關于深化我國事業單位管理體制改革的思考

[摘 要]事業單位在國民經濟和社會發展中起著重要作用。但事業單位管理體制已不能適應市場經濟發展的要求，存在許多嚴峻的問題:布局不合理、機制不活、效益不高;機構重疊，條塊分割;事政不分，事企不分等。事業單位管理體制改革應在明確目標的前提下，依據政事、事企分開的原則，科學規劃，整體推進改革。

[關鍵詞]事業單位;管理體制;改革;思考

doi:10.3969/j.issn.1673-0194.2009.16.019

[中圖分類號]D630.1[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0194(2009)16-0060-03

隨著計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉變，傳統的高度集中計劃經濟體制下由政府統一安排調度資源的事業單位已不再適應市場經濟發展的要求，而且事業單位改革已經嚴重地滯后于經濟、政治體制改革，成為我國經濟社會發展的一大障礙。事業單位是我國各類人才的重要集中地，是增強我國綜合國力的主要領域，是實施科教興國戰略的重要陣地。因此，搞好事業單位管理體制改革，對推動經濟發展和社會全面進步，實現全面建設小康社會的奮斗目標，都具有十分重要的意義。

一、我國事業單位管理體制上存在的問題

隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和健全，與之相適應的事業單位管理體制改革表現出明顯的滯后性和復雜性，面臨著許多嚴峻的問題，主要表現在以下幾個方面:

(一)布局不合理，機構重復設置，資源浪費嚴重

行政化是中國傳統事業單位的一個特征。目前，在管理方面雖然正在由原來“政府主辦并主管”的指導思想逐步轉變為“政事合作”的指導思想，但是由于沒有相關的法規制度的配合，在一定程度上造成了管理方面各自為政、條塊分割、自我封閉的局面，導致許多同一領域的社會事業分屬不同層級政府并分屬不同部門，而且各個事業單位之間缺乏必要的了解，一些職能相近或職能交叉的事業單位互不溝通，對本來可以共享的資源或本來可以相互利用的設施設備等實行封閉管理，從而造成了事業單位在基本建設、設備購置上的重復投資。加之各類事業單位，大都追求本部門的“大而全”或“小而全”，喜歡自成系統、自我滿足，從而帶來了突出的低水平重復建設以及難以配合協作、公共事業資源浪費嚴重等弊端。

(二)功能定位不清，造成政事不分、事企不分

1.事業單位成為政府的附屬物。目前我國的事業單位大都由國家投資興辦，政府直接管理，在龐大的事業組織體系中，政府充當著經營者、所有者、管理者等多重角色，使各類事業單位不得不接受國家機關的領導，成為政府部門的附屬物，從而造成了政事一體化。

2.管理體制和運行機制行政傾向明顯。事業單位普遍套用行政級別，這種管理辦法極易造成事業單位與行政機關等同，在管理上使事業單位成為行政機關的延伸。

3.現有事業單位從管理權屬看，有中央、省、市、縣、鄉( 鎮 )。從主辦主體看，有黨委部門、政府部門、事業單位下屬，還有企業辦的。從經費來源看，有財政全額撥款、財政撥補、自收自支。從類型上看，有行政管理型、生產開發型、公益型，不少還是“一所兩制”或扮演多種角色，產業與事業混雜，分類界定十分復雜。

“政企不分”和“事企不分”導致事業單位角色的混亂，從而很難使其知道自己到底是什么，應該做什么，進而影響到工作的效率。

(三)機構人員臃腫，財政負擔過重

據2004年的統計資料，全國各類事業單位的總數為130多萬家，從業人員總數大約為3 000萬人。其中:教育系統機構數31萬多家，從業人員為1 368萬人;農林牧水技術推廣與服務系統機構數28萬多家 ，從業人員為321萬人;醫療衛生系統機構數10萬多家，從業人員為392萬人。另外，文化系統機構數5萬多家，廣播影視系統機構數4萬多家，科研設計(含勘探)系統從業人員為 118 萬人，交通系統從業人員為104萬人，新聞出版、城市公用、社會福利等系統也占有相當比例。事業單位擁有國有資產近3 000億元，擁有全國人才總量的60% ，擁有全國科研人員的70% ，擁有全國教師、醫生的95% ，占國家財政預算開支的 1/3。多國研究表明，通常事業單位這一領域(在國外稱公共機構)的財務結構主要由4個方面組成:從直接向消費者銷售其服務和其他一些產品中獲得的收入和服務費、政府補貼、私人直接捐款、來自外國捐款者的基金。平均而言，我國在這一領域的收入總額中，48.2% 來自產品銷售和服務，41.3% 來自政府，只有10.5% 來自國家和私人慈善捐款。

