推進農村土地股份合作加快農村土地經營流轉

摘要：黨的十七屆三中全會指出：完善土地承包經營權，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利。加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營，特別是開展土地股份合作給我國農村土地流轉開辟了新的途徑，指出了新的方向，拓寬了土地流轉的形式。

關鍵詞：農村土地 股份合作 經營流轉

一、土地股份合作制的內涵

土地股份合作制，是在我國市場化進程中廣大農民創造的一種新的制度安排。隨著經濟的發展。國家以家庭承包責任制和統分結合的雙層經營體制作為一項基本經濟制度，長期穩定，不斷完善，同時提出了在堅持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經發包方同意，允許土地使用權的依法有償轉讓，這就導致了農民土地承包經營權和土地使用權的進一步分離。從根本上說。農村土地股份合作制強調的是土地這種資源要素作為股份在股份合作制度中的運用。

二、土地股份合作制的特征

(一)土地股份合作制是一種集體經濟

土地股份合作制改革的只是組織形式和所有制實現形式，它的公有制性質沒有改變，仍具有全員入股、合勞合資的特點。“十五”大報告中提出：“股份合作制經濟是勞動者的勞動聯合與資本聯合的統一，是以勞動聯合為主體的社會主義合作經濟，是集體所有制經濟，是社會主義合作經濟的一個突破。勞動的聯合和勞動者的資本聯合為主的集體經濟，尤其要提倡和鼓勵。”從中我們可以看出。土地股份合作制實質上是一種勞動者的勞動聯合和資本聯合相結合的集體經濟。

(二)土地股份合作制是合作制經濟

任何社會經濟制度下，任何形式的生產都需要將勞動者和生產資料這兩個基本要素有機結合起來，二者缺一不可，勞動的聯合必然要求以生產資料的聯合作為基礎。土地股份合作制把生產資料由個人直接占有變為共同間接占有，由個人支配變為共同支配，由個人決策變為共同決策，勞動者通過勞動獲得工資，根據所持股份按股分紅。這種合作是實實在在的，個人產權是清清楚楚的，充分體現出勞動者勞動的聯合和資本的聯合。因此，股份合作制本質上是通過合作實現勞動者的收益增長。

(三)土地股份合作制具有清晰的法律關系

從法律視角來看，土地股份合作制既帶有合作制的特點，又有股份制的特點，從而形成了更為廣泛的權利義務關系。首先，從所有制關系上看，集體財產全部歸集體所有，但歸個人占有，共同使用，民主管理；其次，從分配關系上看，土地股份合作制實行按勞動和按股份分配相結合，留有公共積累；最后，從農民在集體經濟組織中的地位上看，農民既是勞動者，又是財產所有者，通過勞動和資本雙重結合形成利益共同體。

三、農村土地股份合作制的局限性

土地股份合作制是新形勢下農村土地經營制度的又一重大創新，但在區域經濟發展不平衡、配套制度不完善等因素制約下，土地股份合作制還不是一個普遍適用的制度選擇。換言之，土地股份合作制還存在一定的局限性。

(一)土地產權不完善影響土地股權穩定性

第一，土地產權殘缺的表現。當前我國農村土地是農村集體所有，農戶家庭只享有土地承包經營權。我國《憲法》和《民法通則》對土地所有權主體界定不清晰，集體概念比較模糊，農民對其承包的土地只享有經營、收益、流轉等權利，缺乏具有實質性產權的處置權。處置權的缺失使農民對土地長期經營沒有足夠的預期。《物權法》也對農村土地承包經營進行了規定，土地經營權可以采取流轉、轉讓、租賃等方式進行處置，但沒有規定完整的處置權能。

第二，產權殘缺對股權的影響。一是影響土地股權的穩定性。農業結構調整、土地征用等都牽涉到土地流轉，目前部分地區缺乏規范的土地流轉行為，程序和手續都不夠完善，土地流轉行為不規范現象仍然存在，致使農民對土地使用權的穩定性沒有足夠的信心。因此，土地產權不穩定性導致土地流轉不規范，可能造成農民土地使用權入股后權益有所喪失。二是影響股權保障功能。土地股份合作社將農民土地集中起來搞統一經營。雖然農民可以在合作社里務工，掙取工資收入，還可以獲取土地股權收益分紅，但是農民失去了對自己土地的直接支配權，實質上是將土地物質權利貨幣化后的一種股權收益。股權的穩定性深受土地股份合作經營狀況影響。合作社運行得好，農民收益才能得到保障，一旦發生虧損。農民既得不到分紅，加之土地產權不完整，農民的土地使用權已作為股權加入到合作社中去，農民想收回自己的承包地也是相當困難的。

(二)區域發展不平衡影響土地股份合作發展

第一，效益是土地股份合作的根本。運作土地股份合作主要有兩種目的：一是進行規模種植，實現規模效益；二是進行二三產業開發經營，獲取建設用地的土地增值收益和經營效益。比較這兩種方式，獲取土地增值收益能更有效推動土地股份合作制的發展，依靠純農業種植的方式所取得的收益并不能滿足合作制發展的有效需求。因此，如果土地沒有更高的利潤收益，股份合作社運作就會面臨困難，即便建立起來，如果仍然從事低水平的農業種植經營，土地的經濟效益不高，合作社就很難實現分紅，股民也不能通過合作社實現增收，合作社則失去了存在的意義。

