寧波學前教育事業發展的制度設計(上)

[摘要]當前寧波的學前教育發展表現出高普及率背景下的教育質量相對滑坡、教育公平問題日益突出以及教師隊伍整體素質下降等問題，究其原因，是寧波現行教育體制對學前教育事業性質定位模糊，政府責任不清，財政、人事及管理制度不合理所致。依據當前公共服務領域改革的趨勢，寧波市政府在堅持學前教育公益性質與城鄉基本公共服務均等化，強化政府責任，著力推進學前教育均衡發展等原則的指導下，試圖通過創新體制機制，提高學前教育資源配置效益；通過完善管理服務體制，提升區域學前教育整體發展水平。在廣泛調研與實踐考察的基礎上，寧波市政府重新設計了一整套學前教育發展制度，其中主要包括園舍建設制度、學前教育機構舉辦制度、財政經費投入制度、收費與財務管理制度、教師聘用管理制度、教師待遇保障制度、教師培養發展制度、教育管理與服務制度等，并以《寧波市人民政府關于進一步加快學前教育改革與發展的實施意見》的文件形式正式印發。寧波市所轄的11個縣級政府依據這一文件精神與指示，分別結合本地的實際情況，以“園舍建設、經費保障、教師素質提升、教育質量提高”四大工程為抓手，紛紛制訂了具體的貫徹辦法并組織實施，取得了一定的成效，使各縣級政府進一步明確了發展學前教育的主體責任，明確了今后學前教育發展的方向與路徑，及當前改革與發展的重點。與此同時，新制度也存在有待改進與完善的方面，如新制度的權威性有待提高，應從《實施意見》提升為地方性法規；加強綜合配套制度的建設與完善；對縣級地方政府有關工作的具體要求指標還有待依據實際情況與可操作性予以修正；有關監督機制有待加強與完善，以切實保證學前教育各方主體的權利與義務的實現。

[關鍵詞]學前教育；教育制度；政府責任

近幾年，學前教育改革與發展日益引起全社會的關注。2007年黨的十七大報告明確提出了要“重視學前教育”。2009年初，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》工作小組辦公室就社會關注度高、影響教育改革發展全局的4個方面20個重大問題向全社會公開征求建議和意見，其中就包括學前教育方面的重大問題，而且其“意見和建議之多，屢次被排在前幾名。”許多地方政府已在積極調研，探索本地區學前教育發展的良方。如在最近兩年時間里，浙江省政府及其省內許多市、縣政府紛紛召開專門會議，研究制訂政策措施，推進本地學前教育發展。

那么，日益引起社會關注的學前教育究竟存在著哪些問題?造成這些問題的體制機制方面的根源是什么?如何設計合理、可行的制度體系?許多學者專家對此作了積極的研究，如北京師范大學劉焱教授對學前教育的事業性質、政府責任、發展目標、財政資源配置等基本問題提出了自己的見解；華中師范大學蔡迎旗等教授對政府財政投入公辦幼兒園的方式選擇作了研究分析。這些專家的研究成果非常富有建設性，但目前還有待聯系某一特定區域的實際情況進行可行性制度創設、組織實施以及實踐效果的驗證。

2007年12月，寧波市政府召開了全市學前教育工作會議，頒布了《寧波市人民政府關于進一步加快學前教育改革與發展的實施意見》。該意見設計了促進寧波市學前教育改革與發展的一整套制度措施，經過近兩年的實踐，目前已取得明顯的效果。筆者有幸作為此政策制度的設計參與者之一，全程見證、參與了寧波市學前教育現狀調研、制度設計、政策論證決策及實施反饋檢查等環節。本文特就此制度設計的背景、內容及實施作一全景式的展示和剖析，以吸引更多有識之士關注學前教育地方政策與制度的研究，推動地方學前教育事業的改革與發展。

