構(gòu)建新型農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的探討

在現(xiàn)階段，有效整合村黨支部、村委會的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢與村合作經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，構(gòu)建村黨支部、村委會、村合作經(jīng)濟(jì)組織的“三角型”融合互動(dòng)格局，產(chǎn)生“1+1+1>3”的疊加效應(yīng)，無疑會對推動(dòng)農(nóng)村改革發(fā)展產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。

當(dāng)前，農(nóng)村改革發(fā)展進(jìn)入新的歷史時(shí)期，我們需要因勢利導(dǎo)，抓住機(jī)遇，在農(nóng)村引導(dǎo)實(shí)施“213”工程。“2”是作為指導(dǎo)思想的兩句話，要富裕農(nóng)民，必須減少農(nóng)民，組織農(nóng)民;“1”是搭建一個(gè)創(chuàng)業(yè)平臺，支持農(nóng)民就地就近創(chuàng)業(yè)，發(fā)展園區(qū)經(jīng)濟(jì)和循環(huán)經(jīng)濟(jì);“3”是構(gòu)建新型農(nóng)村“三角型”治理結(jié)構(gòu)。

現(xiàn)階段構(gòu)建新型農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的必要性

由于農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織是在黨的政策扶持下發(fā)展起來的，因而它與村級治理的兩大傳統(tǒng)組織——村黨支部、村委會有著比較密切的關(guān)系，三者既相互影響又融合發(fā)展。許多地方的實(shí)踐表明:村兩委直接領(lǐng)辦合作經(jīng)濟(jì)組織，實(shí)行三位一體化運(yùn)作，對農(nóng)技人員、能人大戶、龍頭企業(yè)牽頭組建的合作經(jīng)濟(jì)組織積極引導(dǎo)，幫扶其規(guī)范發(fā)展，推動(dòng)了村兩委的政治優(yōu)勢與合作組織的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村基層組織建設(shè)與經(jīng)濟(jì)工作的和諧共振。隨著農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展，參與農(nóng)民日益增多，輻射范圍越來越大，其影響力、作用力不斷增強(qiáng)，推動(dòng)了農(nóng)村政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變遷，給農(nóng)村基層組織建設(shè)帶來了深刻影響。因此，在現(xiàn)階段，構(gòu)建村黨支部、村委會、村合作經(jīng)濟(jì)組織的“三角型”融合互動(dòng)格局，是構(gòu)建新型農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的必然趨勢，是農(nóng)村改革發(fā)展的客觀需要和實(shí)踐創(chuàng)新。實(shí)踐證明，“三角型”融合互動(dòng)格局對農(nóng)村發(fā)展極有裨益。

一是有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會充滿活力。黨的十七屆三中全會指出，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題關(guān)系黨和國家事業(yè)發(fā)展全局。要

堅(jiān)持不懈地推進(jìn)農(nóng)村改革和制度創(chuàng)新，調(diào)整不適應(yīng)農(nóng)村社會生產(chǎn)、生活發(fā)展要求的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展充滿活力。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會改革發(fā)展實(shí)踐中，將村黨支部的核心領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、村委會的民主自治權(quán)、合作經(jīng)濟(jì)組織的自主經(jīng)營權(quán)有機(jī)結(jié)合起來，有效整合村黨支部、村委會的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢與合作經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，就能實(shí)現(xiàn)三者優(yōu)勢互補(bǔ)、良性互動(dòng)，產(chǎn)生“1+1+1>3”的疊加效應(yīng)，這無疑會對推動(dòng)農(nóng)村改革發(fā)展產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。從這個(gè)意義上看，探索構(gòu)建村黨支部——村委會——農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的“三角型”融合互動(dòng)治理結(jié)構(gòu)，是建構(gòu)“以農(nóng)民為主體，讓農(nóng)民得實(shí)惠”的農(nóng)村治理機(jī)制的有益探索，是順應(yīng)農(nóng)村改革發(fā)展新形勢要求、擴(kuò)大基層民主、疏導(dǎo)社會矛盾的有效途徑和實(shí)踐創(chuàng)新。