第二。制度成本制約土地股份合作發展。對照部分地區的股份合作社章程等可以看出，從組建、成立到運作、收益分配等環節，都有著很強的專業程序和運行機制。比如，股權設置上，對土地股的折算、資金技術股的標準及其它股權的衡量都很難準確規定，對股權分配也很難科學設置。合作社機構組成人員素質參差不齊，對組織機構順利運行有一定的影響。另外，股權收益分配程序比較復雜，加入或退出合作社的成員，其股權收益分配及決算等方面更為復雜。許多地區的土地股份合作制在股份設置中包含了集體股和個人股、資金股和技術股等名目不一的股份，各地因地區特點其設置股份的程序、種類和原則也不盡一致。由此可見，土地股份合作制所追求的多重目標從根本上決定了其運行成本很高。

(三)土地股份合作制內部機制存在弊端

《農民專業合作社法》規定加入農民專業合作組織的社員享有“人社自愿、退社自由”的權利，雖然農村土地股份合作社與農民專業合作社有所不同，不受該法的調節，但農村土地股份合作社的成立也是建立在土地承包經營權主體自愿基礎上的，不得強制要求農民將土地承包經營權入股。《農村土地承包法》也規定了土地承包經營權流轉的主體是承包方，承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式。另外，農民專業合作組織主要經營對象是農產品，加入專業合作組織的社員要退出合作社可以以貨幣形式進行結算，能將其財產及股權收益從合作社中分割出來，而農村土地股份合作的基礎是土地使用權，農民將土地作為股份參與土地股份經營，一般情況下是集體統一規劃經營，或者由集體統一用于項目開發。由于其不具有分割性，難以恢復原狀，農民要收回其土地，該怎么分割?如果不要求收回土地，那么土地財產到底該怎么核算?這是一個難題。因此，土地股份合作社的退社自由其實并不自由，而且這種行為存在一定的社會風險。

(四)土地股份合作制缺乏法律保障

農村土地股份合作是農村土地經營方式的一種創新，順應了農村經濟發展要求。土地股份合作社類似于股份合作制企業，但是現今許多土地合作社不具備企業獨立法人資格，法律和政府對農村土地股份合作社性質沒有明確的規定，定位也很模糊。股份合作社既有企業經營行為，又具有合作經濟組織的性質。土地股份合作社的法人登記也很困難，工商部門認為其不符合企業法人資格而不予登記，民政部門認為其具有經營行為，不符合社團要求，也不予登記。目前已出臺的《農民專業合作社法》對農民專業合作經濟組織作了明確規定，但是并沒有將農村土地股份合作社納入到合作社范疇，致使農村土地股份合作制無法可依，不受法律政策保護和扶持。因此，沒有一個良好的法律政策環境，土地股份合作的發展方向比較模糊，運行環境也不完善。

四、對推進農村土地股份合作制的建議

當前在加快社會主義法治建設進程的同時，進一步加強農村土地制度建設，不斷完善土地股份合作經營機制，實現土地經營績效最優。

(一)限制集體對土地的處置權力

法律賦予了基層集體組織享有土地所有權能，但并不是任集體為所欲為。當前我國法律只注重農民這一主體對土地的相關權利內容，而忽視了對集體組織行使土地權利的界定，缺乏必要的限制性規定。因此，在完善土地產權制度的同時，進一步界定集體組織對土地的相關權利，防止基層干部濫用權力，搞土地權錢交易，滋生腐敗現象：要注重在禁止集體私自處置集體土地、土地資源收益分配不公、強制調整農民土地、征地補償不合理等方面作出具體規定。

(二)增強農民土地處置權能

“處置”即處理的意思，體現在對某一對象的支配程度。當前，我國亟待對農民的土地處置權能加以明確規定，以發揮土地的使用功能。

第一，農民土地處置權能不完整。當前，在農民土地集體所有的前提下，農民不可能完全享有土地處置權，只能是依照農村土地相關法律制度進行實施，主要體現在轉包、出租、互換、轉讓等幾種流轉方式。農民土地處置權能實際上是在集體統一意志支配下的一種附和行為，處于被動狀態。正因為農民的土地處置權能缺失，造成了土地征用制度不公平、農民土地權益得不到保護等現象。因此，新農村建設進程中，要提高農民的市場主體地位，必須增強農民的土地處置權能。

第二，擴大農民的處置權能范圍。目前，眾多學者呼吁要放開農民的土地處置權能，有效保護農民的土地承包經營權益，事實上確實需要進一步放開農民的土地處置權能，但其最終目的并不單純是維護農民的承包權，而是要讓土地能夠活起來，搞活土地經營，充分體現出土地的資本性。要實現土地資本性功能，法律應當賦予承包農戶享有排他的占有、使用、收益權，并且享有包括使用權繼承、有償轉讓、轉包、入股、聯合經營、抵押等權利在內的較充分的處置權，從而使農民的土地承包權成為一種具有實質意義的包含使用權、轉讓權、繼承權和抵押權于一體的土地財產權。

