河北省環京津休閑旅游產業投融資體制創新研究

摘要：目前，河北省環京津休閑旅游產業的投融資體制取得重大突破，極大改善了單一化的投融資模式，但仍缺乏中長期投融資規劃，缺乏開發、引進休閑旅游項目的長效機制，投融資風險大，缺乏防范和預警機制。因此，要創新河北省環京津休閑產業的投融資體制，制定中長期投融資規劃，實現資源的轉型升級；建立開發、引進旅游項目的長效機制，提高資金使用效率；擴大投資主體和投資渠道，吸引更多資金；完善旅游項目管理模式，建立投融資回報補償機制；建立DAM安全保障體系，化解投融資風險。

關鍵詞：環京津旅游休閑產業；投融資體制；規劃；風險

中圖分類號：F830.59 文獻標識碼：A 文章編號：1006－3544(2010)03－0040－05

隨著經濟發展和人們物質生活水平的不斷提高，精神層面的追求日漸進入我國居民的生活核心。與此相協調，休閑旅游消費異軍突起，對GDP的貢獻逐年提高，成為拉動經濟增長的新引擎。河北省具有環渤海、環京津的天然區域優勢，休閑旅游資源豐富，具有區位、品牌、特色等多項優勢，交通等基礎設施建設也日趨完善，發展休閑旅游產業市場巨大、前景廣闊。為推動休閑旅游產業的快速發展和轉型升級，河北省政府對環京津休閑產業的進一步發展提出了整體規劃，把打造環京津休閑旅游產業帶作為全省經濟發展的重點任務加以推進。這不僅是加快河北省資源和區位優勢向產品和市場優勢轉變的客觀要求，而且是實現河北省旅游業跨越式發展、建設沿海休閑產業經濟強省的必然選擇。在環京津休閑產業帶跨越式發展的過程中自然伴隨著資本需求，而通過創新投融資體制，完善河北省休閑產業發展的金融服務體系，將成為推動休閑產業帶進一步發展的巨大引擎。

一、河北省休閑旅游經濟發展現狀

改革開放以來，尤其是旨在確立企業投資主體地位、限定政府投資邊界的《國務院關于投資體制改革的決定》實施以后，河北省積極響應國家有關政策的號召，打破了計劃經濟高度集中的投融資領域模式，初步建立了投融資主體多元化、資金來源多渠道、投融資方式多樣化、產業投資市場化的新格局。作為朝陽產業，休閑旅游產業充分享受了投融資體制改革的便利，并取得重大突破，初步實現了河北省旅游資源的優化組合，極大地改善了休閑旅游產業單一化模式，休閑旅游資源及其相關基礎設施不斷開發和完善。截至2007年底，全省擁有各類旅游景區500余處(國家4A級景區52處，5A級景區3處)，星級賓館近500家，旅行社1100家，車船公司50多家，機場5個，港口5個，高速公路、鐵路和海運交通四通八達，產業規模逐年擴大，旅游發展不斷加快。2005－2007年全省旅游收入年增長率分別達到了21.1％、15.6％和14.0％。但由于基數較小，旅游收入總量同其他省份相比仍然偏小。2005年河北省生產總值居全國第6位，但旅游業生產總值卻位于全國第14位。而生產總值第15位的北京，旅游業對其GDP的貢獻度位次是第2，排在經濟總量前20名。且旅游資源貧乏的天津，其旅游貢獻度也位于全國第10名。這一狀況從一個側面反映出河北省旅游業與國民經濟發展的不對稱關系，即旅游業對河北省國民經濟并沒有形成較強的拉動效應。2005-2007年北京、天津、河北和全國國際旅游收入變化情況見表1。

2008年河北省正式實施《河北省環京津旅游休閑產業帶規劃》，并積極采取措施推動旅游經濟發展。2009年1月23日，京津冀三地景區在春節前后共同推出旅游年票，吸引消費者，增加旅游收入；4月3日，河北省在香港就建設環京津休閑旅游產業帶參加推介會；5月16日，總投資36億元的霸州“京南旅游度假城”開始建設；6月18日至20日，在2009年北京國際旅游博覽會上，以“環京津休閑游”為主題，河北省旅游局與國旅總社就旅游營銷合作、線路推廣等達成協議，共塑河北旅游品牌。這些活動與措施，使以休閑旅游產業帶開發為契機的京津冀區域旅游經濟一體化步入了全新的快速發展階段。