二是有利于發(fā)展農(nóng)村基層民主政治，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。三角型這種合作型而非競爭性的互動(dòng)治理關(guān)系，搭建了合法便捷的群眾利益訴求通道與矛盾疏導(dǎo)化解的新路徑，為農(nóng)民參與政治開辟了規(guī)范化的渠道，充分維護(hù)和保障了農(nóng)民群眾的主體話語權(quán)，完善了農(nóng)村多元化主體治理結(jié)構(gòu)，有利于發(fā)展農(nóng)村基層民主政治，減少政府與農(nóng)民群眾的矛盾沖突，促進(jìn)社會的和諧與穩(wěn)定。尤其是新興的合作經(jīng)濟(jì)組織是開放型的組織，它突破了村莊、家族等傳統(tǒng)社區(qū)和傳統(tǒng)勢力的束縛，對改造中國傳統(tǒng)農(nóng)村有著不可忽視的潛能。廣大農(nóng)民群眾從合作經(jīng)濟(jì)組織得到的不僅有經(jīng)濟(jì)實(shí)惠，更重要的還有價(jià)值觀念、思維方式、行為習(xí)慣等方面脫胎換骨般的改造，其主人翁意識、合作協(xié)助意識和科技文化素質(zhì)，在市場和合作經(jīng)營中經(jīng)受了鍛煉，既培養(yǎng)和提高了他們參與村級治理的能力，也提升了村民自治的質(zhì)量和效能。值得關(guān)注的是，從合作組織中涌現(xiàn)出來的經(jīng)濟(jì)精英，完全有基礎(chǔ)、有可能通過民主選舉進(jìn)入村兩委班子，轉(zhuǎn)變成村級治理政治精英，從而有效地保證農(nóng)村基層民主建設(shè)向更高水平更高層次邁進(jìn)。

三是有利于增強(qiáng)農(nóng)村基層組織的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村社會組織形式、利益關(guān)系、就業(yè)方式和分配形式日益多樣化，不少農(nóng)村黨組織出現(xiàn)了黨員發(fā)展難、活動(dòng)開展難、作用發(fā)揮難的“三難”現(xiàn)象，直接影響到基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位與作用發(fā)揮。特別是全面取消農(nóng)業(yè)稅后，國家通過基層政權(quán)來管理農(nóng)村的能力明顯弱化。目前各地普遍采取的村兩委成員交叉任職的做法，尚不足以從根本上解決農(nóng)村原有兩大基層組織功能發(fā)揮欠缺等突出問題。村黨支部有效地把村兩委的工作拓展到合作經(jīng)濟(jì)組織中去，通過在合作組織中設(shè)立黨支部或黨小組、發(fā)展黨員，擴(kuò)大黨組織的覆蓋面和影響力;通過將合作組織的優(yōu)秀能人培養(yǎng)成黨員、把黨員培養(yǎng)成致富能手的“雙培”方式，進(jìn)一步把群眾團(tuán)結(jié)到黨組織周圍、把黨員的先鋒模范作用充分發(fā)揮出來，進(jìn)而在為民服務(wù)中更好地履行黨的宗旨，增強(qiáng)黨組織的民意基礎(chǔ)和工作活力，提升農(nóng)民群眾對黨組織的認(rèn)可度。

四是有利于推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民增收。發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)始終是村黨支部、村委會的中心任務(wù)，也是農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織生存發(fā)展的第一要?jiǎng)?wù)，三者共同的落腳點(diǎn)就是促農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村繁榮，讓農(nóng)民富裕，使農(nóng)村社會穩(wěn)定。當(dāng)前，農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮著提升農(nóng)民組織化程度、有效破解一家一戶小生產(chǎn)對接千變?nèi)f化大市場的難題、促進(jìn)農(nóng)民收入持續(xù)增長的重要作用。有資料表明，加入合作經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民收入要比沒有加入的平均高出20%以上。村兩委通過直接參與或指導(dǎo)合作經(jīng)濟(jì)組織建立、運(yùn)行和發(fā)展，幫助合作經(jīng)濟(jì)組織解決政策爭取、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等諸多問題，推動(dòng)著合作經(jīng)濟(jì)組織健康發(fā)展。村黨支部、村委會與合作經(jīng)濟(jì)組織的這種融合互動(dòng)，能夠更好地集聚村干部、農(nóng)村致富能人等鄉(xiāng)土精英，研究制訂和實(shí)施產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，組織落實(shí)黨的路線、方針和政策，帶領(lǐng)廣大群眾加強(qiáng)農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)市場的競爭力，有利于形成農(nóng)民利益維護(hù)機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)民收入持續(xù)穩(wěn)定增長。