一、寧波市學前教育事業發展取得的成就與存在的問題

(一)寧波市學前教育事業發展取得的成就

最近十余年，寧波市學前教育事業得到了較快的發展，學前三年教育實現了城鄉普及，2006年全市學前三年毛入園率133.6％，其中本地戶籍兒童凈入園率97.3％，與1997年相比，學前三年毛入園率提高了近50個百分點。學前教育辦學體制基本建成，全市鄉鎮中心幼兒園建園率達到100％，城鄉幼兒園標準化達標率為85.0％，其中有省級示范性幼兒園43所，市級示范性幼兒園82所。幼兒教師學歷層次大幅度提高，從1997年至2006年，幼兒教師中具有合格學歷的比例從66.3％提高到95.8％，其中擁有大專及以上學歷的比例從3.2％提高到43.9％。可以說，寧波學前教育已經實現了普及，基本解決了適齡兒童“有園上”的問題。

寧波學前教育在普及發展的過程中，主要采取了“以教養教的市場化”發展模式。改革開放前，寧波城區只有少量機關、婦聯、教育部門舉辦的政府財政保障的公辦幼兒園和行業系統舉辦的自收自支性質公辦幼兒園，大量的是鄉鎮街道、村居委會、企事業單位舉辦的集體性質幼兒園，全市學前教育普及率不高，辦園條件總體比較簡陋。改革開放以后，寧波經濟得到快速發展，富裕起來的群眾對學前教育的需求日益提高。當時，社會事業百廢待興，但公共財政力不從心，在教育領域政府只能優先發展義務教育、普通高中教育、職業教育、高等教育，學前教育發展步履艱難。從上世紀90年代開始，寧波各地政府采取了“以教養教的市場化”改革策略。原集體幼兒園紛紛轉制為民辦幼兒園，引進民間資金，擴大辦學規模，改善辦學條件；新建小區配套幼兒園建設交付后，通過招標確定承辦主體，引入民間資金，成為民辦幼兒園。據統計，這一時期，寧波市僅慈溪、鄞州兩個縣級行政區域就吸納民間資金3.5億元，投資新建、擴建幼兒園60多所。至2006年，全市民辦幼兒園占幼兒園總數的83.7％，其中民辦的鄉鎮中心幼兒園也超過80％，全市形成了以公辦幼兒園為示范、民辦幼兒園為主體的辦學格局。在當時的背景下，通過鼓勵民間資金投資舉辦幼兒園，在較短的時間內，全市城鄉學前教育普及率迅速提高，辦園條件明顯改善，學前教育事業獲得了跨越式的發展。

(二)當前寧波學前教育發展存在的主要問題

寧波學前教育事業發展到今天，其以民辦為主體的學前教育辦學格局逐步暴露出多種問題和矛盾，主要表現在以下方面：

1 公辦園與民辦園享有政府投入差異懸殊，引發教育不公。

在不同辦學性質的幼兒園中，由于政府財政保障、事業在編教師分配、收費政策等方面的差異，公辦園享有了更多的公共資源，民辦園處于不利地位。如2006年，教育部門、機關及其他公辦幼兒園在園兒童數僅占全市適齡兒童總數的29.3％，但全市當年90％的財政性學前教育經費投入到了此三類幼兒園，其生均享有政府財政經費分別為3417.8元、3161.8元、1856.7元；占入園幼兒總數70.7％的各類集體辦、民辦幼兒團生均享有政府財政經費僅為124.8元。在寧波下轄的x縣，2006年，公辦園(包含少量集體幼兒園)與民辦園在園兒童人數之比是44：56，當年全縣財政性學前教育支出共計664萬元，其中用于公辦園642萬元，占財政性學前教育總支出的97％；用于民辦園的僅為22萬元，只占財政性學前教育總支出的3％。全縣事業在編教師共143人，其中公辦園教師為137人，占總數的96％；民辦園教師為6人，僅占總數的4％。在收費管理上，公辦幼兒園的收費標準由物價部門批準，因有政府投入與保障，其收費水平相對低廉并保持相對穩定；民辦幼兒園的收費標準由幼兒園按辦學成本測算提出，報物價部門備案，因無或較少政府財政投入而使其收費水平相對較高，且增長較快。在以上這些因素的作用下，受政府財政保障的公辦幼兒園往往辦學規范、教師素質高、收費低，成為群眾最希望入讀的幼兒園，但由于學位數量有限，“人園難”的呼聲十分強烈。自收自支事業單位性質的公辦幼兒園和部分定位高端的民辦幼兒園，由于政府財政保障水平甚低或者沒有，只能通過高收費維持相對規范的辦學行為和聘用相對高素質的教師隊伍，保持相對較高的質量，由此形成“入園貴”的局面。而大多數民辦幼兒園，由于群眾繳費能力的限制，只能陷入“低收費、低成本、低水平、低質量”的惡性循環，造成“入園差”的惡果。最終全市學前教育呈現出嚴重的教育不公，在不同類別幼兒園就讀的兒童獲得優質學前教育的機會嚴重不平等。

