慈善也需立法保障

年初，有網(wǎng)友在知名論壇發(fā)帖，追查章子怡在5·12地震后募集捐款的去向，網(wǎng)友主要提出了兩點質(zhì)疑：第一，章子怡稱捐款100萬，只到賬91萬。第二，戛納募集的100萬美元不知去向。雖然在輿論的追問下，章子怡補交了所差善款，但風波并未就此過去。公眾發(fā)現(xiàn)這位明星的汶川地震著款不止一筆不清，在不同場合公布的善款金額也不一致。

此次“慈善風波”，再次反映出一些公眾人物、企業(yè)從事慈善時的道德感缺失，引起公眾對慈善捐款少審計、不公開、無監(jiān)督所導致的后果的擔憂。輿論普遍認為，中國亟需一部慈善法，對慈善行為進行規(guī)范和調(diào)整。

慈善界的“潛規(guī)則”

像章子怡這樣的“詐捐”現(xiàn)象早已存在于公益領域，不僅涉及名人等公眾人物，還涉及了擁有巨大財富的企業(yè)階層。所謂詐捐現(xiàn)象，就是“諾而不捐”或“諾而少捐”。

湖北省民政廳公布消息，2008年年初的南方雪災中，1.06億承諾捐款實際到賬僅7383萬元。

2009年4月，中國慈善排行榜主辦方表示將首次向社會公布承諾捐贈不到位的30多家企業(yè)的黑名單。在輿論壓力之下，不少企業(yè)趕在排行榜和黑名單公布之前補齊了之前承諾的善款。

2009年6月，作家余秋雨被披露在汶川大地震后詐捐，經(jīng)過網(wǎng)民和媒體的窮追猛打，余秋雨在理屈詞窮的關頭，不得不以已經(jīng)向災區(qū)捐書來證明自己的捐款數(shù)額不虛。

由于目前中國關于慈善捐贈的規(guī)定中，缺少可操作性的條款、程序性的實施細則和具體的標準，導致慈善行為無法受到法律的約束。而有些企業(yè)和名人恰恰是利用這個制度上的缺口，一方面做出慈善行為的承諾，成功塑造了形象；另一方面卻能拖就拖，最終做出的慈善行為往往打了折扣。

北京一位民營企業(yè)家直接坦言，“諾而不捐”已成為慈善界“潛規(guī)則”。一些企業(yè)或公眾人物在公開場合高調(diào)承諾捐贈給某慈善機構(gòu)或者項目，事后卻因種種理由食言。

“像我們這種中小型企業(yè)也不都是年年盈利，不是承諾了不捐，而是很難一時拿出那么一大筆錢。”他有點無奈地說，“當時在捐款現(xiàn)場，被現(xiàn)場氣氛所感動，也的確想出力，所以一時激動就說了一個數(shù)字。”

一項網(wǎng)絡調(diào)查顯示，只有4.98％的人認為，經(jīng)濟不好應多理解。“做慈善應該量力而行，否則不就變成炒作了嗎?”也有部分被調(diào)查者認為，對待企業(yè)家的捐獻應該具體問題具體分析，“對于那些在經(jīng)濟不景氣中確實受到影響的企業(yè)，如果不能夠?qū)崿F(xiàn)當時的承諾，企業(yè)家做出一種表態(tài)，我們同樣是可以原諒的。但那些有能力捐出承諾數(shù)額卻拒不捐贈的，就應該被視為自我炒作的行為。”

社科院的涂峰博士表示，在他看來，蓄意或者惡意的“詐捐”尤其要杜絕，但對于一些臨時突發(fā)狀況，也需要有一套監(jiān)督以及管理體系進行制約。

“慈善界的基本大法”

據(jù)最新公布的2009慈善藍皮書統(tǒng)計，2008年中國捐贈總額為1070億元人民幣，是2007年的3.5倍，其中內(nèi)地公民個人捐款達458億元。高額的數(shù)字背后，人們關于錢物流向的追問從沒有停止過。

對于公開、透明的善款使用情況，現(xiàn)在的慈善部門難以做到，不能讓民眾信任的慈善部門或組織，民眾為何還要積極地捐款呢?善款不能完全用于做善事，無疑與慈善事業(yè)的缺乏監(jiān)督和規(guī)范有關。涂博士認為，“詐捐”現(xiàn)象，折射出中國慈善事業(yè)體制的不甚健全和相關法律法規(guī)的不甚完善。

對于汶川地震，國務院曾出臺了系列文件，規(guī)定了慈善捐贈過程中的信息公開、統(tǒng)計、資金管理的一些辦法，但這只是特大自然災害面前的特事特辦，顯然，中國需要更長久的制度保障。

由此來看，慈善法草案在此時進入立法程序，恰逢時機。

“中國非常需要一部慈善界的基本大法。”民政部社會福利和慈善事業(yè)促進司司長王振耀說，這是長久以來的一個空白。目前，中國涉及慈善事業(yè)以及公益捐贈的法律法規(guī)有六部，分別是：《公益事業(yè)捐贈法》、《紅十字會法》、《社團登記管理條例》、《基金會登記管理條例》、《企業(yè)所得稅法》以及《個人所得稅條例實施細則》。“但為了更好地規(guī)范慈善行為，欠缺宏觀大法，是顯然不夠的。”

