內蒙古牧區實施生態移民的必要性分析

摘要：國家在實施西部大開發的戰略中，始終把生態環境保護作為首要目標之一。在環境保護的實踐中實施生態移民已成為環境保護的重要途徑，受到各級政府和廣大學者的重視。本文將從生態移民的定義、必要性角度，淺議內蒙古牧區生態移民的必要性及實施過程中的問題及對策。

關鍵詞：內蒙古牧區 生態移民 必要性

一、生態移民的概念界定

學者們從不同的角度和不同的層面對生態移民做出了不同的概念界定。歸納起來有以下幾種：有一些學者從生態移民的原因層面做出定義。如李寧和龔世俊認為，生態移民是指生態系統中，由于多種原因造成了自然環境的惡劣和自然資源的枯竭，導致人與自源環境的矛盾激化，人類為生存而主動調整其自身與資源、環境之間的關系，以保持生態系統內部諸要素的相對平衡所進行的人口遷移。它包括三個方面：在生態環境變遷作用擠壓下的被動人口遷移；在一定區域內單純為保護生態環境的主動人口遷移；一定區域內為促進使生態系統諸要素協調發展的主動人口遷移。從目的層面定義的學者很多，如王培先、方兵、劉學敏和陳靜、池永明等，他們認為生態移民就是通過移民的方式在生太脆弱地區達到人口、資源、環境、經濟社會的協調發展。包智明強調界定生態移民的基本原則應該是，其定義既要包括一切與生態環境相關的遷移活動，也要與其他移民類型相區別。根據這一原則包智明認為，生態移民是因為生態環境惡化或為了改善和保護生態環境所發生的遷移人口。其觀點包括了原因和目的兩個層面。筆者同意從成因和目的層面界定生態移民的概念，同時，要注意生態移民的成因和目的的多樣性。成因方面應該考慮歷史與現實、客觀與人為、政策與文化等多方面；目的方面同樣要考慮多維目標體系。方兵和彭志光將生態移民和生存移民進行了區分。他們認為，生存移民注重考慮增加移民經濟收入，解決溫飽，不太關注對遷入地生態環境的近期和長遠損害，屬單目標移民；生態移民則從保護生態脆弱區的生態環境出發，既考慮移民致富奔小康，又不能破壞遷入地近期和長遠的生態環境，同時，保護遷入地原居民的利益不受損害是多目標移民。

二、牧區生態移民的必要性分析

生態移民必要性問題的研究要從原因和目的等多個層面考慮。方兵、彭志光用事實指出了西部生態環境破壞的嚴重性和保護西部生態環境的緊迫性。這一點是實施生態移民首要的原因。于存海、宋躍飛認為，在內蒙古牧區生態問題的形成上，近50年來，不合理的制度與政策、各種人口問題、社會活動問題的作用非常突出，但是在各種因素中，核心因素是“人口因素”，表現為相對于牧區生態環境特性而言的人口規模不合理以及不合理的牧區居民經濟行為和消費行為。牧區生態不安全的根源在于牧區人口與生態環境的極不協調，實現牧區生態安全，基本條件是協調牧區人口與生態環境的關系。牧區實現生態安全的基本前提是緩解牧區生態的人口壓力，即實施人口轉移戰略。從牧區的實際情況看，人口轉移戰略主要有兩種方式：生態移民和勞動力轉移。生態移民是地方政府比較重視的一種方式，并且已經付諸實施。生態移民戰略是農村牧區實現可持續發展的需要。秦玉才等人在討論正確處理退耕還林工程中的兩大關系時，提出要把退耕還林和生態移民結合起來，以促進和帶動農村經濟可持續發展的各項工作。首先，拉動治水、改土、通電、通路、綠化等基礎設施建設工程；其次，在安置區進行產業化開發，走“公司+基地+農牧戶”的產業化經營路子；第三，有利于培植和形成安置區的區域特色產業和優勢產品，調整地區產業結構；此外，還有利于人口在遷入地規模聚居，逐漸形成小城鎮和小集市，有利于農村教育、衛生事業的發展，提高人口素質，推動社會進步。生態移民戰略對全面建設小康社會的意義重大。皮海峰認為，首先，建設高度的生態文明是全面建設小社會的迫切需要，也是全面建設小康社會的重要內容，而生態移民是解救生態問題的主要途徑；其次，生態移民對象是全面建設小康社會的重點和難點，生態移民貧困地區人民脫貧致富的重要途徑；生態移民是實現民族共同繁榮、鞏固邊疆、保持社會穩定的需要。實施生態移民戰略產生良好的生態移民效應，能實現生態效益、社會效益和經濟效益的協調發展。焦克源等對內蒙古阿拉善地區生態移民效應分析時，以孿井灘生態移民區為例分析了阿拉善地區生態移民正效應，得到以下結論：首先，改良了生態環境。阿拉善生態移民的思路是“圍封轉移”，將移民遷出地規劃為公益林，通過禁牧、人工補播、補植、封山綠化、圍欄封育等措施，實行退耕還林還草。這一舉措減輕了當地環境的人口壓力，使當地1768.2萬畝公益林得到有效保護。生態移民不僅保護了移民遷出地的環境，同時改造遷入地的自然化境。孿井灘本是荒無人煙的戈壁灘，風沙肆虐，經過十幾年的培育，目前已形成林木防風帶，大大減少了沙塵暴帶來的損失。其次，實現了反貧困目標。對處于草原沙化、退化地區而失去生存條件的困難牧民和生活水平低的牧民，搬遷轉移可使他們盡快走上脫貧致富路。在孿井灘整體移民過程中，政府向移民提供耕地，建設住房、蔬菜大棚和牲畜圈生產生活設施，通過重建提高個體反貧困能力，已經實現了“搬遷一戶，解決一戶溫飽”的初級目標。阿拉善的1768.2萬畝公益林享受國家森林生態效益補償基金的補償，覆蓋了整個阿拉善地區，涉及牧民4355戶。第三，為民族地區經濟騰飛積聚了力量。生態移民集中安置人口，提高了工產品配給的效率，促進基礎設施建設。目前，孿井灘的水、電、網絡、天然氣、沼氣燃料等生活設施完備，通往巴彥浩特、烏海、銀川、中衛等地的公路交通快捷便利，醫療設施完善，教育條件優越，現有2所蒙漢合校完全小學，1所初級中學，衛生院1所，金融、生產資料、農業科技等社會化服務體系健全。多家外地企業在此投資建立葡萄園、飲料廠、肉聯廠、養殖基地等農業項目。生態移民項目促進遷入地的產業結構調整。通過生態移民集中安置，使人口分布相對集中，可以改變過去以牧(農)戶為基本生產單位、各戶分散經營的生產組織形式，進行規模化的產業開發，有利于推進農牧業產業化經營，有利于特色資源開發和特色產品生產，有利于特色優勢產業的培育，提高農牧業的集約化程度，是地區產業結構得到調整。