我國的事業單位，大部分由政府主辦主管并直接財政撥款，實行事業經費供給化，國家財政成為事業單位經費的唯一來源。與此同時，國有企業改革、政府機構改革、大學生分配、軍轉干部分配時又有大量人員分流到事業單位，造成事業單位財政供給不堪重負，公共服務面臨緊缺的尷尬場面:一方面，公民對事業單位的服務要求越來越高 ，要求政府必須加大對公共服務領域的投入;另一方面，政府面臨著人員增多，財政負擔進一步加重，無疑限制了事業的發展和人的積極性的發揮。這種現狀在縣鄉兩級政府表現得更為突出，很多縣鄉財政收入的 70% ~ 80% 要用于事業單位的人頭費，真正用于發展的費用很少。矛盾已經越來越尖銳。

(四)事業單位的人事管理制度普遍存在相當嚴重的問題

目前，符合各類事業單位特點的人事管理制度還沒有完全建立起來，有效的競爭激勵機制和自我約束機制還很不健全，能上能下、能進能出的用人機制還沒有形成。在一些事業單位，既沒有政府部門的進入門檻，又沒有企業的退出機制，在政府機構精簡的過程中，它們接納了很多被政府機構裁減下來的人員，成了“次品收購站”，而人員的能上不能下，能進不能退，這就造成了機構臃腫，人浮于事的現象;同時又由于缺乏科學化的競爭機制和激勵機制，導致事業單位被“人”的問題壓得喘不過氣來，出現了“富余的人員不出去，需要的人才進不來，有本事的人才留不住，沒本事的棒打不走”這樣一種尷尬局面。在這樣情況下，它們無法顧及自身的社會公共服務任務，也就無法為人們提供優質的公共產品與公共服務。

二、事業單位管理體制改革的措施

事業單位管理體制改革是一項復雜的系統工程。為保證改革的順利實施，我們要積極做好相關基礎性工作，要在總結經驗、反思過去、保持改革政策連續性的基礎上，針對目前存在的矛盾和問題，抓住關鍵所在，區別不同情況，統籌規劃，有序進行。為此提出如下建議:

(一) 打破條塊分割、部門分隔，著力調整布局結構

鑒于長期的條塊分割所帶來的社會事業機構重復設置、布局不合理等問題，在改革行政管理體制的同時，應同步實現社會事業資源的優化配置。首先要針對傳統體制下形成的各地各類事業單位重復設置、規模不足、效率不高等問題， 進行撤并調整:該集中的集中，該強化的要強化，該撤并的要撤并，該實行行業管理的要進行全行業管理，從而清除部門分割帶來的弊端。其次， 堅持分級負責、區域協調的原則， 增強各級政府在事業單位規劃與發展中的統籌規劃與信息協調能力。另外， 對一些專業部門所辦事業機構， 要將其納入事業服務體系之中統一管理，加強事業單位發展規模。

(二)對事業單位進行重新定位、分類，給事業單位“消腫”

事業單位管理體制改革內容豐富，有外部的也有內部的，涉及部門多，突破口和前提是分類。要以分類為基礎，積極穩妥地推進管理體制的改革，主要有以下幾種形式:

一是“轉”。對直接從事生產經營、接待服務、技術開發和勘探設計等活動，并可由市場配置資源的事業單位，轉為企業，進入市場。通過這種形式，將以生產經營為主的事業單位改制為企業，構建新型的產權關系和企業制度，形成富有活力的內部運行機制，使其成為真正的法人實體和市場主體;將科研、設計單位，轉為科技型企業，并進行股份制改造，使其面向市場經濟主戰場，充分利用自身的技術創新優勢，進行研發生產;將原按事業單位管理的賓館、招待所、培訓中心，也全部改為企業，使其重新定位，積極參與市場競爭。

二是“改”。對事業性質的經濟、鑒證類中介組織進行改制，與主管部門脫鉤。將會計師事務所、審計師事務所、律師事務所、資產評估事務所、房地產評估事務所和土地估價事務所等單位進行改制，與政府部門在人員、財務、業務等方面徹底脫鉤，改為合伙制或有限責任制性質的經濟組織，實行獨立、客觀、公正執業，建立與市場經濟相適應的管理體制和自律性運行機制。

三是“撤”。對多年不出成果、沒有效益或職責任務基本消失的，以及機構批準設立后一直沒有組建的事業單位，予以撤銷。對部分職責任務單薄，但承擔行政管理職能的單位，結合黨政機關機構改革也予以撤銷，其行政管理職能劃歸市政府有關部門承擔。

四是“并”。對規模不大、效益不高、業務相近的事業單位進行合并，盤活資源;對社會公益類事業單位，調整布局，推進資源重組。從而優化資源結構，精簡機構和人員，為財政節約經費。

五是“壓”。對確有必要存在，但業務日趨減少、任務不飽滿的事業單位，壓縮編制，重新定編定崗;對政府委托行使行政管理職能的事業單位如畜牧局、房管局等，參照黨政機關機構改革的做法，重新界定職能，精簡人員編制。

