高校學生欠費的法律性質與對策

摘 要:繳費上學是學生與高校之間的民事合同關系，學費是合同價款，學生欠費是違約行為。面對欠費學生，高校可以采取的法律對策有追究違約責任，解除合同，行使合同履行抗辯權。行使合同履行抗辯權是一種更靈活、更有效的措施，但在行使合同履行抗辯權時，要辨析區分學校的合同義務與教育行政管理職責。學校可以拒絕履行的只能是合同義務，不能拒絕履行行政職責。

關鍵詞:高校學生;欠費;法律性質;法律對策

近年來，高校學生欠費現象越來越嚴重，催繳學費成為高校學生工作的重要內容之一。為了成功催繳學費，高校采取了不辦理注冊手續、不允許參加論文答辯、不登記成績、不評優、不辦理就業畢業手續、扣畢業證等手段。與此同時，各種催繳學費手段的合法性引起了爭議[1]，并經常被人詬病。這種現象的產生，一個重要的原因在于我國對高校收費、學生欠費的法律性質不明，高校收費所對應的法律義務模糊，高校收費權益救濟不規范。高校在學生欠費時或者無所作為，使欠費現象愈演愈烈;或者混淆自身的行政權力和民事權利，利用行政管理職權或行政不作為來追討學費，侵害了學生合法權益，也違反了行政法的規定。本文試圖界定學費及欠費的法律性質，厘清高校與學生在收繳學費法律關系中的權利與義務，從法理上分析探討催繳學費的法律對策，從而使高校能在教育法律法規的框架下，按照民法、合同法來維護自身的收費權益，同時又不侵犯欠費學生的合法權利。

一、繳費上學是一種民事合同關系，學費是合同價款，欠費是違約行為

20世紀90年代后期，我國普遍推行高校繳費上學制度。《高等教育法》規定高等學校的學生應當按照國家規定繳納學費。《高等學校收費管理暫行辦法》規定學費標準根據年生均教育培養成本的一定比例確定。對于學費的法律性質，有兩種不同的觀點:一種認為屬于行政性收費，一種認為是教育服務合同的價款。我國政府部門對此持第一種觀點。財政部、國家發改委認為“教育收費屬于全國性行政事業性收費項目”{1}。

理論界也有人認為這是學生分擔的高等教育成本，在法律性質上是一種行政管理成本。[2]其理由有幾方面:(1)法律規定設立高等學校，不得以營利為目的，從根本上排斥了高校學費的民事性質。(2)高校實際上多在執行政府政策，實現政府的教育政策，應屬于公法主體。(3)高校收取學費的權力來自公法和教育行政部門的授權，而不是來自其和學生的合意;高校收取學費的標準，必須執行政府部門的規定，不能體現意思自治。所以學費完全不具備民法性質。大多數學者則主張第二種觀點，認為高校的收費行為是民事法律行為，通過收費與學生建立了民事合同關系。{2}

繳費上學是一種教育服務合同關系，是作為平等主體的高校和與學生之間簽定的，為實現一定的教育目的，約定高校向學生提供特定的教育教學服務，學生向高校支付教育成本的協議。學費則是這種民事合同關系的價款。其理由是:(1)高校與學生均具有民事主體資格，《高等教育法》規定高等學校自批準設立之日起取得法人資格。高等學校在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任。不以營利為目的及在某些方面行使公權力進行行政管理，并不能否定高校在與學生的民事關系中的主體地位;年滿18歲的高校學生具有民事權利能力和完全民事行為能力，是合格的民事主體。不滿18歲的高校學生則由其監護人任法定代理人。(2)繳費上學是高校與學生意思表示一致的結果。學生在選擇某高校時就已經了解招生簡章中寫明的收費標準，其在填報高考志愿時已經作出愿意按標準繳費上學的意思表示。學費標準必須執行政府部門的規定，并不否定收費的民事性質。我國還存在大量政府定價的商品，如水、電、石油等，以政府定價商品或服務為標的的合同，都必須執行政府的價格規定，但并不導致否定該類合同的民事性。(3)繳費上學的合意設立了高校與學生之間的債權債務關系，具有明顯的民事目的性。學生經過報考、考試，獲得錄取通知書后，一經繳納學費，注冊成為高校學生，就有權利獲得高校的教育教學服務，有權使用學校的設施設備。學費是學生的教育培養成本，作為民事主體的高校，享有向學生收取費用的權利，同時也要承擔為學生提供符合國家規定的教育教學服務的義務。(4)繳費上學的合意是高校與學生在平等自愿的基礎上進行的。考生有選擇任何一所學校的權利，任何高校都不能強迫學生報考。報考前，學生可通過招生簡章、高校網站及社會各種媒介了解高校的教育教學服務情況和收費要求，繳費上學是學生的自愿選擇。而且，高校收費是教育成本的一部分，必須經過政府核準，高校不得利用自身具有一定的行政管理職能而擅自調高收費標準，增多收費項目，這樣高校與學生之間的繳費上學關系的平等性才得到保證。