2 部分民辦幼兒園辦學不規范，導致區域教育質量整體下滑。

民辦幼兒園為了追求盡可能大的經濟利益，辦學行為不規范的現象十分普遍，如任意擴大班額，不按規定的師生比配足教師和保育員，竭力縮減必要的設備添置及日常公用經費支出；克扣、截留、挪用兒童交納的伙食費，嚴重影響兒童的身體成長和健康；有的幼兒園為了爭奪生源，競相降低收費水平，在平時教育活動中再想方設法縮減正常的教育行為，以此壓縮成本支出。由于民辦幼兒園在全市學前教育格局中居主體地位，在城鄉結合部和農村所占比例更高，其不規范的辦園行為使整個區域尤其是農村學前教育質量不斷下滑。

3 教師收入待遇不佳，導致教師隊伍整體素質下降。

2006年，全市共有11300名專職幼兒教師，其中具有事業在編身份的1350人，占教師總數的12％。全市幼兒園教師全年工資收入在1萬元以下的占10.3％，1至2萬元的占55.0％，2至3萬元的占17.1％，4萬元以上的僅占7.6％。其中事業在編身份幼兒教師的年收入在4萬元上下，占總數88％的非事業在編幼兒教師的年平均工資則大約在1萬元至1.5萬元之間，僅略高于2006年度全市社會最低年工資9000元，僅相當于2006年度全市城鎮職工平均工資28948元的50％左右的水平。全市幼兒教師參加養老保險、醫療保險的比例分別為54.7％、46.5％。各類幼兒園出于減少教育成本的目的，競相壓低非事業在編教師工資支付水平，其結果是這些幼兒教師收入待遇下降，社會地位下降，職業吸引力下降，職業發展前景渺茫，正如筆者曾在調研座談會上聽到一位農村基層幼兒教師形容自已的那樣：“戴著幼兒教師的帽子，干著保姆的工作，拿著打工妹的工資”。這樣長久以往，必然使幼兒教師隊伍整體素質日益下降，與中小學教師招聘條件逐年提高、隊伍整體素質不斷提升形成了鮮明的反差。至2006年，全市幼兒教師中具有學前教育專業畢業文憑的僅占59.8％，而且其中2/3以上為職業高中畢業文憑，專業起點低，專業素養不高；50.3％的教師無幼兒教師任職資格證書；73.1％的教師未獲得專業職稱。與此同時，教師隊伍極不穩定，在民辦幼兒園中教齡3年以下的教師達到53％，其中在一個學年內流動的教師比例平均超過40％，許多年輕教師將幼兒教師作為臨時性、過渡性工作，缺乏長期或終身從教的意愿。

(三)存在問題的主要原因分析

當前寧波學前教育發展表現出高普及率背景下的諸多問題，其根本原因與現行學前教育制度存在的體制性缺陷有關。

1 對學前教育事業的性質定位模糊，導致政府責任不清，發展方向迷失。

在計劃經濟時期，幼兒園依附于各個企事業單位，服務于其員工子女，由各類單位舉辦和自我管理，學前教育具有明顯的單位內部福利性質。政府機關、行業系統舉辦的公辦幼兒園和鄉鎮街道、村居委會、企事業單位舉辦的集體幼兒園都是按照這種性質定位、舉辦和運行的。隨著經濟體制改革，適應于企事業單位自辦福利事業的幼兒教育經費保障、人事管理、教育業務管理等制度逐步土崩瓦解，學前教育只能從“單位內部”走出來，至于走向何處，由誰來承擔舉辦責任，國家沒有明確、剛性的政策要求。限于當時的認識水平和政府財政能力，受到上世紀80、90年代泛起的社會事業“市場化”改革運動的影響，寧波學前教育自然走上了“以教養教的市場化”發展道路。