第三，建立完善的處置權配套制度。放開土地處置權能會不會導致土地私有化、土地兼并、農民失地而流離失所?這些都需要有一套完善的配套制度，使農民的土地處置權在充分實現社會保障功能的前提下穩步實施。

(三)賦予農民土地資產性權利

土地不僅有社會保障功能、生態功能，還具有極強的資本增值功能。如何實現土地資本功能，維護好農民土地資產性權利，是完善土地產權功能的重要途徑。

第一，確保農民擁有土地資產性權利。通過界定土地產權關系，進一步明確農民的土地權利。在堅持集體土地所有的前提下，將土地的物質形式轉化成股權化的資本形態，讓合法享有土地產權的農民都能平等分享到土地權益，以實現土地的資本化。土地股份既可以作為資本，參與社會資本或市場流動配置，實現股份合作經營，也可以兌現成土地資源，對其直接占有和使用，實現土地經營效益。

第二，實現土地資產市場化經營。通過健全土地市場機制，建立起平等的土地產權體系，以市場為導向，追求經濟效益最大化。切實將土地作為社會生產要素，鼓勵土地在合法前提下自由流通，提升土地資本增值功能和經濟效益。允許農村土地使用權依法、自愿、有償轉讓，在穩定承包經營使用權的基礎上，用市場手段配置土地的經營使用權，解決人地矛盾。

第三，健全土地資產實現途徑。在現行農村土地制度框架下，通過簡單的農業生產很難實現土地資本增值功能。因為農業比較效益低下，土地經營利潤有限，農民要使土地價值變現，只能通過轉讓、出租等流轉方式，而不能買賣、抵押。因此，在產權不完整的前提下土地資產價值并沒有完全實現。如何實現土地資產增值功能。除了完善市場機制外。還必須進一步強化土地股份合作制建設。通過穩定農民對集體土地的股權，實現股權收益長期化，確保農民分享到土地增值收益。另外，土地地力評估和定價也是農村土地市場化、資本化的一項前提工作，是健全和發展農村土地市場體系的重要環節。

(四)確保農民土地使用權長期化

針對我國農村現實，農村土地現在乃至今后相當一段時期仍然是農民主要的經濟來源和社會保障。因此，我國在推進農村土地制度建設過程中，不能犯冒進主義錯誤，也不要搞一刀切，而是要按照農村發展實情穩步推進。

第一，確保農民土地使用權長期化。農村土地調整、承包權利的不穩定性等因素深刻影響著農民對土地投入和經營的積極性，為進一步優化土地資源。提高農村土地產出率，需要加快實現農民對土地使用權的長期化經營。溫家寶總理在十屆全國人大三次會議舉行的記者招待會上答記者問時指出：“農民對土地的生產經營自主權將長期保持不變，也就是永遠不變”，這為我國農村土地制度改革指明了方向。通過土地使用權長期化設置，逐步實現農民對承包土地的物權性質，穩固農民對土地的支配權，限制外部主體侵犯農民土地權益。

第二，以法律形式固化農民土地使用權長期性。目前，我國涉及農村土地制度方面的法律對農民與土地之間的關系仍界定為承包關系，規定了耕地承包經營期限為30年，期滿后由承包經營權人繼續承包。“承包”是指接受工程、訂貨或其他生產經營活動并且負責完成的意思。由此可以推斷出農民是被動接受集體組織給予的表面性的土地經營權利，而不是處在真正的主人地位上對土地行使經營權，造成的直接影響是降低了農民生產積極性。在土地集體所有制前提下，如何實現農民的土地經營長期穩定性，是擺在我國土地制度改革面前的最迫切問題之一。當前，在實現農民土地經營期限長期化的基礎上，加快農民土地使用權立法進程，以法律形式賦予農民的土地承包經營權長期化。從而為維護農民的土地權益提供法律后盾。在立法過程中，要注重對土地所有權主體、農民土地經營方式、農民享有的土地處置權能等環節進行具體規定，并輔之以必要的配套政策，完善農民土地使用權法。

(五)因地制宜地推行土地股份合作制的發展

我國正處于社會經濟結構轉型時期，國內統一市場還未形成，城鄉分割體制還未打破，各地區生產力水平還有較大差異，在不同地區存在不同的土地經營制度和不同規模經營形式是符合規律的。土地股份合作制不是農村現代化進程中土地產權變革的唯一選擇，通過股份合作制實現土地規模經營只是多種形式中的一種，并不是唯一模式。選擇什么樣的土地經營制度和規模經營形式，要看當地的非農產業發展水平、勞動力轉移狀況等因素。任何制度安排推行，其根本目的都是增加農民收入。因此，推行土地股份合作制要因地制宜。

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