高等學校具有雙重法律地位，一方面屬于法律法規授權的行政主體，在對學生進行學籍管理、獎勵、處分、學位授予等行為時，是行政主體，行使一定的行政管理權;另一方面，在與學生簽定教育合同，向學生提供教育教學服務時，則是民事主體。學生繳納學費，目的不是為了接受學校的管理，而是為了享受學校的教育教學服務，所以學費不應該是行政性收費，而應該是教育服務合同的價款。

繳納學費既然屬于教育服務合同中學生的義務，學生應該按合同要求，履行繳費義務。如果確實家庭困難，無力按時繳費，應該爭取銀行助學貸款以履行繳費義務，或者與高校協商變更合同，緩繳或減免學費。提出緩繳或減免學費的申請，是學生對變更合同的要約，合同是否變更需要高校作出承諾。只有雙方協商一致，緩繳或減免學費才成為雙方合同的內容。無故欠費、提出緩繳或減免申請但不被高校允許而擅自不繳費、不按變更后的合同繳費等行為，學生均構成違約，應當承擔合同責任。

二、處理學生欠費的法律對策

高校作為收繳學費的權利主體，有權按照合同法的規定，在教育法律法規的框架下，行使自身的合同權利，追究學生的違約責任，最終實現收費權益。根據合同法的規定，一方不履行合同義務，另一方可通過三種途徑維護自身利益:追究違約責任、解除合同、行使合同抗辯權。面對違反繳費上學合同的欠費學生，高校可以根據具體情況行使合同權利，追繳欠款。

(一)追究欠費學生的違約責任

合同法上違約責任的方式有實際履行、賠償損失、支付違約金等三種。學生不按合同規定交納學費，構成違約，高校追究學生的違約責任，要求學生繼續履行合同，繳納學費，這是毫無疑義的。高校是否可以要求學生賠償損失或者支付違約金呢?學生延遲繳費或者不繳費，學校遭受了可以計算的利息損失，這種損失是學生違約行為造成的。按照合同法的規定，當事人一方不履行合同義務，給對方造成其他損失的，應當賠償損失，高校可以要求學生賠償，關于違約金則比較復雜。

高校與學生之間的教育服務合同是格式合同，合同內容由高校確定，高校在確定合同內容時須遵守國家的教育法規政策。我國對高校收費采取嚴格管理的制度。1996年國家教委頒布《高等學校收費管理暫行辦法》，“高等學校除收取學費和住宿費以外，未經財政部、國家計委、國家教委聯合批準或省級人民政府批準，不得再向學生收取任何費用”，高校不得在招生簡章或公布的收費標準中自行約定違約金。為了增加追繳學費的力度，很多高校向拖欠學費或住宿費的學生收取每日萬分之二到每月百分之一不等的“滯納金”。這種做法受到財政部、國家發改委的明確否定，勒令全額退回。[3]“滯納金”是對拖欠行政性收費的懲罰，如果將學費、住宿費視為合同價款，財政部、國家發改委實際上是對教育合同中違約金條款的否定。所以，由于教育服務合同中沒有違約金條款，高校也就不可能要求學生承擔支付違約金的責任。

追究違約責任，高校既可以以思想教育的形式向學生提出主張，也可以向法院提起民事訴訟，強制要求學生履行繳費義務。以民事訴訟形式追討學費，成本高、成效差，高校一般不愿采取這一途徑。但單靠思想教育工作，對故意拖欠學費的學生又收效甚微。所以高校更多的愿意采取其他途徑維護權益。

(二)解除合同

合同法規定當事人一方遲延履行主要債務，經催告后在合理期限內仍未履行的，當事人可以解除合同。學生無故欠費，經學校催告仍不繳納的，學校有權解除教育合同。教育法律法規也確認了高校在學生欠費的情況下，有權解除合同，讓學生退學。《高等學校學生管理規定》規定:每學期開學時，學生應當辦理注冊手續，未按規定交納學費的，不予注冊;對于超過學校規定期限未注冊又無正當理由的，則應予退學。

