加強(qiáng)軍隊預(yù)算管理的幾點思考

齊 勇 周普芳

作為現(xiàn)代管理的重要工具之一,預(yù)算管理在軍隊建設(shè)中發(fā)揮著越來越重要的作用。所謂軍隊預(yù)算是按法定程序編制和審批的一定時期內(nèi)軍隊經(jīng)費的收支計劃。它是國家預(yù)算的組成部分,是組織實施經(jīng)費保障的重要工具。軍隊預(yù)算管理是軍隊財務(wù)部門和財務(wù)人員著眼于軍隊建設(shè)和作戰(zhàn)、訓(xùn)練等任務(wù)的完成,對預(yù)算編制、執(zhí)行過程進(jìn)行的一系列組織、計劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、控制等管理活動,是我軍財務(wù)管理的重要內(nèi)容。科學(xué)合理的軍隊預(yù)算能正確地考慮經(jīng)費收支的確定性與上下級的債權(quán)債務(wù)的關(guān)系,為防范單位財務(wù)風(fēng)險、推進(jìn)單位建設(shè)提供有力保障。然而,當(dāng)前我軍的預(yù)算管理還存在諸多的問題和不足,有待加強(qiáng)。

一、我軍預(yù)算管理中存在的主要問題

(一)預(yù)算的編制缺乏單位建設(shè)規(guī)劃的明確指導(dǎo),經(jīng)不起檢驗。

編制預(yù)算的目的是為了防范財務(wù)風(fēng)險更好地實現(xiàn)單位建設(shè)目標(biāo)。然而很多單位的預(yù)算沒有明確的建設(shè)規(guī)劃指導(dǎo),只重視短期目標(biāo),單位預(yù)算與長期建設(shè)規(guī)劃不相適應(yīng),難以取得預(yù)期的效果。另一方面,許多單位常以封閉的心態(tài)編制預(yù)算,忽視對單位實際的調(diào)研與預(yù)測,許多預(yù)算指標(biāo)與單位的內(nèi)、外部環(huán)境不相容,整個預(yù)算體系很難與實際相適應(yīng)。缺乏對實際的應(yīng)變能力,預(yù)算在實施中會大打折扣,使單位的預(yù)算工作難以發(fā)揮相應(yīng)的管理作用。

(二)預(yù)算管理缺乏整體觀念。

不少單位缺乏完整的預(yù)算指標(biāo)體系,沒有將建設(shè)規(guī)劃的各階段有機(jī)的聯(lián)系在一起,而只對財務(wù)支出進(jìn)行預(yù)算控制。有的單位則只為交差應(yīng)付,缺乏通過預(yù)算進(jìn)行管理的意識。事實上,預(yù)算管理需要全方位、全過程的控制,這種缺乏整體觀念的預(yù)算管理會導(dǎo)致預(yù)算管理控制出現(xiàn)空白地帶,也會出現(xiàn)經(jīng)費支出心中無數(shù)的局面,影響軍隊預(yù)算管理的整體效果。

(三)編制寬余,預(yù)算失去應(yīng)有的作用。

預(yù)算松弛現(xiàn)象在軍隊各級單位中尤為普遍。財務(wù)預(yù)算的執(zhí)行者利用信息不對稱或參與權(quán)力,蓄意將預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)放松。財務(wù)預(yù)算的寬余扭曲了軍隊經(jīng)費資源配置。資源向預(yù)算寬余的部門流動,使單位建設(shè)的短期活動脫離了長期目標(biāo)影響單位規(guī)劃的長期發(fā)展。

(四)預(yù)算的執(zhí)行過程缺乏監(jiān)督控制。

盡管認(rèn)識到了財務(wù)預(yù)算管理的重要性,但許多單位的財務(wù)預(yù)算往往沒有嚴(yán)格執(zhí)行,缺乏監(jiān)督控制。實際狀況發(fā)生重大變化或其他原因使得預(yù)算不能實現(xiàn),但財務(wù)預(yù)算卻未能及時做出調(diào)整,使預(yù)算脫離實際變成空洞的數(shù)據(jù)游戲。這也是財務(wù)預(yù)算管理難以發(fā)揮應(yīng)有作用的原因之一。