市場化和市場機制是兩個不同的概念。學前教育引入市場機制，可以優化資源配置，提高公共服務的效率，但由于市場機制存在著市場失靈的現象，因此采用市場機制并不排斥政府的介入，特別是在公共產品的提供上，政府負有不可推卸的必要責任。根據公共產品的理論，學前教育具有正的外部效應，即接受學前教育不光使單個家庭受益，也使整個社會受益，因此學前教育具有公共產品的屬性，其教育成本不能完全由家庭獨自承擔。這表明，政府對學前教育具有一定的公共財政投入責任，不能使學前教育完全“市場化”，即只依靠市場機制來發展學前教育。

而寧波走的“以教養教的市場化”道路指的是學前教育機構通過向入園兒童家庭收取一定的保育費，維持教育機構的日常運行，實現自我發展，其實質就是徹底的市場化。要確保學前教育有一定的質量，幼兒園必須遵循一系列的辦學規范，能夠提供或配備特定的園舍設施設備、符合要求的教職員工、必要的日常公用經費支出等，這說明維持一定的教育質量需要一定的教育成本支出。筆者曾對幼兒園的經費收支進行過粗略的測算，按照2006年寧波實際情況，1個幼兒園大班標準班額35名兒童，配備2名教師1名保育人員，每年的教育成本支出大約17.5萬元(以人員經費支出15萬元，其他支出2.5萬元測算)，如果單純依賴收費，其收費標準須定為每生每年5000元，而當時全市城鄉幼兒園平均收費水平在每年每生2500元上下，這也是當時普通群眾可以承受的繳費水平。因此，除了少數定位高端服務的幼兒園，通過招收經濟支付能力較強的家庭兒童，能實現“以教養教”以外，多數民辦幼兒園在不能獲得足夠的保育費收入的情況下，只能通過增加實際班額、縮減教職員工配備人數、降低教職員工工資、壓縮正常教育經費支出等途徑，維持低質量的“以教養教”。也由此可見，“以教養教”的市場化發展道路確實不能滿足城鄉普通家庭對有質量保證的學前教育的需求。

目前，國家對學前教育發展的基本策略是“以公辦為骨干和示范，以社會力量舉辦為主體”，其中“社會力量舉辦”一般是指政府以外的企事業單位、基層組織集體以及公民個人等各種力量舉辦，學前教育的日常運行經費由政府、社會、家庭三方面投入。由于寧波的經濟模式以民營經濟為主體，社會組織形式也已經由“單位人”向“社區人”轉變，因此“社會力量”中的企事業單位、基層組織集體已經難以承擔學前教育的舉辦責任和投入責任，結果“社會力量舉辦為主體”在寧波就成為“公民個人舉辦為主體”。如此，寧波學前教育舉辦主體只有政府或公民個人，經費來源或者是政府財政或者是兒童家庭繳費，由于政府責任不明確而采取的“以教養教的市場化”發展模式由此最終導致了寧波學前教育發展方向上的迷失。

2 學前教育的財政投入、人事管理、業務監管制度不能適應實際辦學格局的現實要求。

隨著經濟體制改革與社會轉型，學前教育已經由單位內部福利事業變成了社會公共事業，但其相關制度并沒有及時調整。首先是學前教育的公共財政投入制度不合理。對機關、行業部門舉辦的公辦幼兒園來說，其實質還是單位內部福利事業機構，因為其經費來源雖然是財政經費，但并不是公共教育經費，而是附屬于其主管部門的下屬事業單位財政供養人員保障經費；教育部門、婦聯部門舉辦的幼兒園才是向社會公開招生、體現公共事業性質的幼兒園，但其經費來源也是附屬于主管部門的下屬事業單位財政供養人員保障經費。可以說，寧波還沒有建立專門的學前教育財政預算制度。據對全市所有公辦幼兒園獲得的財政性經費統計，2006年全市各級各部門財政用于學前教育的(主要用于公辦幼兒園人員經費支出)僅1.6億元，約占全市財政性教育經費預算支出的2.8％，而同期全市學前3年在園兒童總數約占全市各級各類學校在校生總數的15.4％，可見學前教育的財政投入水平與其事業規模極不相稱。與此同時，如前文所述，有限的財政經費保障范圍僅限于公辦幼兒園，受惠兒童比例十分有限，造成這一局面的根源即是現行的事業單位財政制度。公辦幼兒園的事業在編人員的基本工資由財政撥付，日常運行經費由收費解決，這就意味著只有配備事業在編教師的幼兒園才能獲得財政經費撥付，沒有或少有事業在編教師的幼兒園就沒有或少有財政經費撥款。行業舉辦的自收自支事業單位性質的和其他集體舉辦的幼兒園也沒有政府財政撥款，只能獲得主管部門不定期不定額的經費補助；民辦幼兒園則完全只能依賴收費，實行“以教養教”。可以說，建立于計劃經濟時期的財政制度是導致目前學前教育公辦園與民辦園兩極分化、教育不公的根本原因。

