對盡快出臺中國《社會保險法》之我見

摘要：黨的十七大提出科學發展觀，實現經濟社會全面協調可持續發展，構建社會主義和諧社會。社會保障關乎公民的基本福祉和利益，可謂民生之根。從此意義上講，社會保險法出臺已迫在眉睫。通過對世界社保制度的歷史回顧，借鑒國際社保立法先進經驗，立足國情，對出臺《社會保險法》在時機選擇、政府應承擔更多責任、社保關系跨地區轉移接續以及社保基金統籌層次等方面進行闡述分析，具有較強的現實意義。

關鍵詞：社會保險；立法；決策；關鍵；制度建設

中圖分類號：D922．284 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X(2009)16-0092-02

一場突如其來的金融危機開始將人們目光引向社保領域。長期以來，中國經濟內需不足，一個重要的原因就是社保制度不健全，人們對未來生活保障缺乏預期，不敢消費。這次危機帶來一個啟示是，社保制度不僅是構建和諧社會的重要舉措，也是拉動內需和促進經濟增長方式轉變的制度保證。

一、借鑒各國的社會保險立法經驗，別讓“議而不斷”纏住立法腳步

自從1883年德國誕生第一部社會保險法以來，至今世界上已有170多個國家建立起社會保障制度。分析各國的社會保險立法經驗，可以發現以下特點：

第一，從歷史進程看，全球社會保險立法大致劃為三個階段：19世紀末至20世紀初為社會保險法的起步階段；二次大戰前后為全球社保制度的快速發展期；20世紀50年代以來，發展中國家開始出臺社會保險法。

第二，重大歷史事件催生社會保險立法。歷史上許多國家社會保障政策的出臺，都發生在應對經濟或社會危機的緊要關頭。例如，19世紀末，德國出于緩和國內階級矛盾的需要，出臺社會保險法；20世紀30年代，西方國家在經歷了一場經濟大危機后，開始實施積極的社會保障國家干預政策，典型的例子是1935年美國《社會保障法》的出臺。

第三，社會保障制度建設立法先行。不同于私營保險制度，社會保險制度的基本特點在于強制性和全民參與。因而，國家最高層面立法是建立制度的前提條件和根本依據。立法先行是各國的普遍做法，無論是在最初引入制度，還是進行制度改革時，大多國家都是先行醞釀立法，以法制來規范制度的實施。在某種程度上說，社會保險制度的確立過程實際上就是立法的討論過程。有些國家社會保險立法歷經十幾年乃至幾十年，中間出現反復波折甚至夭折，這充分說明了立法的重要性和復雜性。

第四，社會保險立法體現了民主參與和社會博弈過程。社會保險制度涉及國民的切身利益，各國進行立法時，都十分注重立法程序的嚴謹性。首先立法要在政府部門間協調一致，然后向全國上下征求意見，最終通過與各黨派、工會等社會團體的談判，達成共識。立法結局往往有三種情況：其一，社會各方相互妥協，立法獲得通過；其二，社會反對聲音強烈，改革夭折。其三，強有力的政府推進立法實施。

第五，從立法模式上分，有“單項”推進和“綜合”立法兩種方式。“單項立法”的特點是從某個社會保險項目開始，立法內容逐漸擴展；“綜合立法”的特點在于社會保險項目統籌管理，實行統一的征繳和給付管理。比較而言，“單項立法”主要反映在早期社保制度的建立過程中。“單項立法”通常面臨的一個缺陷是制度的“碎片化”問題，不同群體加入不同制度，加入時間有早晚，待遇有高低之分，帶來保障權益的不平等，后遺癥很多。

目前，中國社會保險立法已進入一個關鍵期：

第一《社會保險法(草案)》已經成形，并已向社會全面公開征求意見。事實上，早在20世紀90年代，《社會保險法》即已列入立法議程，但由于現實中的種種困難和制約因素，法律遲遲沒有出臺。對草案的熱議反映了社會各界的心聲和期盼。

第二，社會保險立法政策內容應擇機抉擇。近幾十年來，受老齡化、經濟全球化等因素的影響，世界范同內的社保改革風起云涌，也帶動了一輪新的社會保險立法過程。進入21世紀，社會保險制度越來越融入一國經濟和社會發展之中。這就要求我們在進行社會保險綜合立法時，充分考慮宏觀環境變化，作出社會保險立法決策。首先，應立足制度建設的長遠戰略目標，確立基本的保障理念和框架，而不拘泥于眼前問題的束縛；其次，在社會保險制度某些技術細節尚未定型的情況下，應為今后的改革留有余地，例如社會保險關系的轉移接續問題；再次，應處理好原則性與靈活性的關系。以城鄉社會保險制度的銜接為例，從長遠看，城鄉一體化制度無疑是最優選擇，但現實中卻存在著諸多制約因素。這種情況下，立法可以對統籌城鄉制度作出原則性規定，并在立法政策上為將來的城鄉制度對接預留通道。