(五)預(yù)算執(zhí)行缺乏有效的考核機(jī)制。

考核和獎懲不到位也是影響軍隊預(yù)算目標(biāo)不能很好實現(xiàn)的重要原因。上級單位以預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)考核責(zé)任單位和責(zé)任人,并以考核結(jié)果對其獎懲時,被考核方過多的強(qiáng)調(diào)客觀的因素的影響,考核方則常常參雜個人的情感因素去評價單位的預(yù)算控制指標(biāo),使考核過程在有色眼鏡下進(jìn)行。考核后沒有配套的獎懲措施,缺乏應(yīng)有的激勵機(jī)制,使考核工作流于形式,預(yù)算失去了權(quán)威性和嚴(yán)肅性,成為軟約束,影響了預(yù)算管理激勵機(jī)制作用的發(fā)揮。

二、加強(qiáng)軍隊預(yù)算管理的對策

(一)合理、有效制定預(yù)算目標(biāo)。

預(yù)算目標(biāo)要服從單位建設(shè)發(fā)展規(guī)劃,預(yù)算帶有鮮明的戰(zhàn)略個性。各級單位要制定出符合自身實際的建設(shè)目標(biāo),并將既定規(guī)劃、計劃通過預(yù)算的形式加以固化與量化,以確保建設(shè)目標(biāo)的最終實現(xiàn)。管理者可以透過預(yù)算這個數(shù)字化的有效溝通載體,全盤考慮單位建設(shè)發(fā)展的價值鏈間的相互聯(lián)系。在實際工作中,受管理人員管理理念以及編制的程序性、手段性等主、客觀因素制約,預(yù)算往往和戰(zhàn)略脫節(jié),這種現(xiàn)象的存在極大削弱了預(yù)算管理的實施效果。編制的不合理甚至可能阻礙單位建設(shè)目標(biāo)的最終實現(xiàn)。由此看來,要先有單位建設(shè)規(guī)劃、計劃,后有預(yù)算目標(biāo),各級單位如何制定建設(shè)目標(biāo)是開展預(yù)算工作的關(guān)鍵。預(yù)算目標(biāo)的制定要依托單位規(guī)劃、計劃,是建設(shè)目標(biāo)的分解和細(xì)化,是保證黨委工作意圖得以實現(xiàn)的有效手段和工具。換言之,沒有單位建設(shè)規(guī)劃、計劃,預(yù)算就會失去方向,失去存在的價值和意義。

從一個單位整體的角度講,規(guī)劃包括單位本級與下屬單位兩個層面的兩級規(guī)劃,預(yù)算也包括與之相對應(yīng)的兩級預(yù)算。兩級預(yù)算必須是建立在兩級建設(shè)規(guī)劃高度統(tǒng)一的基礎(chǔ)上,方能保持步調(diào)一致。所以,在單位本級這個層面上,就必須高度重視單位建設(shè)的規(guī)劃與制定。要側(cè)重于宏觀分析,設(shè)置高水平的建設(shè)規(guī)劃研究機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)組織各個業(yè)務(wù)部門,投入一定的人力和財力,掌握詳實、全面的信息,從而保證研究成果的可信度。在分析單位所處的環(huán)境和發(fā)展現(xiàn)狀,包括軍隊建設(shè)戰(zhàn)略方針、所擔(dān)負(fù)任務(wù)發(fā)展趨勢、單位年度主要工作任務(wù)等信息后,據(jù)此制定年度工作階段、步驟,不同階段、不同任務(wù)的應(yīng)對措施及所要達(dá)到的目標(biāo)等方方面面的計劃,以及3至5年的發(fā)展規(guī)劃。在下屬單位層面,則需要根據(jù)上級單位的建設(shè)規(guī)劃和自身實際情況制定本級單位的建設(shè)規(guī)劃、計劃。兩級規(guī)劃確定后,將其作為預(yù)算編制的綱領(lǐng)性指導(dǎo),在此基礎(chǔ)上確定的各級自己的預(yù)算目標(biāo)就具有較強(qiáng)的前瞻性和規(guī)劃性,并且貼近實際、易于操作。