因為欠費而讓學生退學，遇到的法律問題是是否侵犯了學生憲法上規定的受教育權。我國憲法規定“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務”，受教育權包括受義務教育權和非義務教育權。受義務教育權是一種絕對權利，任何適齡公民都有權利實際享有。我國實行九年制義務教育，在義務教育階段，不能剝奪任何人的受教育權，而且目前我國義務教育是免費教育。而高等教育是非義務教育，公民享有的是平等教育權，平等的受高等教育權是相對權利，必須具備兩個條件:學習能力，交納學費。學生如果不參加高考或高考成績達不到錄取分數線，是不能享有高等教育權的。

同樣，在目前教育成本由國家和學生個人分擔的情況下，交納學費是公民享有高等教育權的條件，如果不交納學費，也不能享有高等教育權。所以因為學生不交納學費而讓其退學，是高校行使自身的權利的體現，符合教育法律法規，也沒有侵犯學生憲法上的受教育權。當然，如果學生不交納學費確實是因為家庭經濟困難，國家、社會和高校都應該通過各種途徑對其進行幫助，如發放助學貸款、提供勤工儉學機會、慈善救助、減免緩交學費等等，使其避免失學的遭遇。

盡管有合同法和教育法上的根據，但高校很少采取這種方式。因為解除合同會從根本上終結學生的求學生涯，對學生影響巨大，而且生源流失也對高校不利。

(三)行使合同履行抗辯權

合同履行抗辯權是在符合法定條件時，當事人一方對抗對方當事人的履行請求權，暫時拒絕履行其債務的權利。我國合同法規定了同時履行抗辯權、后履行抗辯權、不安履行抗辯權等三種。《高等學校學生管理規定》規定，每學期開學時，學生應當按規定交納學費，辦理注冊手續，未按規定交納學費的，不予注冊。高校與學生的教育服務合同應遵守教育法規規定，學生在開學時交納學費，完成注冊手續后，高校對學生提供教育教學服務。高校和學生履行合同債務有先后，學生交納學費在先，學校提供教育教學服務在后。《合同法》第67條規定了后履行抗辯權:“當事人互負債務，有先后履行順序，先履行的一方未履行的，后履行一方有權拒絕其履行要求。先履行一方履行債務不符合約定的，后履行一方有權拒絕其相應的履行要求。”如果學生不交納學費，高校可以拒絕為該學生提供教育教學服務，高校行使的是合同法上的后履行抗辯權，這是高校在追究違約責任或讓學生退學之外的一種更靈活、更有效的催繳學費的措施。

事實上，高校對待欠費學生，很少采取民事訴訟追究違約責任或責令學生退學等手段，而是常常采取不辦理注冊手續但允許聽課、不允許參加考試、不允許參加論文答辯、不登記成績，不評優、不辦理就業畢業手續、扣畢業證等比較溫和的手段。但正是這些手段給學校帶來法律上的非議。這些手段中，哪些是學校行使的合同抗辯權?哪些是濫用職權的行為?這是探討高校的合同抗辯權要解決的問題。

根據合同法理論，雙方當事人的債務因同一雙務合同而發生是后履行抗辯權必須的適用條件。先履行債務一方不履行債務或履行債務不符合約定時，后履行債務的一方能拒絕履行的是因本合同規定的債務，而非因其他法律關系產生的義務。高校和學生存在雙層法律關系，一為教育服務合同關系，一為行政管理關系。

在學生不交學費或未經同意延遲交納學費時，高校行使后履行抗辯權，拒絕履行義務的內容應該是教育服務合同中的義務，而不能是行政管理關系中的行政職責。學校的義務哪些屬于合同義務，哪些屬于行政職責，高校、學生不甚明了，理論界也存在多種觀點。一種觀點認為頒發學歷證書和其他學業證書、學位評定及授予、組織實施教學活動、招生、學籍管理、獎勵處分均是高校的行政權利，提供教學服務則是高校民事義務[4];第二種觀點認為參加各項教學活動，使用學校圖書館、實驗室等教學設施，得到合格教師的指導，參加考試并公正的獲得成績，參加論文答辯等是學生的合同權利，同時就是學校的合同義務。而評價權、獎勵和處分權，發給畢業證書，授予學位則是高校的行政權利。[5]第三種觀點認為提供合格的高等教育服務，組織教學、考試、答辯，對適格學生發放相關資質證明均屬教育服務合同中高校的義務。{3} 也有文章專門討論答辯的性質，認為學校按照學位管理規定安排學生及時參加答辯，是行使公權力的表現。[6]第一種觀點盡管認為提供教學服務是高校的民事義務，但將組織實施教學活動認定為行政權利，這是自相矛盾;同時將招生認定為行政權利，也否認了高校與學生締結教育合同的行為，因而是明顯不妥的。綜合分析理論界幾種主要觀點，可以看出理論界在以下方面基本上達到共識:高校組織教學、考試、提供合格的師資和教學設施設備是高校的合同義務，高校對學生的紀律處分、獎懲、評價則是高校對學生進行行政管理的職權。但對頒發畢業證、學位證、組織答辯是教育服務合同義務還是行政職權存在爭議。