其次是學前教育的人事管理制度不合理。幼兒園中事業在編教師會被納入國家事業單位在編正式員工統一管理體系，即通過公開招聘獲得事業編制身份的幼兒教師，按國家統一的工資標準獲得勞動報酬，參加事業養老及各種社會保險，享受與中小學教師同樣的寒暑假帶薪休假、專業職務評定、業務進修培訓等待遇。公辦園與民辦園中非事業在編教師則只能進入勞動保障部門管理的企業職工管理體系，即幼兒園自主聘用教師，雙方協商自愿簽訂勞動合同、雙方協商確定勞動工資待遇。這部分教師只能以職工身份參加社會養老等保險，在寒暑假休假、專業職務評定、業務進修培訓等方面存在著諸多的障礙。可以說，按人員身份性質而異的人事管理制度是導致目前學前教育教師隊伍總體素質良莠不齊的重要原因。

再次是學前教育管理體制不合理。上世紀90年代，寧波市將學前教育的管理職能從婦聯部門調整至教育行政部門，但實際上教育部門僅僅承擔起了學前教育業務輔導的職能。區域學前教育事業的發展規劃、政策制訂、園舍建設布局規劃、經費保障等工作制度不健全，學前教育依舊呈現出部門舉辦、部門保障、部門管理或自我生存、自我發展的局面。可以說，學前教育管理體制的不完善是導致學前教育改革與發展局面缺乏轉機的重要原因。

二、寧波市學前教育新制度設計的背景與遵循的基本原則及基本途徑

(一)當前政府關于公共服務領域改革的要求與趨勢

學前教育作為公共事業，其改革固然需要遵循學前教育發展的自身規律，但也應符合我國政府在公共服務領域改革的趨勢與要求。只有融入我國公共服務領域改革的大趨勢，學前教育改革與發展才能確保正確的方向和道路，才能獲得相關職能部門的政策支持，也就才有可能取得成功。這些趨勢與要求主要涉及以下三個方面：

1 關于公共服務型政府的建設。

黨的十六大、十六屆三中全會、十七屆二中全會多次提出并強調要建設服務型政府，其主要思想是要轉變政府職能。有學者專家進一步提出建設公共服務型政府的概念，即按照公眾的意愿和偏好提供公共物品和服務，以回應公民和社會的需要。公共服務型政府要準確處理好政府、市場、第三部門的職責分工，政府的職能就是彌補市場機制的不足，對于市場能夠解決的事項，放手交給市場，政府不能越位、錯位；對于市場不能很好解決的事項，政府要積極承擔起來，不能缺位；對于政府應該承擔的公共服務，可以委托、授權給非政府組織或私人部門等第三方來提供，以提高效率。學前教育具有公共產品屬性，市場解決不了學前教育發展的全部問題，根據公共服務型政府的職能定位，政府對提供學前教育服務具有不可推卸的責任，但是也沒有必要由政府包辦學前教育，在此過程中，還應考慮市場或第三部門的積極作用。

