混合所有制企業國有產權監管亟待創新

以混合所有制形式存在的國資控股和參股企業，由于經營決策權主要受股東會和董事會控制，使得國有產權的監管難度進一步加大

全球金融危機，對國內外經濟產生了重大影響。國資企業加大走出去步伐，進行了一定規模的并購重組。由并購重組導致的復雜產權關系，對于作為國有資產出資人的國資委提出了新挑戰。特別是以混合所有制形式存在的國資控股和參股企業，由于其經營決策權主要受股東會和董事會控制，使得國有產權的監管難度進一步加大。

混合所有制企業國有產權特征

《中華人民共和國企業國有資產法》規定，混合所有制企業國有產權主要指國家出資企業中國有資本控股公司和國有資本參股公司中的國有產權。在全球化背景下，混合所有制企業國有產權呈現出新特征。

分散化。國家出資企業進行了一定的收購、兼并和投資，由此產生了多層次的產權關系鏈，使國有產權呈現一定程度的分散化。這種分散化同時表現為規模的模向和縱向的擴大化特征。

多樣化。改革開放30年來，國內民營資本不斷壯大、大量外資不斷引進以及金融投資和關聯方資本進入，混合所有制企業呈現出民營與國營、國資與外資、產業資本與金融資本、關聯方與非關聯方以及上述多方相互滲透的混合所有制產權資本組織形式。全球金融危機更加快了這種融合趨勢。

復雜化。長期以來，由于歷史原因，不少國資產權仍存在界限不明、管理職責不清的問題。目前許多地方國有資產監管工作進展不平衡，一些地方的企業國有資產監管方式還不能完全適應新體制和社會發展的要求，政企分開、政資分開原則并不能得到有效落實。混合所有制企業呈現出國有產權的權責利不對等以及監管主體與經營主體錯位等較復雜的特征。隨著企業規模的擴張，這種復雜化趨勢更加明顯。

國際化。這應該是近年來混合所有制企業表現出的最明顯特征。國際化分兩種情況，一種是部分國資企業通過引進外資參股的企業實現國際化，另一種是部分企業通過向外收購與兼并實現國際化。

有效監管的重點與難點

在全球化的大背景下，由于混合所有制企業國有產權呈現出的多種新特征，國資委對混合所有制企業國有產權監管的難度加大。主要難點表現為:一是如何實現管辦分離、政企分開、政資分開，解決所有者與經營者權責利的對等;二是監管制度與執行力及執行效果;三是監管素質和能力是否適應監管規模的變化。

在具體的監管過程中，國資委應根據全球背景下混合所有制企業國有產權監管的新特征進行相應的重點監管。

第一，對出資人派駐股東代表、董事、經理人參與股東會和董事會情況的監管。由于混合所有制企業的決策權主要在股東會和董事會，因此監管的重點應該是對出資人派出的代表是否切實履行了出資人在股東會和董事會中相應的股東權利和義務進行監管，使其符合出資人的目標和利益。

第二，對國資企業擴張行為進行監管。金融危機后，全球經濟將面臨新一輪的產業競爭和洗牌。國資企業應按照市場規律，并依托自身核心競爭力優勢進行穩健擴張，才能達到國有資產的穩健經營和保值增值目的。歷史經驗表明， 70%的企業并購最終是以失敗或不甚成功告終。企業的盲目擴張之路充滿較大風險。因此，混合所有制企業的優勢，實質是要依托國有資本的支撐來培養企業的核心競爭能力與創新能力。因此，對混合所有制企業國有產權的監管重點之一就是要對企業的重大產業發展，行業進入與退出、規模與擴張、發展與創新進行監管，并形成有效的激勵與約束機制。

第三，公司治理結構與內部規范管理。全球化背景下的企業，如果沒有良好的公司治理結構做保證，沒有現代企業管理制度做支撐，難以參與國際化產業的激烈競爭。完善公司治理結構，首先是組織結構的優化，其次是組織內容的完善，第三是組織制度的執行與落實。此外，制度執行者的激勵與約束也是關鍵因素。