構(gòu)建新型農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的可行性

農(nóng)村后稅費(fèi)時(shí)代，三農(nóng)工作形勢發(fā)生著深刻變化，村黨支部、村委會兩大基層組織職能需要重新定位。如何有效構(gòu)建村黨支部——村委會——農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織“三角型”治理結(jié)構(gòu)，需要我們解放思想，創(chuàng)新理念，大膽探索，在一些重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)上實(shí)現(xiàn)新突破。

任何一種社會政治現(xiàn)象的產(chǎn)生都是特定社會環(huán)境作用的結(jié)果。在一些農(nóng)村出現(xiàn)村黨支部——村委會——農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織“三角型”治理趨勢，有其深刻的原因。

一是國家有要求。擴(kuò)大和發(fā)展農(nóng)村基層民主，使農(nóng)民真正當(dāng)家作主，是我國民主政治建設(shè)的重大問題。黨的十七大明確指出:“政治體制改革作為我國全面改革的重要組成部分，必須隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而不斷變化，與人民群眾政治積極性不斷提高相適應(yīng)。”黨的十七屆三中全會提出:“調(diào)整不適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展要求的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展充滿活力。”這些都為不斷探索和創(chuàng)新基層民主的實(shí)踐形式指明了方向。構(gòu)建村黨支部——村委會——農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織“三角型”治理結(jié)構(gòu)，是農(nóng)村政治發(fā)展的有益實(shí)踐，符合中央政策精神，體現(xiàn)農(nóng)村改革要求。

二是農(nóng)民有期盼。在農(nóng)村市場化程度不斷加深的大背景下，廣大農(nóng)民群眾迫切希望各類村級組織能夠更好地代表自己的利益，帶領(lǐng)大家發(fā)展經(jīng)濟(jì)、致富奔小康，熱切期盼能夠更多地了解、參與村務(wù)的決策與管理，表達(dá)自己的利益訴求，真正實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主。構(gòu)建村黨支部——村委會——農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織“三角型”治理結(jié)構(gòu)，使農(nóng)民增收致富的愿望變成現(xiàn)實(shí)，利益協(xié)調(diào)、訴求表達(dá)、權(quán)益保障變得更為順暢，這是得民心、順民意的舉措。

三是探索有基礎(chǔ)。根據(jù)新形勢下農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型的需要，各地提出了農(nóng)村基層組織要把懂經(jīng)營、善管理作為選配村干部的重要標(biāo)準(zhǔn)，采取積極政策措施，大力支持引導(dǎo)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展壯大、發(fā)揮作用，如雙培雙帶、產(chǎn)業(yè)鏈建支部、合作社建黨組織等，為村黨支部、村委會、農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織融合互動(dòng)打開了廣闊的空間，為“三角型”治理結(jié)構(gòu)的形成和完善開辟了路徑。

關(guān)鍵在于把握村黨支部、村委會、農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織三者各自的功能定位和科學(xué)運(yùn)作

村兩委職能的界定，《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》和《村民委員會組織法》已有規(guī)定，但多是簡單的定性或原則要求，因而在現(xiàn)實(shí)中兩者的關(guān)系時(shí)常發(fā)生沖突與矛盾，致使一些村黨支部與村委會各自為政，各自強(qiáng)調(diào)自身的合法性、權(quán)威性和領(lǐng)導(dǎo)地位，相互之間缺少支持、協(xié)調(diào)和配合。《農(nóng)民專業(yè)合作社法》對農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)功能定位具體明確，但對其社會、政治、文化功能尚未予以科學(xué)規(guī)范的定位。伴隨著國家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的推行力度不斷加大，一大批合作經(jīng)濟(jì)組織快速發(fā)展壯大，其社會活動(dòng)空間、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)不斷擴(kuò)大，對農(nóng)民的吸引力、影響力不斷提升，加速改變著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)狀況和村級治理格局。這些都迫切需要縣級以上黨委和政府盡快研究制定相關(guān)政策規(guī)定，指導(dǎo)、支持合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮積極的政治、社會作用。

