義務教育的推進對貧困地區幼兒教育的影響

[摘要]義務教育的推進對貧困地區幼兒教育造成了諸多負面影響，主要表現為幼兒園(班)數減少、兒童入園(班)率降低、幼教資金和幼兒教師編制緊缺等。其中，貧困地區早期教育過度依附于小學教育，各級管理部門對早期教育的嚴重忽視以及教育體制的分割是產生上述問題的根源，應從拓展學前教育開展的途徑和形式，加強和重視對學前教育的管理，將幼兒教育納入義務教育范疇之中，以及對貧困地區早期教育進行專項投入等方面入手，切實地減少義務教育的推進對貧困地區幼兒教育帶來的消極影響。

[關鍵詞]義務教育；貧困地區幼兒教育；教育發展

近些年，在各級政府的支持下，義務教育的普及與推進在全國范圍內得到轟轟烈烈的開展。然而，我們在對農村貧困地區幼兒教育調研過程中卻發現，這些舉措對不屬于“義務教育”的學前教育造成了嚴重的沖擊，特別是對貧困地區學前教育產生的負面影響更是遠遠多于正面影響?？傮w上看，這種負面影響主要表現在幼兒園(班)數和幼兒入園(班)率降低、幼教資金和幼兒教師編制日趨緊張等方面，這已經影響到了貧困地區幼兒教育的普及率和教育質量的提高。本文擬從這些負面影響人手，分析和討論產生這些現象的原因，并提出相應的改進建議。

一、義務教育的推進對貧困地區幼兒教育的沖擊

(一)農村中小學校布局調整對貧困地區幼兒教育發展規模的沖擊

隨著計劃生育的普及，農村學齡兒童數不斷減少，許多原有的村級完全小學變成了教學點，①這在一定程度上造成了教育資源的浪費。從2001年起，國家提出在農村進行優化教育資源配置的改革，對學校布局進行調整，即將比較分散的農村中小學校和教學點適當集中起來，重新對區域內中小學網點進行布局和規劃。盡管這樣的舉措提高了中小學校的辦學效益，但卻忽略了其對學前教育的影響，主要表現為幼兒園(班)數、兒童入園(班)率和幼教師資數量的減少。這是因為當完全小學或教學點被撤并后，附設在其中的學前班一般也隨之撤銷，加之多數貧困地區交通不發達、兒童居住地分散，不少學前兒童需要像學齡兒童一樣走幾公里路去接受學前教育，或者有的只能選擇住校，這都增加了家長們對兒童安全、住校適應以及經濟負擔成本等方面的憂慮，并促使部分幼兒放棄接受學前教育，或只能在離家較近的小學一年級中混讀、跟讀，最終使得幼兒園(班)數、兒童入園(班)率出現降低。與此同時，隨著學前班的減少，從事幼兒教育的教師數量也隨之減少。這從隨后幾年的《全國教育事業發展統計公報》中可以看出：2001年全國的幼兒園比上年減少6.41萬所，在園幼兒數比上年減少222.34萬人，園長和教師比上年減少31.64萬人，幼兒園園所數量、在園(班)幼兒數和園長教師數分別比上年減少了36.46％、9.9％、33.46％。之后幾年盡管采取了積極的措施，但幼兒教育發展連續兩年依舊不穩定：2002年幼兒園及在園幼兒數均比上年略有增加，2003年幼兒園園數有所增加，但在園幼兒數略有減少。2001年全國幼兒教育出現的全面滑坡，是義務教育改革對農村貧困地區幼兒教育的首次最嚴重的沖擊，而農村中小學布局調整是其中的原因所在。

