美國養老金制度及其對中國的啟示

摘要：美國是世界上養老保險最發達的國家之一，經過兩百多年的發展，已逐步形成了完善的多支柱養老保險體系，并且這個體系還在隨著經濟與社會生活的變化而變革。系統闡述美國養老金制度的結構內容，積極探索其改革的最新思路和路徑，客觀總結對于中國養老保險制度改革的借鑒與啟示，這無論是在理論還是實踐方面都將具有重要意義。

關鍵詞：美國；養老金制度；中國；養老政策

中圖分類號：F841 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X(2009)16-0074-02

一、美國養老金制度的結構內容

美國養老金制度有200多年的歷史，經過長期發展，現行的退休金體系由三大支柱組成。政府強制執行的社會保障計劃(SocialSecurityProgram)面向全社會提供基本的退休生活保障，覆蓋了全國96％的就業人口，是這個多層次體系中的基石。由政府或者雇主出資，帶有福利的退休金計劃構成了養老保障體系中的第二支柱，前者公共部門養老金計劃(PublicSectorPlans)是指聯邦、州和地方政府為其雇員提供的各種養老金計劃，后者雇主養老金計劃(Employer-BasedPensionPlans)則是指企業及～些非營利組織和機構為其雇員提供的養老金計劃，通常也被稱作私人養老金計劃(PrivatePensionPlans)。第三支柱是個人自行管理的個人退休賬戶(IndividualRetirementAccounts)，是一種由聯邦政府通過提供稅收優惠而發起、個人自愿參與的補充養老金計劃。

二、小布什任期內美國養老金制度的概況

早在2000年總統競選中，布什就提出了改革社會保障制度的主張。在2004年大選中，布什宣稱將把改革社會保障制度放在第二任期國內日程的首要地位。2005年2月2日，布什在連任后發表的首次國情咨文中介紹了社會保障制度改革的具體措施，其基本思路是建立私人投資賬戶，即把工薪稅(payrolltax)的一部分轉移到個人投資賬戶上，以期金融市場能給比現存的社會保障制度更高的回報，解決因“嬰兒潮”一代進入退休而帶來的迅速增長的老年退休金不足問題。

在2004年總統選舉期間，布什為獲得選民對其連任的支持，在競選演說中反復闡述了其在國內重要議題上的立場，大致勾畫了第二任期的施政藍圖。2004年8月30日召開的共和黨全國代表大會通過的布什競選綱領，堅決反對墮胎、同性婚姻合法化和其他形式的對同性婚姻的合法承認，倡議使布什的減稅計劃永久化，呼吁設立私人投資賬戶作為社會保障制度改革的主要措施和建立“業主社會”的一部分，首次全面提出了布什第二任期國內政策議程。2004年11月3日，布什在慶祝選舉勝利的一次選民集會上承諾，他“將繼續推動經濟增長，改革落后的稅制，為下一代加強社會保障，還公立學校本來面目，遵循家庭價值觀和信仰。”

社會保障長期以來一直被視為“美國政治的第三條高壓線”，也就是說，對社會保障制度作任何實質性的改變而不付出政治上的代價幾乎是不可能的。這不僅是因為社會保障是“新政”的基石和“最持續的遺產”，更重要是因為，從選舉政治的角度看，兩黨在社會保障制度改革問題上的斗爭實質上是一場爭奪老年選民的斗爭。

美國社會保障制度的改革不僅是一個經濟問題，也是一個政治問題。共和、民主兩黨都自稱是社會保障制度的“保護神”，希望借此擴大政治影響。因此，社會保障改革越來越成為歷屆總統爭取選民的“誘餌”。早在大選初期，小布什就提及其工作重點將放在社會保障，教育、減稅和刺激經濟增長等方面。近年來，由于社會老齡化的加劇和人口出生率的下降，美國社會保障資金短缺的難題日益突出。小布什入主白宮后，將改革社會保障制度列為政府工作的一項重點內容，并于2001年5月下令專門成立了一個南16人組成的“強化社會保障總統委員會”，負責研究以允許部分社會保障稅投資金融市場從而獲得較高回報率為核心的改革計劃。

美國養老社會保險的原則是“每一代人都為前一代人支付退休金，而從下一代人那里領取退休金。”然而，隨著社會和經濟的發展，由于人均壽命延長和人口出生率下降，美國依靠社會保障制度生活的老年人會越來越多。

三、美國養老金制度對中國的重要啟示

目前，中國正處于建設有中國特色的社會保障制度的關鍵時期，養老金制度作為社會保障制度的重要組成部分，必將成為中國社會保障制度建設的重要內容。研究和解決這些問題需要我們認真總結過去改革的經驗和教訓，也需要在重視國情的前提下，客觀借鑒、吸取國外的經驗和教訓。

第一，科學協調養老基金的安全性與收益性。在美國三支柱養老體系中，除社會保障計劃為現收現付制外，另兩支柱都是積累制。隨著養老金資產規模的不斷擴大，養老金參與資本市場程度的不斷加深，養老金、共同基金和保險基金已經成為美國資本市場上的三大主要機構投資者。20世紀80年代以來，扣除通貨膨脹因素后的養老金投資收益率都在10％以上，投資者(雇員)從中可獲得豐厚的回報。雖然自2000年，華爾街股市持續下滑，集中投資股票的雇員養老金收入受到重創。人們不得不重新考慮，如何理智地設計投資組合，巧妙地分散投資風險，以確保投資安全，但充分運用市場競爭機制對養老金基金投資管理的方向不會改變。