關(guān)于村黨支部、村委會和農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的功能，我們認(rèn)為，可以參照地方黨委把握改革發(fā)展方向、制定宏觀政策，政府負(fù)責(zé)社會管理、提供公共服務(wù)，企業(yè)抓好自身建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的黨、政、經(jīng)“三位一體”互動(dòng)模式。具體定位如下:

村黨支部是黨在農(nóng)村的基層組織，是農(nóng)村各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，把握農(nóng)村改革發(fā)展方向，通過思想、政治和組織領(lǐng)導(dǎo)，指導(dǎo)落實(shí)黨的路線方針政策，領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)村級民主自治，負(fù)責(zé)村干部的教育管理和監(jiān)督，指導(dǎo)村級重大問題和重要事項(xiàng)的決策，領(lǐng)導(dǎo)開展農(nóng)村文化、社會建設(shè)等。

村委會是自我教育、自我管理、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，在村黨支部領(lǐng)導(dǎo)下，推進(jìn)村民自治。具體負(fù)責(zé)村級公共事務(wù)處理、公益事業(yè)發(fā)展、社會和諧建設(shè)，協(xié)助上級政府為農(nóng)民和農(nóng)村發(fā)展提供公共服務(wù)，做好社會治安、計(jì)生工作，向上反饋群眾意見與建議等。其核心是要凸顯社會事務(wù)管理職能，保證村民自治的主體地位和作用。

農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織是民辦、民管、民受益的互助性新型經(jīng)濟(jì)組織，圍繞組織農(nóng)民、服務(wù)農(nóng)民的宗旨，開展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)民增收;參與村級事務(wù)重大問題決策，監(jiān)督村兩委工作;收集反映農(nóng)民的意見和要求，維護(hù)農(nóng)民利益，培育新型農(nóng)民，促進(jìn)農(nóng)村社會和諧。

在實(shí)踐中，要不斷理順村黨支部、村委會、農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織之間的互動(dòng)關(guān)系。

保證各自工作運(yùn)作相對獨(dú)立。村黨支部、村委會、農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織要依照法律法規(guī)及各自章程、組織體系、職責(zé)定位、運(yùn)行機(jī)制，相對獨(dú)立開展工作，充分尊重各自的自主權(quán)，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，形成整體合力，著力形成三者獨(dú)立運(yùn)作、相互合作又相互制約的機(jī)制。村黨支部要充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，支持和保障村委會、合作經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部運(yùn)作的獨(dú)立性。村黨支部、村委會要強(qiáng)化服務(wù)意識、服務(wù)功能，尊重、保證合作經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)經(jīng)營的自主性，做到出謀劃策而不直接決策、組織引導(dǎo)而不發(fā)號施令、主動(dòng)服務(wù)而不越權(quán)干預(yù)，幫助扶持合作經(jīng)濟(jì)組織做大做強(qiáng)。合作經(jīng)濟(jì)組織要支持、配合村黨支部發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用、村委會行使自治職能，不能干擾村兩委工作，并根據(jù)財(cái)力狀況，積極參與科技、教育、文化、衛(wèi)生等公益事業(yè)及公共事務(wù)建設(shè)。

鼓勵(lì)骨干人員多能多崗。采取組織培養(yǎng)、推薦參選等多種方式，逐步將合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人、致富能手培養(yǎng)發(fā)展成黨員、村兩委班子成員，鼓勵(lì)村兩委班子成員牽頭領(lǐng)辦、協(xié)辦和加入合作經(jīng)濟(jì)組織。對由村兩委領(lǐng)辦、創(chuàng)辦的合作經(jīng)濟(jì)組織，可采取三套班子、一套人員的組建方式，即村黨支部、村委會和合作經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)導(dǎo)成員相互兼任。高度重視抓好在合作經(jīng)濟(jì)組織中發(fā)展黨員工作，積極把各種農(nóng)村能人吸納到黨內(nèi)，解決村級組織后繼乏人問題。