(二)農村稅費制度改革對貧困地區幼兒教育投入的沖擊

為從根本上減輕農民負擔，規范農村稅費制度，黨中央和國務院決定從2000年起進行農村稅費改革試點。其中與農村基礎教育緊密相關的是“兩個取消”，即取消專門面向農民征收的行政事業性收費和政府性基金、集資。此后，教育經費籌措的方式發生了很大變化，由原來的農民承擔為主改由政府承擔為主。盡管稅費改革推進了其他的相關配套改革，但依然造成農村教育經費嚴重不足，使貧困地區農村基礎教育的發展面臨重重困難，包括民辦教師退休費用保障難、公辦教師工資籌措難、普九債務化解難、中小學危房改造難、學校維修難、學校正常運轉難等。其中對當地幼兒教育造成的嚴重負面影響則主要集中在三個方面：一是對幼兒教育投入變得更少。稅費改革前，縣級和鄉(鎮)政府會撥出部分款項用于發展學前教育，即使上級政府不直接撥款給學前教育，部分小學管理人員也會從上級的教育撥款中抽取部分經費用于開展學前教育。稅費改革后，教育經費的固定來源普遍減少，原先附著在教育費附加中的一點幼教經費也隨著教育費附加的取消而取消。另外，隨著對農村義務教育管理體制的完善，工資上劃，造成農村學前教育辦園主體的責任不明確，許多鄉鎮和村不愿意承擔學前教育的責任，視幼兒教育為包袱，或減少投入，或隨意停辦。二是促使部分小學學校通過收取幼兒教育費用來彌補小學教育經費的不足。一些小學學?；蚴窃诙愘M改革前便欠下需要償還的債務，或是想改善學校環境，或是想聘用新的師資來彌補不足，通過義務教育階段收費來籌得資金已無可能，于是通過向學前兒童收費以補貼小學經費的短缺，便成為很多學校的選擇。三是加劇了幼兒園教師編制的緊張。農村稅費改革減少了各地縣和鄉(鎮)兩級的財政收入，為減輕財政負擔，各級政府明確要求教育行政部門“減校、減人”，從嚴控制教師編制。在當地義務教育師資尚不充足的情況下，處于非義務教育階段的幼兒教育師資更是得不到應有的重視。盡管這些地區的幼兒教師數量極為缺乏，而幼師畢業生數量較多，但當地每年招聘的幼兒教師依然十分有限，這最終造成幼兒教師數量的嚴重不足。

(三)義務教育工程的普及對貧困地區學前教育辦學條件的影響

我們在調研中發現，貧困地區的絕大多數小學在義務教育工程和世界銀行的支助下建立了教學樓，但教學樓通常只有教室6問、辦公室2間。在這樣的學校里，6間教室往往已經坐滿了1～6年級的學生，于是不少學校就利用兩間辦公室中的一間來開辦獨立的學前班。但隨著義務教育工程的推進，相關規定(如《“九五”期間全國中小學實驗室工作的意見》和《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》等)要求各個學校建立獨立的電教室、實驗室，這些規定還被列入“普九”驗收的重要內容。面對兩基驗收，因為自身財力十分有限，許多小學只好將學前班所在的教室改為很少使用的電教室、實驗室。這些工作在耗費了學校的人力、物力、財力的同時，根本沒有達到“保障教育資源充分發揮效益、提高教學質量”的目的，卻使很多小學學校無力再辦獨立的學前班，上級也未在財政撥款上給予相應的支持。結果，不少學前兒童或是散居在家，等著直接上小學一年級，或是在不得已的情況下，被一些小學納入一年級中進行教育。據我們于2006～2008年對貴州省一國家級貧困縣的調研顯示，當地跟讀、混讀在一年級的幼兒數近十年來日漸增多，其中近2／3的此類班級和幼兒是這些義務教育工程普及的“產物”和受害者，這無疑影響了幼兒入園(班)率和早期教育質量。

(四)義務教育收費改革對貧困地區家庭學前教育投入的影響

2004年9月，全國義務教育階段學校全面推行了“一費制”收費辦法后，農村學齡兒童的父母只需每學期繳納60元的學雜費；從2008年9月開始，國家全部免除義務教育階段學生的學雜費。義務教育收費降低減輕了貧困地區學生的家庭負擔，對鞏固入學率起到了很好的效果，但卻給當地學前教育帶來一定的影響。由于貧困地區很多家長文化程度和素質相對較低，常常意識不到學前教育的重要性，面對接受學前教育需要繳納一定費用的現實，一些家長將學前教育收費和小學收費進行簡單比較后，便希望能省掉這筆花銷。于是有的家長為了省錢，或者干脆不讓孩子接受學前教育，而等著孩子到了7周歲后直接接受免費的義務教育；或者在孩子不到入小學年齡的情況下，硬把孩子送到小學一年級中混讀。貧困地區的學前教育機構面對家長的壓力，往往只好降低收費，以贏取幼兒生源。在這樣的情況下，貧困地區(尤其是偏遠的山區、少數民族地區)接受學前教育的兒童數逐年減少，且各類學前教育機構因收費低而降低了幼兒教師的工資待遇，從而使得幼兒教師素質和工作積極性變得更差，這對貧困地區幼兒入園(班)率的鞏固以及幼兒教育質量的提高帶來了不利影響。

