族地區的貫徹和執行。

3．人民調解員的知識結構

從表一看，小學文化程度、初中文化程度調解員分別占總人數的30.88%、50.56%，高中以上文化程度調解員僅占總人數的18.56%。與全國高中以上文化程度占人民調解員總數61.6%的情況相比，蒙自縣調解員的文化程度確實相當低，這是由于少數民族地區經濟社會發展相對緩慢、教育落后的原因所致。對較常見婚姻家庭、鄰里、勞動、賠償、房屋宅基地、土地承包矛盾糾紛，調解員基本上能順利化解糾紛，但對于征地拆遷、物業管理等新的矛盾糾紛，部分調解員顯得力不從心。筆者認為，加強少數民族地區人民調解隊伍建設，首要任務是提高調解隊伍整體素質，改善調解員的知識結構。

4．人民調解隊伍的業務培訓

為提高人民調解工作的質量，蒙自縣司法局結合實際情況，每年至少組織調解員進行兩次培訓，聘請有關專家舉行法律法規、調解技能等內容的講座，通過提高調解員法律素質、道德素質和調解技能，來提高人民調解的成效。各鄉鎮司法所根據實際情況，每年舉行次數不等業務培訓。企業、單位調解員由于多種原因，基本上沒有參加培訓。蒙自縣司法局應當強化管理，加強調解組織的建設，提高調解員的業務能力，充分發揮化解矛盾糾紛的作用。

（三）人民調解經費保障機制

1．人民調解工作經費的保障

根據蒙自縣的財政情況，結合人民調解工作發展的需要，蒙自縣財政局每年嚴格按每個鄉鎮不低于4000元的標準安排人民調解工作經費和培訓經費，按每個村委會調委會不低于200元的標準安排調解工作經費。由于調解工作經費偏低，除蒙自縣11個鄉鎮司法所有獨立調解室和基本辦公設備外，其他調委會都是與村（居）委會共用辦公室，即“兩塊牌子，一間辦公室”。因無獨立調解室，基層調委會調解員只好在當事人家中、田間、地頭等地方調解大量民間糾紛。凡案情較簡單，當場結案的，調解員只統計案件數量，沒有做檔案記錄，還有部分調解員由于文化程度的局限，調解的大量“小矛盾糾紛”未做記錄，調解工作不規范，致使縣司法局的數據未完全反映調解工作實效。

2．人民調解員補助經費的保障

蒙自縣2134名調解員，除專職人員180人外，財政局按規定只安排了全縣86個村調委會主任的調解補貼每人每月50元（全年600元），由縣財政轉移支出，而村組調解員的補貼無保障，并且11個居委會的調解補貼未解決。由于調解工作任務繁重，工作辛苦，而人民調解員的調解補貼問題沒有妥善解決，調解員的生活、工作又面臨困難。長期以往，形成了調解經費少甚至無法保障、人民調解工作量大、調解員工作積極性不高的局面。

建立健全經費保障機制，是開展人民調解工作的必要條件。蒙自縣要解決好調解經費問題，才能調動調解員的工作積極性，提高人民調解成效。因此，蒙自縣有關職能部門，應當尋求在地方財政能力有限的條件下，妥善解決人民調解工作經費保障問題的有效措施。

（四）人民調解工作成效

2008年1～6月，蒙自縣人民調解組織受理矛盾糾紛884件，并且80%以上是鄰里、婚姻、合同、賠償類型的矛盾糾紛，除少量案件未調解成功（涉及到的利益關系重大），調解成功率基本上是100%，這與全國近三年來調解成功率達到的95%以上相比，無疑是相當高的。而且只要調解成功，當事人就愿意履行調解協議。筆者以蒙自縣5個經濟社會發展程度不同鄉鎮調委會調解糾紛的數據為依據來證明此觀點，具體數據詳見表二。

作為邊疆少數民族地區的蒙自縣，山區面積占總面積的75.6%，農業人口占總人數的79.3%，經濟社會文化發展相對緩慢、交通不便。當鄰里、親屬發生糾紛時，人民調解體現了“以人為本”的糾紛解決理念以及自愿性、自治性、群眾性、民主性、簡易性、靈活性、實用性等特征，在公力救濟不足的情況下，當事人愿意選擇人民調解方式解決矛盾糾紛。因而，蒙自縣調委會的調解成效相當不錯。因此，人民調解在化解少數民族地區的矛盾糾紛、促進社會主義新農村建設、保持社會的和諧方面具有不可替代的作用。同時，也反映出少數民族地區公民的法律意識有待提高。

（五）人民調解法制化、規范化建設

人民調解是民間性糾紛的解決機制，但調解民間糾紛是一項社會工程，法制化、規范化是開展人民調解工作的重要保障。盡管蒙自縣人民調解工作已形成制度化，建立了三級調解網絡、調委會崗位責任制、回訪等制度，但由于經濟等原因，使人民調解組織建設、工作制度、調解場所、調解文書不能完全規范化，同時，法制化程度不高。筆者認為，此問題隨著蒙自縣社會經濟文化的發展，隨著人民調解工作的加強，會而逐步取得成效。

三、結語

通過調查，了解到少數民族地區人民調解制度在調解組織、調解隊伍、調解經費保障、法制化和規范化方面的不足，在此基礎上才能提出改善建議，才能不斷加強人民調解工作，適應新形勢下矛盾糾紛發展變化的情況，發揮人民調解解決少數民族地區民間糾紛的獨特優勢，維護社會穩定，構建社會主義和諧社會。

[參考文獻]

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