第三，立足國情，借鑒國際經驗。長期以來，一些“議而不斷”的問題影響了社會保險立法進程。在立法過程中，這些問題不容回避，也難以回避。一方面，我們要立足于二元結構的基本國情，找出這些問題產生的歷史原因和癥結所在；另一方面，我們也應樹立前瞻意識，跳出局部紛爭和枝節問題的糾纏，從國際社保改革的經驗規律中，尋找有益的立法借鑒。首先，作為強制性的制度變遷，社會保險立法的主體是國家。權威立法部門的主導作用、民主參與以及部門間的協調合作是推進立法不可或缺的條件；其次，社會保險制度運行遵循基本的準則，例如繳費與待遇間的激勵機制、資金的全國性統籌、保險關系的流動便攜性等等，這些都是各國立法的基礎原則，是不容折扣的；最后，判斷爭端問題是非的標準在于：制度的長期建設、參保人的權益保障乃至全體國民的福祉。

二、對《社會保險法(草案)》中社會保險關系跨地區轉移接續、政府承擔更多制度整合責任、基金統籌層次等問題的看法建議

1．政府應承擔起更多的社會保障籌資責任。加強社會保障涉及到一個責任分擔機制的問題，要依靠多個主體來籌資。如果更多地由企業來承擔主要籌資責任的話，顯然是不利于就業的。現在企業的成本在不斷地增加，企業自然會減少對勞動力的需求，使勞動力市場的供求關系進一步惡化，從而不利于目前國家要增加就業的政策導向；如果把社會保障的籌資責任更多地推向個人，問題就更大了，在目前經濟不景氣的情況下，國民的收入相對都是下降的，如果由個人主要承擔社會保障的籌資責任，是非常不利于提升消費需求的。因此，政府應該成為社會保障最重要的籌資主體。主要有如下三個方面的理由： 第一，政府目前在社會保障方面的投入是偏低的，應該加強投入。目前，我們在社會保障方面的支出占GDP的比重只維持在5％左右，這在國際上是非常低的，僅相當于西方發達國家20世紀50年代的社會保障支出水平。

第二，在我們國家當前的收入分配當中，政府占了很大的比重。居民收入占GDP比重偏低并不斷下降，最高的時候居民收入占GDP比重達到56％，現在則下降到45％左右，而其他很多國家的這個比例都比我們高出10％一15％。如果政府在國民收入中拿走了大頭，國內的消費需求就不可能真正啟動。

第三，中央為了應對金融危機，已經實施和計劃實施很多投資計劃，中央計劃投入4萬億元，地方政府可能會配套投入10多萬億元刺激需求。但問題是，如果這些錢更多地用于基礎設施與產業投資，而且這種投資主要由政府來主導的話，我們就有理由擔心這種投資的低效率以及其可能造成重復建設等問題。在這方面我們曾經有過深刻的教訓。

2．社會保險關系跨地區轉移接續牽動千萬流動者的利益，跨地區接續社保關系這個關系到社會保險可持續發展的重大問題其經濟和社會意義顯而易見，有利于建立全國統一的勞動力市場；有利于以農民工為主體的廣大勞動人口的流動及其權益保護，這也是社會保險事業實現可持續發展的內在要求。社會保險關系跨地區轉移接續的范圍擴展程度，將直接影響社會保險參保人數的增長和覆蓋面的擴展程度。

3．養老保險關系分段計算。分段計算是對養老保險關系轉移與接續的積極探索，有利于在各種現實的體制約束下部分地解決養老保險關系跨統籌地區轉移難的問題。但是，筆者認為，分段計算的養老保險關系轉續辦法是一個充滿妥協意味的方案，權宜色彩十分濃厚，它回避了統籌基金跨區轉移以及實現全國統籌這些養老保險改革中最為重要，也是最基礎性的問題。

4．基本養老保險基金統籌層次，實現省級統籌，逐步到全國統籌。養老保險制度統籌層次低與轉移接續難的問題其實是內生于制度設計的缺陷，不能簡單地歸責于一些地方政府存在的短視行為。事實上，在各個地方政府之間存在競爭的情況下，如果在中央政府層面缺乏一個統一的制度安排，地方政府在社會保險制度設計層面只能陷入“囚徒困境”，即社保關系轉入就意味著承擔責任，轉出則是轉嫁了責任。再加上統籌基金目前還不能跟隨關系轉移，被轉入地就更沒有積極性去接收新的社保關系了。這樣，就不可能指望某一個或幾個地方政府首先站出來矯正制度缺陷，因為這會直接影響本地的利益。因此，問題的關鍵在于，國家對社會保險制度要作出統籌規劃和安排，以強制性制度變遷來彌補地方政府制度變遷激勵的不足。必須改變制度分割的體制性障礙，維護社會保障制度的完整性和統一性。

養老保險關系轉移與接續以及統籌層次的提高等改革，其實在技術上并不存在多少難點，關鍵是有沒有足夠的勇氣和魄力打破區域利益分割。盡管分段計算的方案強調首先要達到各地平衡發展，但其實只是一個平衡各方利益的借口。我們再也不能也不應該滿足于對原本就非常不合理的制度修修補補了，應該徹底反思現有制度，從全國范圍進行考慮，著眼點應該直接跨越到全國統籌的高度上來。擯棄各種形式的利益之爭是養老保險制度設計的關鍵，解決轉移接續難問題一定要超越地區利益，應盡快實現全國統籌。