總之，我們認為，每一項改革的初衷都是好的，帶來的益處也是無法抹殺的，但我們也不能忽視其可能帶來的各種負面影響。如果不采取相應措施，諸如此類的義務教育改革勢必會對貧困地區的學前教育發展產生持續性的不利影響。

二、原因分析與對策建議

義務教育的推進對貧困地區學前教育造成了不良影響，引發了我們對教育政策、制度、管理等方面的思考。為此，我們在謹慎思考其原因的同時，提出了相應的對策。

(一)為什么義務教育改革對貧困地區的幼兒教育會產生如此嚴重的影響

首先，貧困地區幼兒教育過度依附于小學教育。農村貧困地區幼兒教育資源的嚴重匱乏決定了當地幼兒教育在很大程度上依附于小學教育，這主要表現在：在教育基礎條件上，貧困地區只有小學學校是正規的教育機構，家長也極其認可學校和學校教師的地位，多數小學學校也有可能為幼兒教育的開展提供諸如教室和與小學生共享的操場等教育場所；在師資上，貧困地區專門的幼教師資很少，當地小學在開展學前教育的過程中，一般若本校教師數量充足，便可能會指派相應的教師擔任學前班教師，或者是另想其他辦法來配備相應的學前班教師；在教育經費上，小學往往享受著上級教育主管部門的教育撥款以及相配套的教育資源，即使學前班獲得的上級下撥教育經費非常有限，但實際上小學中有限的教育經費往往由學前兒童與小學生共享。此外，當地教育主管部門一般也主張小學學校開辦學前教育，以便于管理。以上這些情況都決定了貧困地區幼兒教育的開展基本上依賴于小學義務教育，這種過度的依附決定了小學學校一有變動和改革，附屬的學前教育就會受到波及，從而產生前面談到的各種問題。

其次，各級教育管理部門對學前教育的嚴重忽視。從總體上來看，我國農村地區幼兒教育普遍存在著相關管理機構不健全、領導關系不明確、幼教管理制度不完善等重要問題，導致基層政府對學前教育缺乏重視。如我們在調研中發現，貧困地區的教育管理人員往往主要關注義務教育，對學前教育只是“帶著管”。絕大多數的縣級教育部門將實質性的管理下放到鄉(鎮)教育管理機構——中心校，而各個鄉(鎮)中心校又因為要主抓義務教育，在上級教育部門對學前教育辦學沒有明確要求的情況下，僅是讓開辦學前教育的小學來負責管理本校幼兒教育。另外，近年來，國務院將完成“普九”工作作為重要任務來抓，并且在2004年頒布了《國家西部地區“兩基”攻堅計劃(2004～2007年)》，力爭完成“兩基”攻堅戰。在這種形勢下，各級教育管理者只是風風火火地執行義務教育改革，忙于應對各級的“兩基”驗收工作，而無暇顧及當地的幼兒教育。

第三，我國教育體制上的分割。雖然各級教育管理人員都認為，幼兒教育是基礎教育的組成部分，是學校教育和終身教育的起始階段，即使在偏僻的山區，每個教師、小學校長和鄉(鎮)縣級教育管理人員都極其肯定學前教育的重要性，但由于我國教育體制上的分割，學前教育雖屬基礎教育，但由于它的非義務性，實際上一直被作為單獨的一級教育加以考慮，或者根本不被考慮。國家對義務教育的大力提倡和普及更是突出和強調了小學和初中的地位，作為“非義務教育”的學前教育由此被忽視。這使得在教育資源總體性短缺的情況下，國家和政府越是強調義務教育，學前教育資源的結構性短缺反而變得越嚴重。