建立有效監管的創新體系

為了增強在新環境與新形勢下對混合所有制企業國有產權監管重點的把握，以及保證對監管難點的有效性和針對性作為，國資委必須加強監管創新。

注重制度創新。制度的創新要在《企業國有資產法》的框架內，有針對性地設計針對不同行業、不同領域和不同規模企業的監管重點。

注重監管技術和手段創新。監管技術和手段的創新，必須在《公司法》等法律基礎上，綜合或恰當運用現代信息技術、第三方審計、資產評估、公司治理結構評級、社會誠信體系等方法和手段，達到監管的及時性和有效性。

思想創新。首先要學習先進的多元產權制度監管方法，其次要結合新環境和新形勢，發現監管中不斷出現的問題，并找到有效的解決辦法。

監管范圍創新。內部人監管難免會存在信息孤島，極有可能受到狹窄隧道視野的影響。因此，在利用信息技術的基礎上，通過信息來源的多元化，沿著混合所有制企業產權鏈條，擴大監管范圍。特別是對于對外投資的國資企業，更應加強海外資產、人員和業務的監管。

當然，所有的監管重點和創新，均是為建立一套完整的監管體系而準備。對混合所有制企業國有產權監管，應在《企業國有資產法》的基礎上，建立健全以下監控體系。

公司法人治理結構的監控體系。按照修訂后的《公司法》要求，形成出資人、董事會、監事會、經理層各負其責、協調運轉、有效制衡的公司治理結構。加強股東代表的權利行使監督、獨立董事監督、監事會監督、財務過程和事后審計監督、風險管理和戰略管理與執行監督等。

總部投資監控管理體系。總部投資監控管理體系是管理混合所有制企業國有產權的根本。以總部投資流程和股權關系鏈條為紐帶，全面實時監控國有產權的走向和狀態，便于及時掌控國資企業的經營情況。總部投資監控管理體系包括投資決策的流程和內容的監控、項目簽約的法律規范監控、項目的實施跟蹤監控等。

產業布局管理體系。國資企業特別是國有資本控股公司的投資與發展方向除部分公用企業需承擔一定的社會功能外，大部分企業要按市場規律參與市場競爭，但同時又要求這些企業集中資源，向優勢行業或產業轉移和發展。因此，加強產業布局和管理，不斷優化國有經濟布局和結構，增強國有企業的活力和效率，促進企業國有資產保值增值，是混合所有制企業國有產權監管體系建立的總體宏觀要求。

全方位的社會化監督。包括多元化信息平臺監督、資產評估、審計等中介管理監督。由于非上市國有控股或參股企業信息透明度較差，因此，開通全方位的社會化監控平臺，引入第三方專業監督體系，規范監督內容和程序，將會提高混合所有制企業國有產權監督的質量和效果。

跨區域國有產權監控體系。日益增長的對外貿易和對外投資，使混合所有制企業趨于國際化。對混合所有制企業國有產權的監管必須適應國際化的趨勢，建立健全海外資產的登記與管理制度等。這一方面包括對海外投資的監管，另一方面國際金融危機也警示我們，國際金融衍生品風險、國際資源價格風險和國際政治與經濟環境風險等，均會對混合所有制企業產生較大影響。建立健全全球背景下的跨區域國有產權監控體系，有利于提高混合所有制企業國有產權監管的質量和效果。

由于中國社會主義初級階段的市場經濟以國有經濟為主導的特征較明顯，并且隨著國資委除保留80~100家大型央企實行重點培育和管理外，大部分國有企業會逐步向混合所有制企業過渡和發展。混合所有制企業將成為社會主義市場經濟初級階段重要的經濟成分和形式。

因此加強對混合所有制企業國有產權的監管，有利于實現國有成份在社會主義市場經濟中的主導地位，發揮國有經濟成分在國民經濟中的主體優勢;有利于發揮混合所有制企業對國民經濟的促進作用;有利于實現國家宏觀經濟的調控和資源的優化配置功能;有利于規范混合所有制企業的內部控制和風險管理;有利于防止內部人控制、防范貪污腐化以及國有資產流失，最大限度地實現國有資產的保值增值。長期以來，由于監管部門在對混合所有制企業監管過程中越位、錯位或不到位，加重了混合所有制企業國有產權的管理難度，出現了內部人控制、貪污腐化、關聯交易、利益輸送以及國有資產流失等現象。因此，加強混合所有制企業國有產權的監管有現實的必要性和重要性。