筆者認為高校頒發畢業證、組織答辯、頒發學位證屬于高校行使行政職權的行為，而不屬于教育服務合同中的義務，高校不能因為學生不履行繳費義務而拒絕履行行政職責。理由是頒發畢業證和學位證符合行政行為的構成:(1)頒發畢業證、學位證是公共管理事務。國家實行學歷制度和學位制度，頒發畢業證代表國家對受教育者系統學習專業知識并達到一定水平的認可。學位則是根據專業技術水平而授予的稱號，是國家給于獲得者的一種榮譽和鼓勵，是獲得者學習成績和學術水平的客觀標志。(2)頒發畢業證、學位證是《教育法》《學位條例》等法律法規規定的、國家授予高校的教育行政管理職權。{4}(3)頒發畢業證、學位證的條件和程序由教育法律法規明確規定，高校不得擅自或與學生協商進行修改，只能依法頒發。值得注意的是學生繳納學費并不是高校頒發畢業證、學位證的條件。(4)頒發畢業證、學位證具有單方意志性，高校單方決定是否頒發證書，無需與學生協商，學生也不得與高校就是否頒發畢業證、學位證討價還價。

至于學位論文答辯，是學位授予工作的一個重要環節，學位授予單位組織論文答辯委員會，對論文進行審查、組織答辯，就是否授予學位作出決議。學位授予的行政管理性質決定了高校組織論文答辯屬于行政管理行為。

綜上所述，組織教學、考試、提供合格的師資和教學設施設備，是教育服務合同關系中高校的義務，對學生的紀律處分、獎懲、評價、頒發畢業證和學位證則是高校的行政職權。高校行使合同履行抗辯權，其權利邊界是:可以拒絕履行教育服務合同中的義務，如拒絕惡意欠費學生參加全部或部分教學活動，拒絕或限制他們使用學校圖書館、實驗室等設施設備，拒絕他們參加全部或部分課程考試，拒絕為他們提供論文寫作指導等。但高校不能濫用國家授予的行政職權或以拒絕履行行政管理職責來追討學費。如果高校針對學生的欠費行為進行紀律處分或其他行政懲罰，或將欠費作為評優評獎的阻絕條件，或者因為欠費而拒絕學生參加論文答辯，或者因欠費而扣發學生畢業證、學位證等，均會使學校面臨法律的質疑與責難。

注釋:

{1}詳見:財綜[2007]42號《財政部 國家發展改革委關于普通高等學校收取學費住宿費滯納金等有關問題的復函》。

{2}參見:白呈明，《高校與學生合同關系探討》，《現代教育科學》2003年第5期;周麗萍，《從大學生欠費現象看高等學校的民事法律地位》，《理論前沿》2006年第8期;謝太詢，《高校與學生之間的法律關系初探》，《云南大學學報(法學版)》， 2005年第4期。

{3}參見:邢卓，《對高校收費問題的法律思考》，《當代教育科學》2009年第1期;賀保月，《高校學生欠費的民法學分析與啟示》，《河南師范大學學報(哲學社科學版)》 2008年第3期。

④見《教育法》第二十一條、二十二條，《中華人民共和國學位條例》第八條。

參考文獻:

[1][6] 李軒. 學校是否有權禁止欠費研究生答辯[N]. 檢察日報， 2006-06-12.

[2] 李巧毅. 略論高校學費的法律性質[J].廣東工業大學學報(社會科學版)， 2008(7).

[3] 何冰清， 王競. 高校“學費滯納金”問題探討[J]. 社科縱橫， 2008(9).

[4] 魏煒. 高校與學生法律關系及制度設想[J]. 法制與社會， 2008(3).

[5] 朱玉苗， 趙伯祥. 高校與學生:兩種法律關系的法理分析[J]. 學術界， 2005(1).