2009年，河北省旅游部門在有關政策指導下，緊抓項目建設這個重點，按照環京津休閑旅游產業帶中的張承滑雪、京東環線、渤海新區等旅游聚集區規劃，結合實際，加快重點項目建設。統計顯示，2009年全年河北省共簽約旅游項目30多個，合同引資總額近400億元，其中吸引外資18億美元。全省新建、續建和竣工項目多達310個，投資總規模1100多億元，完成總投資120億元，比上年增長20％。其中環京津休閑旅游產業帶完成投資100多億元，占到83％。

二、河北省環京津休閑旅游產業投融資現狀

1.地方財政投入進一步加大。在國家政策大力倡導發展以休閑旅游產業為龍頭的第三產業的號召下，河北省政府自2008年以來，制定了一系列環京津休閑旅游產業帶發展規劃，同時財政投入逐步加大。如霸州市財政出資15億美元建立霸州國際溫泉公園；秦皇島市政府啟動了37億元投資休閑旅游項目，力圖將秦皇島市打造成為功能齊全、設施完善、產品豐富、環境優良、知名度高的休閑旅游城市。財政投人成為環京津休閑產業帶建設資金的重要來源之一，但是仍然無法滿足休閑產業帶建設過程中對資金的需求，成為制約休閑旅游業發展的瓶頸。

2.地方政府制定優惠和擔保政策提供融資便利。通過政策優惠措施如稅收優惠、政府擔保、資源補償等形式進行融資。首先，為了拓寬融資渠道，吸引社會資金投資休閑旅游帶建設，河北省政府對于交通、通信等準公益性項目的融資提供了一定比例的稅收優惠。其次，利用政府信用籌措資金。對于休閑旅游產業基礎設施項目的融資而言，在申請政府擔保的機構投資者對項目進行科學論證后，政府相關部門認為其還款渠道合理的情況下，財政向其提供適度的信用擔保，主要包括向銀行借人的用于休閑旅游項目開發，旅游景區配套基礎設施建設的各種貸款。另外，河北省對參與壩上森林草原、白洋淀、西柏坡等自然文化景點開發的開發商，根據資金投入比例差異，對其進行不同的資源補償，允許其在該旅游景點內建立一些休閑娛樂項目，既為游客提供了服務，同時也為開發商帶來了收益，成為河北省休閑產業帶開發中的創新之舉。

3.成立投資開發公司，建立產權轉讓機制。從休閑產業帶建設的現實需求出發，河北省成立了以休閑產業帶建設投融資為主體的旅游企業。河北國旅、河北中旅等作為休閑旅游產業的經營機構，代替河北省政府行使投融資職能，在休閑產業帶建設的投融資方面發揮了重要作用，成為社會資金進入休閑旅游產業的平臺和載體。同時，休閑旅游產業投融資途徑、運作方式和調控手段等都發生了根本性變化，對環京津休閑旅游產業帶建設起到重要的推動作用。產權轉讓是休閑產業發展所需資金的重要來源。通過公開競標方式轉讓休閑項目和旅游資源的經營權和使用權，使具有雄厚資金實力的企業、個人或其他投資機構參與項目經營，在加快休閑產業帶滾動發展的同時，也可以使多方受益。

4.積極利用國外資金和民間金融等方式融資。通過積極進行電視、網絡、推介會等多種渠道廣泛宣傳，以休閑旅游產業帶整體設計規劃的未來收益為載體，面向海內外進行公開招標，河北省還成功地吸收了國外政府資金和民間資金，擴大了籌措資金量。2009年，旅游部門圍繞環京津休閑旅游產業帶建設，加大了招商引資力度。河北省旅游局先后赴北京、天津、深圳和香港等地舉辦了一系列以旅游為專題的招商活動，并針對外省在河北的商會及本地企業，開展了“旅游招商項目進百家企業”活動，先后引進了馬來亞西卓越集團、澳美基業公司、中國休閑產業投資集團、北京華彬集團、北京橋山集團、中國旅游資源控股有限公司等一批國內外大型企業投資河北旅游項目。另外，2009年8月上旬，秦皇島舉辦了首次旅游項目銀企對接洽談會；2009年8月下旬，省政府在北京舉辦了白洋淀溫泉休閑旅游聚集區推介會；2009年9月上旬，衡水市旅游局在廈門舉辦了衡水湖保護與開發項目推介會。對河北省旅游資源的大力宣傳，吸引了大批投資者，據統計，2009年全年實現合同融資400億元。