(二)如何減少義務教育改革對貧困地區幼兒教育的負面影響

首先，各級教育管理者要拓展開展學前教育的途徑和形式。對于貧困地區來說，我們主張正規教育和非正規教育相結合來開展學前教育，以減少其對小學的過度依賴。具體來說：一方面，在人口相對集中的村寨或者小學周圍，借用現在小學校舍、村委會辦公室或計劃生育辦公室、廢舊的倉庫，通過重新招募過去小學或者教學點撤并時留下的教師以及退休的教師，來開辦獨立和正規的學前班或幼兒園。另一方面，改變過于重視正規教育的傳統觀念，積極宣傳并因地制宜地開展非正規學前教育。當前，非正規學前教育這一形式已經在政策和實踐上都得到了人們的支持。在政策層面上，國家提倡開展靈活的學前教育形式，對“老、少、邊、窮、山、牧、島”地區的學前兒童實施非正規教育；在實踐層面上，目前國內外研究者都對非正規教育進行了不少探索，已證實了這一教育形式巨大的價值和生命力。我們認為這種靈活且辦學成本低的教育形式特別適合于我國地廣人稀、經濟相對落后的貧困地區，能夠有效緩解這些地區對幼兒教育的迫切需要與無法實現正規的學前教育之間的矛盾。盡管如今的非正規學前教育還存在一些問題，但只要經過詳細的論證和規劃，在上級管理、教育內容、教學方法、教學時間等方面得到保證的條件下，依然能夠發揮很好的學前教育效果。

其次，各級教育管理者應該切實重視對幼兒教育的管理。學前教育是基礎教育的第一環節和重要組成部分，是學校教育和終身教育的起始階段。諸多研究發現，發展幼兒教育對提高“普九”水平，發展各類教育，構筑終身教育體系，具有基礎性和先導性的作用。為此，各級政府首先應充分認識學前教育的地位和作用，明了學前教育的公益性質；采取切實有效的措施積極發展學前教育，動員和依靠社會各方面的力量，多渠道、多形式地開展學前教育事業；同時，各級教育行政部門應增強主管意識，真正把學前教育納入教育管理的范疇，進行統籌規劃管理；要根據當地經濟、社會的發展狀況和人民群眾的實際需要，制定早期教育的發展規劃、目標和措施；各區縣教育行政部門以及各鄉(鎮)要配備專職或兼職學前教育管理干部；各級托幼領導小組成員應按照各自的職責分工，配合教育部門共同制定并落實促進學前教育發展的政策規定。

第三，應將幼兒教育逐步納入義務教育的范疇，使之成為我國教育體制中必不可少的一環。將幼兒教育納入義務教育之列就意味著幼兒教育也具有了強制性、免費性、普及性等特點。這首先使得幼兒教育的公益性得到承認，對于幼兒家長而言，其所需承擔的學前教育費用會因此大大減少，從而會增強他們主動送子女接受學前教育的積極性；其次，這一規定會對適齡兒童、學前教育機構、學前教師、學前課程、學前教育經費和相關保障機制以及其他的學前教育法律法規的完善產生深遠影響，勢必會督促各方積極承擔起讓適齡兒童接受學前教育的義務和責任，從而切實保障每個兒童的受教育權利和學前教育的質量；再次，學前教育被納入義務教育意味著學前教育自身的獨立地位得到法律上的認可和制度上的支持，任何教育改革都必然得考慮學前教育的存在及其發展，學前教育面對其他義務教育形式的改革時，可以有自己獨立的調整和規劃，其他教育階段的改革也就很難對其產生嚴重的負面影響了。

最后，應加大對貧困地區幼兒教育的專門投入。當前我國貧困地區由于自身經濟實力的有限，無力給予早期教育發展以人力、物力和財力上的保障，當地的學前教育常處于自然發展的狀態，很少有教育相關部門給予真正關注和管理。因此，對于貧困地區來講，當地幼教事業的根本發展更依賴于國家的投入，且學前教育的公益性和基礎性也要求國家應該為貧困地區幼兒教育的發展承擔更大的責任。為此，國家和省級財政應調整農村學前教育投入政策，加強中央財政和省級財政對貧困地區幼兒教育的投入，確立以政府投入為主的農村學前教育經費投入體制。國家和政府還應該調整學前教育政策，對農村貧困地區學前教育進行弱勢補償和專項投入，同時通過轉移支付的方式，優先在農村、邊遠地區及社會處境不利人群集中的地區普及學前教育或者實行學前一年義務教育。