(二)正確處理預(yù)算目標(biāo)與軍隊經(jīng)費資源配置的關(guān)系。

經(jīng)費資源的配置要以預(yù)算目標(biāo)為依據(jù)。預(yù)算目標(biāo)是軍隊經(jīng)費資源分配的重要依據(jù)。預(yù)算必須與經(jīng)費資源分配緊密聯(lián)系,只有這樣一個單位才能獲得支持其預(yù)算目標(biāo)的經(jīng)費資源。高的預(yù)算目標(biāo)往往以具有增量經(jīng)費支出預(yù)算作為支撐。如果經(jīng)費資源分配與預(yù)算目標(biāo)脫節(jié),必然會導(dǎo)致一個單位因經(jīng)費資源不足,而在制定預(yù)算目標(biāo)時趨于保守,就會導(dǎo)致積極性不能被充分調(diào)動和預(yù)算的前瞻性不足。同時,資源的分配應(yīng)該站在單位整體的高度和層面上,綜合性地加以考慮,必須模糊掉單位內(nèi)部管理職能和行政界限,打破業(yè)務(wù)部門間的壁壘,使單位整體經(jīng)費資源能夠相互融合流動,信息通暢,以便于更好地進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)。把優(yōu)質(zhì)的經(jīng)費資源用在刀刃上,減少經(jīng)費資源的閑置和浪費,提高經(jīng)費資源的使用效能和效率,支持單位預(yù)算的實現(xiàn)和單位整體建設(shè)規(guī)劃的實施。只有當(dāng)人、財、物的流動都以實現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)為牽引時,預(yù)算的有效性才得以真正的體現(xiàn)。

(三)細(xì)致分解各項指標(biāo),科學(xué)確定預(yù)算管理的責(zé)任單元。

將單位所有的經(jīng)濟(jì)活動都納入到預(yù)算管理的環(huán)節(jié)中。通過目標(biāo)細(xì)致分解,層層落實。確定各部門管理人員的職責(zé)范圍管理權(quán)限以及相應(yīng)的獎懲制度,使各個部門的方向明確、責(zé)權(quán)利清晰。同時建立嚴(yán)密的預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu),強(qiáng)化對各部門預(yù)算執(zhí)行過程和結(jié)果的監(jiān)督、控制、管理和考評,避免由于內(nèi)部管理不善、控制薄弱而造成的浪費損失。

(四)預(yù)算實施動態(tài)的管理。

一味地采用靜態(tài)預(yù)算指標(biāo),會使預(yù)算具有盲目性、滯后性和缺乏彈性,難以成為考核和評價單位建設(shè)的有效基準(zhǔn)。所以,應(yīng)積極尋求科學(xué)合理的方法加強(qiáng)預(yù)算動態(tài)管理。例如,在深化軍隊管理預(yù)算的過程中,引入概率預(yù)算、滾動預(yù)算等。

(五)強(qiáng)化預(yù)算控制力度,及時反饋預(yù)算執(zhí)行信息。

單位相關(guān)的各項活動均應(yīng)圍繞實現(xiàn)預(yù)算開展。每一個部門,每一項業(yè)務(wù)的發(fā)生都要受到預(yù)算的嚴(yán)格約束。在預(yù)算調(diào)整時,要對調(diào)整范圍、調(diào)整程序、調(diào)整權(quán)限進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范,從制度上約束個人行為,確保預(yù)算在不失控制作用的前提下具備一定的靈活性。同時財務(wù)部門應(yīng)及時向執(zhí)行部門反饋預(yù)算執(zhí)行信息,以便各部門及時了解本部門的財務(wù)開支狀況,發(fā)現(xiàn)問題并及時解決,確保其經(jīng)濟(jì)活動不偏離本部門的預(yù)算目標(biāo)。

(六)將預(yù)算作為績效考核的基礎(chǔ)和杠桿。

預(yù)算本身并不是最終目的,更多的是充當(dāng)在單位建設(shè)規(guī)劃與工作績效之間聯(lián)系的工具。在軍隊建設(shè)中,一個單位的規(guī)劃、預(yù)算和績效三者是一個密不可分的有機(jī)整體,應(yīng)該形成閉環(huán)。只有通過三者的高效互動,單位才可能達(dá)成其既定的建設(shè)目標(biāo)。預(yù)算在這個過程中,起著承前啟后的重要作用。科學(xué)的預(yù)算目標(biāo)值是形成關(guān)鍵績效考核指標(biāo)的主要來源,也是整個績效管理的基礎(chǔ)和依據(jù)。同時,績效考核也可以說是預(yù)算管理的生命線。只有通過科學(xué)考核和合理賞罰,才能確保預(yù)算管理落到實處。預(yù)算與績效管理的結(jié)合,使績效考核真正擁有明確、可行的目標(biāo),預(yù)算管理在為績效考核提供參照值的同時,管理者也可以根據(jù)預(yù)算的實際執(zhí)行結(jié)果去不斷修正,優(yōu)化績效考核體系,確保考核結(jié)果更加符合實際,真正發(fā)揮評價與激勵的作用。一個合理的績效考核制度對一個單位的預(yù)算推行和預(yù)算管理非常重要,在考核中必須體現(xiàn)客觀性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

(作者單位:中國人民解放軍第九四醫(yī)院)