三、河北省休閑旅游產業投融資存在的主要問題

1.建立休閑產業帶投融資體制缺乏中長期規劃。一直以來，休閑旅游產業只是作為河北省經濟發展和城市建設的輔助工具，主要依靠政府直接投資和政府擔保融資，因此，缺乏前瞻性、超前性的整體規劃，造成了休閑旅游項目投融資非效率化。投資大、周期長、收益小的項目占用大量資金，導致休閑旅游資源嚴重浪費。有些開發商通過變相舉債融資，這種融資方式是一種制度外融資，政府預算無法對其形成強制的約束，還有很多休閑產業投融資的財政監督不到位，有的不顧資源和成本的約束，結果成為“胡子工程”，嚴重影響資金的正常償還，造成了很大的負面影響。

2.缺乏開發、引進休閑旅游項目的長效機制。在開發、引進社會資金投資休閑旅游項目時，河北省一般采取雙方一對一談判方式，由于雙方對談判目標沒有詳細規劃，導致引進旅游項目時效性差、成功率低。這樣會造成巨大的機會成本，甚至使一些旅游項目錯過最佳發展時機。而開發、引進的項目在回報率等關鍵問題上一但出現一些失誤，就會使后期資金投入之后入不敷出，形成巨大虧損。

3.政府擔任投融資主體的方式制約了市場化投融資體制發展。目前，加速休閑旅游產業建設是未來經濟的增長點，也自然成為河北省政府關注的焦點。由于市、縣兩級財政力量薄弱，無法滿足休閑旅游產業快速增長的資金需要，休閑旅游產業基礎設施的投資總量不足，難以適應地方經濟的發展。由于長期計劃經濟體制的巨大慣性，在過去相當長的一段時間內，河北省政府一直充當著休閑旅游開發建設的投資主體，政府投資范圍不僅涵蓋公共基礎設施產品領域，而且涉及部分競爭性領域。因此缺少競爭性元素，無法形成有效的投融資機制促使其進一步發展。河北省授權旅游公司作為投資主體，實質上還是政府運作。投資主體單一必然造成“成本擴張”的風險集中在政府，給政府造成了潛在的成本壓力，同時，也為新的融資需求帶來了很大困難。

4.投融資方式和渠道單一，融資規模無法滿足市場需求。首先，河北省的休閑旅游產業投融資方式單一，招商引資運作方式大多數停留在以營業收入作回報的低級模式上，并未充分運用資本市場發行股票、債券或者實施旅游集合資金信托計劃等方式融資，而且國際上流行的BOT、TOT或其衍生模式等先進融資方式并未運用，方式的單一直接導致了資金短板。其次，投融資渠道也比較單一，政府投資和銀行信貸仍然作為旅游資金的主要來源渠道，并沒有充分挖掘民間資金和外資的參與，雖然在2008和2009年，民間資金和海外資金也積極參與到休閑旅游資源的開發和建設中，但比例仍非常小。

5.投融資風險大，缺乏防范和預警機制。河北省為了解決環京津休閑產業帶建設過程中的資金瓶頸，通過政策性措施，允許開發商通過政府信用進行融資，由于缺少投融資風險預警和防范機制，給政府帶來了較大的財政壓力，由于責任權利不對稱，還款措施和制度保證不健全，造成債務約束機制軟化，加大了該投融資的債務風險。

四、創新環京津休閑旅游帶投融資體制的對策建議

如何以間接手段逐漸調控社會投資，同時積極研究創新投融資方式，突破休閑產業發展過程中的資金“瓶頸”，放大社會投資的效能，提高環京津休閑旅游產業帶建設的投資效益，充分發揮政府財政的影響力和帶動力，使社會經濟協調發展，是河北省環京津休閑旅游產業建設投融資體制改革的主要目標。

1.制定中長期投融資規劃，實現資源的轉型升級。休閑旅游產業投融資是一項需要長期謀劃的工作，必須制定河北省環京津休閑產業帶投融資的中長期規劃。立足休閑和景區的整體規劃設計，提升河北省休閑旅游項目質量，將休閑產業帶規劃作為政府投融資規劃的龍頭工程，堅持高起點、高標準，找準定位，突出特色。從盤活國有休閑旅游資產存量出發，實施國有資產的戰略性調整。一方面，要盤活休閑項目、旅游景區的存量資產。把具有長期固定回報，能達到社會平均盈利水平的休閑旅游項目逐步推向市場，通過公開招標拍賣使用權、特許經營權，引入多元化投資主體。對景區公用基礎設施衍生出來的設施冠名權、廣告經營權、交通運營權等無形資產，公開競標拍賣，增加融資收入。另一方面，要盤活沿海經濟帶地區屬于行政事業單位的閑置資產，建立由相關職能部門統一管理、營運的新機制。由投資開發公司將分布在行政事業單位的同類資產實行統一管理、調劑運作，實現跨部門、跨系統資產整合，通過資源共享，盤活閑置資產。