2 關于城鄉基本公共服務均等化的發展戰略。

黨的十七屆三中全會將“明顯推進城鄉基本公共服務均等化”作為全面建設小康社會的基本目標之一，表明“城鄉基本公共服務均等化”已經成為我國改革與發展的重要內容與目標，其核心思想有三點：提供公共服務是政府的基本責任；政府提供的公共服務要堅持城鄉均等，實現廣覆蓋、制度統一、城鄉均等，以克服原有制度存在的城鄉公共服務水平及保障制度二元分割的弊病；政府提供的是基本的公共服務，而不是高水平、個性化、特色化等可供服務對象取舍選擇的產品和服務，這既是從我國目前的發展水平、財政能力作出的現實考慮，也是基于市場與政府職能分工的考慮。學前教育屬于公共服務，根據這一發展戰略的要求，學前教育的改革與發展也應堅持政府責任、城鄉均等、基本水平三項基本原則。

3 關于事業單位的改革。

2006年，深圳在全國率先啟動了事業單位改革，將現有經營服務類事業單位轉為企業，將監督管理類事業單位納入行政管理序列，公益類事業單位則被保留。學前教育等非義務教育屬于準公益類，原則上予以保留，但事業單位要與主管部門脫鉤，財政供養模式轉為“養事不養人”，實行“以事定費”“以費養事”。對具備競爭市場的公益事業領域，政府要通過公開招標、政府采購的方式，逐步將直接舉辦事業單位轉變為向有資質的社會組織“購買服務”，并根據社會組織提供服務的數量和質量，按照一定的標準進行評估后支付服務費用。在深圳市事業單位改革的具體方案中，該市22家市屬公辦幼兒園被要求完成企業化改制，原本只投向22家市屬公辦幼兒園的5000萬元幼教經費，將轉而投向全市744家幼兒園。此項改革受到了被改革幼兒園教師的強烈反對，也在全國引起了熱烈的反響和激烈的討論。不管其最后的結果如何，事件本身對全國各地學前教育改革的影響是十分強烈的，寧波市在設計新的學前教育制度時曾就此事展開過討論，認為深圳改革方案中將已有公辦幼兒園轉制成企業、事業在編教師轉成職工、原有財政撥款逐步縮減等做法可能是改革過程中工作簡單化的結果，但其管辦分離、改革財政投入模式、完善內部管理機制等改革方向具有積極意義，寧波在設計新的學前教育制度時應該充分考慮到事業單位改革的背景與趨勢，以避免今后可能出現的“折騰”。

(二)遵循的基本原則

寧波為設計新的學前教育制度，由市政府組織教育、人事、財政、發改委等部門，進行了廣泛的前期調研座談，最后經市政府常務會議審定后才頒布了前述的實施意見。在制度研討階段，有關各方在學前教育堅持公益性質、強化政府責任的認識上基本一致，但在政府責任的大小、發展方向、辦學體制以及財政投入方式、教師管理制度等方面，學前教育界內外、教育部門與其他部門之間存在著較大的分歧。為此，寧波在調查清楚現狀問題及其原因、廣泛借鑒外地經驗的基礎上，首先在思想上統一了制度設計應遵循的基本原則。

1 堅持公益性質，強化政府責任。

如上文所述，學前教育已經由單位內部福利事業轉為社會公共事業，發展學前教育不僅使人園兒童家庭受益，也使整個社會受益，因此學前教育具有公共產品的特性。但相比義務教育的純公共產品特性，學前教育屬于準公共產品。這說明，政府對學前教育具有不可推卸的責任，不能將其完全推向市場而不承擔教育經費投入責任；但也不必像義務教育那樣實行全免費，而由政府承擔全部教育成本。不過，針對寧波學前教育存在的“以教養教的市場化”發展模式的制度缺陷，新的制度設計更要著重彰顯學前教育的公益性，強化政府的責任。

政府的責任包括加大財政投入、加強管理服務兩個方面：加大財政投入，即是要根據當地的居民家庭經濟水平、政府財政支出能力，確定公共財政在學前教育成本支出中的分擔比例，提出各級政府教育經費預算中用于學前教育的比例；加強管理服務，即要求政府要編制學前教育發展規劃，明確學前教育改革與發展的目標、方向、路徑及政策措施，落實各級政府的責任分工，統籌區域內城鎮與農村幼兒園、公辦與民辦幼兒園、事業在編身份與非事業在編身份教師的管理與服務。