六是“調”。對部分事業單位的職能和管理方式進行調整，體現政事分開原則，使之更好地發揮作用。這一點可以借鑒深圳市事業單位改革的創新之處，即:取消現有事業單位的行政級別， 全面推行崗位等級管理制度及與之相配套的人員聘用制度、工資分配制度和社會保障制度， 將人員由身份管理轉變為崗位管理， 個人待遇與所在崗位的工作量、工作難度、責任大小密切相關， 實行“級隨崗走、薪隨崗變”。對新成立的事業單位， 機構編制部門不再確定其主要負責人的行政級別待遇， 從而真正實現事業單位從行政體系中分離出來， 政府的角色由過去的行政領導變成參與、監管、服務。

(三)著眼于體制創新，深化人事管理體制的改革

事業單位在計劃經濟和傳統體制下形成的管理模式和運作方式難以適應改革的需要，不論是在管理機制，還是在經營規模、人員結構等方面，都存在著與形勢發展和工作要求不相適應的情況。因此，推進事業單位人事管理體制改革，必須更新觀念、與時俱進，在管理創新上下功夫。

1.建立有利于各類人才能上能下、能進能出的管理制度，在管理體制上創新。

引入競爭激勵機制，建立富有活力的人事管理和運營機制。“競爭是最好的管理”，如果失去激勵機制，管理便喪失了活力。在事業單位內部實行優化組合、雙向選擇、競爭上崗、待崗等制度，在工人上崗、管理人員職務升降、專業技術人員職稱評聘等方面，全面引入競爭機制，切實解決能上不能下、能進不能出、干多干少一個樣的弊端，促進人才脫穎而出，優化人才資源配置，形成人人奮發向上、人人具有危機意識、競爭意識的良好氛圍。創新人才流動機制，實現人員合理有序地流動和配置，把工作的重心放在政府指導、咨詢仲裁、監督服務上來，改革現行編制管理體制，實行編制立法，放活事業單位用人擇人權，減輕財政負擔，將經營類事業單位推向市場。只有在管理體制上創新，才能使事業單位改革真正到位，才能使人才進口市場化，員工管理社會化，人員出口有序化。

2.推行全員聘用制，在管理模式上創新。

事業單位人事制度改革，要通過推行全員聘用制，逐步建立起政事職責分開、單位自主用人、人員自主擇業、政府依法管理、配套措施完善的分類管理體制。推行聘用制，是管理模式的創新，是實現事業單位自主用人，保障工作人員自主擇業，維護事業單位和工作人員合法權益的有效手段。通過聘用制，實現由固定用人向合同用人轉變，由身份管理向崗位管理轉變，由單純的行政管理向法制化管理轉變，由行政依附關系向平等人事主體轉變，由國家用人向單位用人轉變，由單位人向社會人轉變。要允許用人單位按崗位、按職務、按業績定報酬;允許技術、管理等生產要素參與分配;允許在人員進出、工資基金的管理上實現形式多樣、自主靈活的管理模式。只有在管理模式上創新，才能更進一步調動事業單位自我管理、自我約束、自主改革、自主發展的積極性。

3.以目標管理為突破口，在考核方法上創新。

創新事業單位考核方法，需要根據單位不同性質、不同崗位的特點進行分類考核，打破長期以來單一的考核模式，形成以目標管理考核為突破口，以量化指標為基本手段，條塊結合、各具特色、多種考核模式并存的良好局面。

一是對事業單位管理人員實行工作實績動態考核制。就是以目標管理為依托，以實績為中心，以月度考核為方法的考核機制。對管理人員的年度工作目標，按時序分解到月，采取每月自評、互評、群眾評議、組織考察等多種方法，確定考核等次，并及時與獎金福利掛鉤。

二是對專業技術人員實行崗位績效考核制。就是根據崗位職責，設置考核指標及對應分值，對被考核人的工作績效進行考核評價。逐月考核后公布考核結果，年底綜合月考結果確定年終考核等次。

三是學年考核制，是指學校等事業單位根據自身特點，采取以教學年度為考核時間段的考核模式，改變過去教學單位統一按照機關事業單位要求實行年度考核的做法。

四是綜合指標考核制，是指將效益指標、質量指標、行為指標捆綁在一起進行考核。諸如此類考核方法的創新，必將極大地調動事業單位工作人員的積極性和創造性，推動事業單位人事制度改革向縱深發展。

4.要建立有效的精神激勵機制。

管理者應從滿足人的精神需要出發，尊重、理解和關心員工，以激發員工的上進心和積極性。讓廣大員工事業有奔頭、工作有干頭、經濟收入有想頭。通過構造共同的目標體系和價值觀念，將全體員工的潛在智慧充分發揮出來，成為事業發展與創新的強大動力。

總之，事業單位管理體制改革是我國經濟社會整體改革的重要組成部分。我國自改革開放和逐步建立社會主義市場經濟體制以來，經濟和社會發展都取得了明顯成就，其根本原因在于我們不斷推進社會的全方位改革。只有在全面推進事業單位管理體制改革的同時結合行政機構、國有企業的改革，才能建立完善的市場經濟體制，才能使社會全面、協調、可持續發展。

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