中國養老基金的保值增值前景十分令人擔憂。從遼寧省做實個人賬戶的實踐看，養老保險基金不能投資于資本市場，主要的投資渠道為銀行協議存款和國債，但兩者的投資回報率不到2．5％。而在過去的十年里，中國社會工資平均增長率高達8．1％。投資回報率遠遠低于社會平均工資增長率，即低于生活水平增長率，養老基金的低運營收益難以實現保值增值的目標，基金的支撐能力脆弱可想而知。在中國未來養老保險制度改革中，美國的經驗值得借鑒。盡管中國還不具備發達的資本市場，民眾投資理財的意識也較弱，但是以積累制為特征的養老金制度決定了養老基金與資本市場對接是必然之路。盡管養老金投資安全取決于資本市場的發展，但這并不意味要坐等資本市場完善后才發展積累制的養老金制度。從美國的經驗可以看出，二者之間是相互促進、良性互動的關系。

第二，正確處理制度安排的統一性與特殊性。自1920年美國公務員退休金制度建立起來，聯邦政府雇員的養老金制度一直是在第一支柱——社會保障計劃之外，作為獨立的系統運行。1983年，為了應對社會保障計劃的財務危機，進一步擴大計劃的覆蓋面，聯邦政府修改了相關法律。經修訂的社會保障法案規定聯邦政府新雇員全部參加社會保障計劃，新的聯邦雇員退休金制度應運而生，至此聯邦政府雇員退休金制度與聯邦社會保障計劃實現了并軌。除了全國統一的社會保障計劃之外，新制度還包括基本津貼計劃和節儉儲蓄計劃兩大層次，而且對于消防員、執法工作者另有退休規定。在不同養老保險制度有機銜接的同時，聯邦政府雇員退休金制度仍然保持了一定程度的特殊性。

與美國情況類似，中國機關事業單位與城鎮企業職工的養老保險制度設計差異明顯，兩種制度并行的格局至今存在。20世紀90年代，城鎮企業職工養老保險制度改革拉開序幕，并取得了一定進展，初步建立了統賬結合模式下的多支柱養老保險體系。而機關事業單位養老保險改革的步伐則相對滯后，仍保持著傳統現收現付制模式。制度不統一，造成同類人員參保義務和待遇水平不平衡，引發了社會矛盾，制約了人員在機關和企事業之間的合理流動。因此，對兩種制度進行有機銜接、并軌是十分迫切和必要的，美國的經驗值得認真思索和借鑒。2001年，原勞動和社會保障部部長張左己指出，已有28個省、市、自治區不同范圍地進行了統一制度的試點。各地經過試點所形成的共識恰與美國的改革思路相似，在機關事業單位和企業實行統一的基本養老保險制度后，針對公務員和不同事業單位的工作人員再靈活建立職業年金或是補充養老保險，充分體現了制度安排的統一性與特殊性的結合。

第三，高度重視關鍵技術的細節設計。美國養老金制度建立和發展的過程中，對關鍵技術問題非常重視，如明確的稅收制度設計、嚴格的投資管理規定等。特別是關于退休年齡、領取養老金的年齡的嚴格限制尤其值得中國學習和借鑒。根據美國公務員退休制度，如果未滿足退休年齡、服務年限的規定而離職，必須等到62歲以后才能享受退休待遇。再如，美國法律規定，最低退休年齡是62歲，正常退休年齡是67歲。只有達到最低退休年齡，才具備申領一定比例第一支柱社保退休金的資格。如果達到正常退休年齡后申領，退休金數額會增加。如果推遲退休到70歲，退休金數額會更高。

中國在20世紀50年代初曾規定，男性年滿60歲。女性年滿55歲，即可辦理退休，領取養老金，這一規定一直沿用至今。在當時全國人口的平均預期壽命不足40歲的情況下，這樣的退休年齡規定當然無可厚非。但目前中國人口平均壽命已上升到70歲，傳統的退休年齡規定明顯脫離了人口年齡結構的實際。“低齡養老”造成了養老保險費用上漲，政府財政負擔沉重，企業勞動力成本提高，中國經濟國際競爭力下降等諸多負面影響。適當延長法定退休年齡，推遲領取養老金的年齡，是養老金制度可持續性發展的重要保證。可喜的是，2004年底，勞動和社會保障部有關負責人表示，他們已開始考慮重新設定合理退休年齡的問胚。總之，養老保險制度改革既要明確目標，選擇符合國情的制度模式，也必須重視關鍵技術問題的處理。在某種意義上，后者甚至具有決定性的作用。

四、結語

目前，中國正處于改革與建設有中國特色的社會保障制度的關鍵時期，養老金制度作為社會保障制度的重要組成部分，必將成為中國社會保障制度建設的重要內容。在重視國情的前提下客觀借鑒、吸取美國的經驗和教訓，對我們有非常重要的意義。