三、牧區生態移民中的問題與對策

實施生態移民戰略是我區落實科學發展觀，堅持以人為本，實現又快又好發展，是保護草生態環境、維護農牧民長遠利益和根本利益的有效措施之一，是我區實現全面建設小康社會目標，推進農牧業可持續發展戰略的有效途徑之一。生態移民涉及到生態方面、生產方面、生活方面、穩定方面、遷出地與遷入地居民利益方面等很多問題，是一個復雜的系統工程。目前，生態移民實踐中主要存在以下問題：首先，制度層面上問題。國家和地方政府在生態移民的政策法規上支持不夠。生態移民過程中的資金投入要以一定的政策法規為依據。政策法規的缺失會導致生態移民的資金投入不足。地方政府實施生態移民過程中可行性研究不足，缺乏整體規劃，導致地區之間、地區內各職能部門之間沖突不斷，出現重復建設、資源浪費、決策失敗等問題。其次，資金投入不足，生態移民補償機制不健全。對生態移民的安置經費不足，移民生產生活必需的基礎設施建設資金不足，對生態移民的經濟補償沒有規范的制度保障。沒有明確的激勵機制和完善的保障機制所以生態移民主要是地方政府行政干預為主，缺乏移民的積極主動參與，影響最終效果。第三，從移民的角度來說，移民對當前利益與長遠利益認識不足，一些農牧民的鄉土觀念很重，不愿意離開故土，不搬或回遷現象比較多，移民對政策的理解不到位，導致與政府部門、企業等合作不成功。

結合上述分析，生態移民過程中應做好以下幾個方面的工作。首先，制度層面上要注重以下兩個方面：1、國家和地方政府要逐步健全有關生態移民的政策法規。制度層面上保障生態移民工作依法有序進行，在一個地區內甚至全國范圍內統籌協調，使移民工作效率更高，同時為生態移民工作籌集充足的資金提供制度保障。2、政府部門要做好科學規劃。生態移民工作涉及的問題多，關系到移民、遷出地和遷入地居民之間、地區之間、眼前利益和長遠利益的問題。因此，不能輕易拍板，要反復論證，做充分的民意調查。其次，建立健全生態移民補償機制，加大資金投入力度。補償機制不合理或資金投入不都可能損害移民的利益，無法實現既定的移民目標，可能導致移民回遷、生態環境破壞、移民生活水平下降、社會不和諧、社會不穩定等現象出現。3對移民的農牧民進行廣泛宣傳教育。對于鄉土觀念重和短視的移民方進行說服教育和政策引導，通過優惠的政策來提高他們的認識，爭取他們的理解和支持。