2.建立開發、引進旅游項目的長效機制，提高資金使用效率。建立開發、引進旅游項目的長效機制，并提高項目資金使用效率，首先要改革現有旅游項目的審批程序，調整行政審批規模和權限，剝離層層行政審批，側重于社會和經濟層面的市場需求。同時要規范政府投資行為，從而使企業也成為投融資市場的主體，和政府同臺競技，充分發揮企業的投融資主體作用。其次，對具有一定經濟效益、可推行的項目進行深入研究，做好項目未來現金流預算，確保資金使用安全和效率。最后，制定旅游項目的科學論證和可行性研究規劃，實現直接與間接投融資的有機結合。

3.擴大投資主體和投資渠道，吸引更多資金。(1)財政進一步提供資金支持。大型的旅游基礎設施、城市改造、景區開發具有投資大、周期長、收益少等特點。首先，政府財政應該致力于基礎建設，尤其是在交通、通信、景區基礎設施建設等方面給予大量的資金支持。其次，政府可以通過財政稅收的形式來拓寬資金來源渠道，比如對于旅游消費者征收一定比例的消費稅，對于資源消耗型的企業征收資源稅，將稅收收入集中成立休閑旅游專項基金，應對休閑旅游項目資金危機或對其造成的負外部效應進行相應補償。財政對于旅游的支出應該有很大一部分投放在廣告宣傳上面，不只是宣傳旅游景點，更多的是增進休閑旅游帶的魅力，不僅可以吸引游客，同時也可以為增加項目資金來源增強軟實力。(2)發揮商業銀行融資主渠道的作用。銀行貸款往往是企業融資最常用、最普遍的方式。企業應該多與銀行進行溝通，把具有盈利前景的高質旅游項目介紹給銀行，銀行也應該調整政策，為有前景的旅游項目提供適當的貸款便利條件，如簡化貸款審批手續，并實行低利率、利率打折等優惠。此外，銀行也可以考慮設立獨立部門來專門負責旅游貸款的審批和發放，增加其負債業務收入，特別是對環京津休閑旅游帶這一新興經濟體，應該增大貸款額度。(3)設立休閑旅游政策性銀行，提供專項扶持。政策性銀行的轉型2009年在上海被正式提出，河北省可以成立一個專門的休閑旅游政策性銀行，對旅游項目進行政策范圍內的補助和資助。效仿三大政策性銀行并結合自身實際情況，控制資產規模，以此來補充休閑旅游業的資金短缺，緩解政府壓力。同時，休閑旅游政策性銀行的建立也向社會傳遞了休閑旅游項目的積極信號，可吸引社會資金投入該行業。此外，政策性銀行可以為休閑旅游項目的融資提供擔保，也可以承包旅游的項目，幫助其在貨幣市場和資本市場融資。(4)發行股票和債券獲得直接融資。首先，鼓勵休閑旅游公司公開上市發行股票，在資本市場上籌集資金。只依靠負債籌集資金已經無法滿足休閑旅游業發展過程中對資金的需求，因而相關的旅行社和旅游公司，要不斷優化其公司的資本結構，以期在全社會范圍內獲得穩定長期的資金流，滿足自身發展的需要。其次，可以通過發行旅游類的債券通過貨幣市場來融資，這樣可以減少資金使用的風險。(5)積極利用租賃、信托等多種方式融資。為了使社會上的閑散資金集中到休閑旅游業的建設中，政府可以鼓勵成立針對休閑旅游業的小額貸款公司，效仿專門發放消費貸款的金融公司，專門從事對于休閑旅游相關項目貸款的發放，如項目開始階段的資金投入，景區基礎設施建設所需資金等。為了減少休閑旅游項目建設、經營過程中的風險，可以以融資租賃的方式將該項目的開發經營權租賃給承租人，由承租人全面負責該項目建設和經營過程中的所有相關事宜，項目所有者獲得穩定的租金收入。同時，將休閑旅游項目的開發和后期管理作為信托產品，由信托公司專門管理，或者實施休閑旅游集合資金信托計劃籌資，充分利用信托公司所擁有的資金實力和技術水平，規避相關風險，增加項目的盈利性。