同時(shí)，在合作組織黨員中深入開展雙培雙帶、無職黨員設(shè)崗定責(zé)等活動(dòng)，充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用。

建立互動(dòng)發(fā)展機(jī)制。一是建立村級重大決策共同參與制度。村級重大事項(xiàng)由村黨支部提議、村委會審議、村民會議決議的程序進(jìn)行決策，但要注意聽取合作經(jīng)濟(jì)組織的意見，并通過實(shí)施過程和結(jié)果公示的程序加以監(jiān)督，確保農(nóng)民的主體參與地位，構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)作配合的農(nóng)村治理工作機(jī)制。二是建立聯(lián)席會議制度。定期不定期召開由村黨支部、村委會和合作經(jīng)濟(jì)組織主要負(fù)責(zé)人參加的會議，就村級重大事務(wù)決策、管理與監(jiān)督工作，溝通情況、交流意見、提出建議，安排工作，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村黨建工作、村務(wù)管理工作與經(jīng)濟(jì)工作和諧共振。三是建立人才同步培養(yǎng)制度。打破組織界限，發(fā)揮各自的培訓(xùn)資源優(yōu)勢，通過舉辦培訓(xùn)班、高校代訓(xùn)、外出考察學(xué)習(xí)等聯(lián)動(dòng)活動(dòng)，多層次、多渠道、多形式同步培訓(xùn)“三大組織”負(fù)責(zé)人、骨干力量，推動(dòng)農(nóng)村優(yōu)秀人才加快成長進(jìn)步，促其成為新農(nóng)村建設(shè)的精英和主力軍。

要進(jìn)一步加強(qiáng)村黨支部、村委會與農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的自身建設(shè)。一是加強(qiáng)村兩委建設(shè)。改革和完善村兩委班子選舉辦法，拓寬視野，采取多種渠道、多種形式選好配強(qiáng)班子，讓一批政治素質(zhì)好、作風(fēng)踏實(shí)、有奉獻(xiàn)精神、會管理、懂經(jīng)營的人脫穎而出。積極做好村級后備干部培養(yǎng)，改進(jìn)對村干部的教育管理方式，不斷提高村干部領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)發(fā)展的能力和水平。優(yōu)化農(nóng)村基層黨組織設(shè)置方式，著力推動(dòng)農(nóng)村黨組織由地域型向功能型方向轉(zhuǎn)變。在條件較為成熟的合作經(jīng)濟(jì)組織中，采取獨(dú)立、聯(lián)合、掛靠等適當(dāng)形式設(shè)立黨組織，對成員跨越行政村范圍的合作組織，打破地域界限，把黨組織建在產(chǎn)業(yè)鏈上，充分發(fā)揮黨員的先鋒帶頭作用，實(shí)現(xiàn)村兩委與跨村合作經(jīng)濟(jì)組織融合互動(dòng)。二是推動(dòng)合作經(jīng)濟(jì)組織健康快速發(fā)展。要加大扶持力度，牢固樹立扶持合作經(jīng)濟(jì)組織就是扶持農(nóng)業(yè)、扶持農(nóng)民的理念，制定扶持政策，從資金、項(xiàng)目、財(cái)稅、信貸、技術(shù)等方面給予傾斜和支持。要引導(dǎo)規(guī)范經(jīng)營行為。堅(jiān)持“邊發(fā)展、邊指導(dǎo)、邊規(guī)范”原則，幫助指導(dǎo)剛起步的合作經(jīng)濟(jì)組織建立健全規(guī)章制度，規(guī)范完善組織機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)內(nèi)部管理，逐步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰化、管理規(guī)范化、決策民主化、服務(wù)優(yōu)質(zhì)化、經(jīng)營效益化。