2 堅持城鄉基本公共服務均等化，著力推進學前教育均衡發展和教育公平。

在相當長的時間里，各級政府公共財政用于學前教育的經費總量是有限的，為了使有限的公共財政投入更有效益、更體現公共性，必須堅持“城鄉基本公共服務均等化”的原則。所謂“基本”，是公共財政投入的重點是辦學水平達到標準的幼兒園，即通過公共財政的投入，使城鄉幼兒園實現園舍設施設備符合國家標準，辦學行為符合國家規范，全體教職員工獲得基本的工資待遇和社會保障。當前，寧波學前教育發展最迫切的任務是享受公共財政投入幼兒園的“擴面”，而不是集中財力創建幾所園舍設施豪華、服務定位高端、教育成本支出水平居高不下的“示范”或“實驗”幼兒園。當然，“基本”是相對的、動態的、發展的，隨著社會經濟發展，區域內學前教育的“基本”水平或“標準”水平也將隨之提高。所謂“均等化”，指公共財政對承擔基本公共服務的城鄉政府辦、集體辦以及民辦非營利幼兒園都要提供財政保障，以擴大公共財政的受惠面，達到推進教育均衡和教育公平的目的，實現如下學前教育辦學格局：享受公共財政投入的幼兒園能滿足轄區內所有適齡兒童接受基本學前教育的需求；對于超越基本需要、追求個性化的高端學前教育需求，政府通過鼓勵、扶持定位高端的民辦幼兒園去滿足。

(三)改革的基本途徑

1 創新體制機制，提高資源配置效益。

政府直接舉辦事業性質的幼兒園，并把教師納入事業在編管理，實行財政工資統發，這種政府包辦的辦學體制存在著公共財政投入效益不高的缺點，而且在公共財政支出能力有限的情況下，政府包辦的體制也難以全面推廣，也就難以在短時間內完全依靠政府解決全市學前教育發展迫切需要解決的不平衡、不公平問題。此外，在事業單位改革的背景下，沿用傳統的政府公辦體制也存在著今后改革的政策風險。與此同時，質量低下的民辦幼兒園迫切需要公共財政的投入，以增加其辦園收入和支出，從而為其規范辦學行為、提高質量創造條件，但由于民辦體制固有的營利動機，政府不敢盲目投入公共財政。在這兩難的情況下，只有創新體制機制，探索建立“非營利幼兒園”的辦學體制才有可能在一定程度上解決這一矛盾。

所謂“非營利幼兒園”，其實質是“自營公助”，即幼兒園享受公共財政的投入，并按財政投入水平和教育成本核定收費標準，財務收支納入政府統一監管，教師管理實行勞動合同制、參加社會勞動保險，實行自主收入分配制度，其中符合一定條件的骨干教師可以進入事業在編管理、參加事業養老保險。如此一來，資產公有但非政府公辦的幼兒園可以登記為事業法人，即“公有自營公助幼兒園”；資產非公有的登記為民辦非企業法人，即“民辦自營公助”幼兒園。今后，新建的城鎮小區配套幼兒園與鄉鎮中心幼兒園原則上都應采用“公有自營公助幼兒園”體制；現有民辦幼兒園只要承諾遵守有關管理制度，可以申請改制成接受公共財政投入的“民辦自營公助幼兒園”。以后，隨著事業單位改革的推進，現有政府公辦幼兒園也可改造成“公有自營公助幼兒園”。

2 完善管理服務體制，提升區域整體發展水平。

既然學前教育已經由單位內部福利事業轉變為社會公共的教育事業，作為教育行政部門自然就被賦與了行政管理職能。但按目前的行政職能分工，教育部門僅具有學前教育業務指導的職責權，涉及園舍建設、法人機構登記、人事管理(編制、工資、職稱、養老保險等)、財政保障、收費核定、財務監管等方面的管理職能和權限則都分散在其他相關的部門。而幼兒園又不同于普通中小學那樣全部由教育部門直接舉辦和直接管理，不同幼兒園的舉辦主體、主管部門既有政府部門、基層政權組織，也有企事業單位、公民個人，如果沒有合適的制度設計，教育部門將難以履行區域內學前教育管理的統籌、協調職能。另一方面，當前學前教育既需要加大政府投入、扶持和服務力度，更需要加強監管，尤其對于民辦幼兒園，只有統籌監管和服務，才能確保區域內學前教育整體水平的提高。