4.完善旅游項目管理模式，建立投融資回報補償機制。(1)對于營種性項目完全實現產業化和市場化管理和運作。首先，推進投資主體多元化，將政府、企業和個人投資者均納入投資主體行列。其次，加快投融資方式多樣化，不僅包括一般性投融資手段，還結合該行業特點進行創新，推動環京津休閑產業相關項目上市，將資產質量良好、收益穩定的休閑旅游項目應用現代企業制度，組建上市公司，通過上市，募集大量資金，實行滾動建設與發展。也可以引入國際上流行的BOT、TOT或其衍生模式等先進融資模式，開辟投融資新渠道，從而推動休閑旅游產業向市場化、社會化方向發展。最后，項目實施市場化，以市場為標準，優化休閑旅游資源的配置。按照“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”的原則，建立項目法人制度，以市場化融資為主，使項目的資金投入和產出、收益和風險相互結合，形成投融資的良性循環。要在保證社會公共利益的前提下，根據市場需求，合理配置市場資源，建立和完善與物價總水平、居民收入水平和企業運營成本相適應的價格聯動機制。(2)對于非經營性的項目主要由政府投資建設。如社會性旅游資源的開發、基礎設施的建設等，實行統一管理。對于進入休閑項目開發和景區經營性和準經營性基礎設施領域的社會資本，如分布在城市很多地方的休閑健身器材，供居民免費使用，由于不能通過經營收回成本，或者經營利潤低于社會平均水平，政府應在測算總體支付能力的基礎上，對此類項目提供必要的財政貼息或補貼，以確保投資者能夠合理回收成本并獲得社會平均利潤。

5.建立DAM安全保障體系，化解投融資風險。由于休閑產業涉及巨大的社會公共利益，因而不論誰來投資經營都必須要嚴格接受市場的監督。首先，通過設立獨立于政府的監管機構，以法律形式明確規定雙方的權利與義務，從而保證休閑旅游產業投融資機制可以順利運行。獨立于政府的監管機構，也有利于保證企業、個人等投資主體的權益，防止由政府監管而導致的內在利益傾斜。同時，政府也要及時運用財政監督方法對投融資活動進行事前審批、事中監控和事后績效評價，防范財政風險。其次，建立風險防范和預警機制，即對投融資過程中可能出現的風險因素采取措施提前進行防范，設立紅色預警指標(投資收益率、資產負債率、凈收益率等最低限額)，當實際過程中接近該預警指標時，對該投融資項目進行風險提示，組織相關專業人員對該項目出現問題的環節調節修復，使其恢復正常狀況，這是DAM安全保障體系的具體流程。最后，引入保險機制。可以尋找可靠的保險公司，對所投資的項目投保，這樣可以減少風險造成的損失。

6.將開發沿海休閑產業帶納入政府預算體系。在現階段，市場化的自由與效率對社會與經濟發展有巨大的推動作用。為提高休閑旅游產業發展在經濟建設中的作用，政府應將對休閑區和旅游景區開發的投資納入到其預算體系。通過加強預算外資金收支兩條線管理，改變政府財力分散的局面，將預算內外資金整體統籌考慮，并在此基礎上合理安排預算。結合市場和消費者的需要，集中財力向重點休閑項目傾斜，實行環京津休閑產業帶建設項目預算早編細編，確立時間優勢；通過加大資金管理力度，明確責任，加強基本建設財務管理，向管理要效益，充分擴大財政資金使用效率；通過加強項目的概算、預算、決算管理，理清項目程序及各環節的大概支出，優化財政投資項目方案，合理節約財政資金。財政投資預算要與政府經濟建設目標、國民經濟發展規劃緊密銜接，逐步建立財政經濟良性循環機制。

休閑旅游產業作為后起之秀，近幾年受到了消費者的青睞，形成了廣泛、穩定的消費群體。目前市場競爭尚不充分，只要善于管理和經營便可以獲得穩定收益。因此，應抓住機遇，利用我國國民經濟產業結構調整、國際資本在尋找新市場的有利時機，向社會開放休閑旅游區的建設、管理和經營權，加大政策扶持力度，創新投融資機制，實現以少量資本帶動大量社會資本投入的杠桿效應，促進該產業的快速發展和河北省休閑旅游環境的改善。

責任編輯：龍會芳；校對：李丹