比如，慈善組織接收的善款去了哪里?民眾普遍認為，由政府來處置善款可能是最妥當?shù)模@樣未必是合法的。清華大學公共管理學院NGO研究所所長鄧國勝就表示，根據(jù)調(diào)研，來自公眾個人或企業(yè)的捐款，極可能80％左右流入了政府的財政專戶，變成了政府的“額外稅收”，由政府部門統(tǒng)籌用于災區(qū)。

而在清華大學的王名教授看來，也要謹防慈善法變作新的稅收法，其應該是一部推動公益事業(yè)的公益之法。

地方的深層試水

事實上，關于中國慈善事業(yè)立法的呼聲在五六年前就已經(jīng)出現(xiàn)。每年的全國兩會上，關于慈善事業(yè)的立法，也是人大代表和政協(xié)委員們頗為關注的焦點之一。

據(jù)了解，中國政府對于慈善立法的重要性早有認識。民政部早在2005年就已經(jīng)正式啟動慈善法的起草工作，2006年，《慈善事業(yè)促進法草案》出臺并被列入國務院年度立法計劃，準備于2007年提交全國人大常委會審議。不料，其后草案在內(nèi)部引發(fā)爭議，幾易其稿，至今未進入下一步立法程序。

然而，在今年1月下旬結(jié)束的江蘇省第十一屆人大常委會第十三次會議上，通過了《江蘇省慈善事業(yè)促進條例》。《江蘇省慈善事業(yè)促進條例》共分為八章六十條，主要規(guī)定了慈善組織、慈善捐贈和募捐、慈善救助和服務、扶持和獎勵、慈善文化建設以及法律責任等內(nèi)容。法規(guī)將于2010年5月1日起施行。這意味著，中國的慈善立法幾經(jīng)起伏后，終于由地方的深層試水打破了沉默。

隨后，北京，湖南、寧波等地也將慈善立法列人了當?shù)?010年的人大常委會立法規(guī)劃，有望在今年出臺《寧波市慈善事業(yè)促進條例》和《湖南省募捐管理條例》。

對于這些地方性慈善立法的出臺，民政部社會福利與慈善事業(yè)促進司慈善和社會捐助處處長鄭遠長表示，國家慈善法出臺前，地方可先期推出地方性慈善法規(guī)。而地方性慈善立法，也將有力推動全國性慈善立法的進程。

借鑒國際慈善法

“香港以及海外慈善機構(gòu)在大陸的運作，也應該納入中國慈善立法考慮的范疇。”被譽為香港“慈善女皇”的慈善家趙曾學韞博士在接受媒體采訪時指出，2008年5·12汶川特大地震期間，中國接收到了近千億元的善款，但來自國外NGO(非政府組織)的非常少，這與國際援助案例是有巨大差距的。

她強調(diào)，中國的慈善立法需要向國外取經(jīng)，尤其是在確保慈善機構(gòu)透明度方面，美國的做法很值得我們借鑒。

據(jù)了解，美國慈善評級機構(gòu)先后為超過5300家慈善機構(gòu)評級，級別為4星到無星從高到低，同時提供各個標準下的前十排行榜，其中不少是負面排行，比如籌款回扣率排行，財務危機排行，劣等機構(gòu)CEO薪水排行，贈款囤積花不出去排行等。一旦慈善機構(gòu)信譽受到質(zhì)疑，就可能被公眾拋棄。在這種監(jiān)督力量推動下，慈善機構(gòu)紛紛提高自己運作的透明度。并且，美國政府對社會慈善組織進行了多方面的監(jiān)管，規(guī)定慈善組織每年向國稅機構(gòu)詳細報告本年度經(jīng)費的來源和支出情況以及各項活動經(jīng)費的來龍去脈，以便政府檢查其是否符合免稅規(guī)定，而免稅事關一個慈善機構(gòu)的發(fā)展乃至存活。諸如此類的監(jiān)督，成為確保慈善機構(gòu)透明度的一個重要保障。

“英國政府對慈善機構(gòu)的法律監(jiān)督，也很值得我們學習。”趙曾學韞介紹說，英國是最早出現(xiàn)民辦公益事業(yè)的國家，2008年1月英國政府主管部門慈善委員會頒布了確定公益性定義的法規(guī)性文件《慈善組織公益性指南》，與《2006年慈善法》一道構(gòu)成了英國400年慈善法制史上的重要里程碑。

趙曾學韞認為，中國應該盡快出現(xiàn)—部能促進中國慈善事業(yè)管理規(guī)范化、資金透明化和運營高效化的《慈善法》。慈善立法，迫在眉睫，對慈善事業(yè)進行立法，一方面不僅能夠?qū)Υ壬平M織加強約束與監(jiān)督，規(guī)范慈善市場，建立慈善組織在社會中的公信力；同時通過立法還可以更好的喚起公眾慈善意識，吸收更多的社會力量參與到慈善事業(yè)中，以保障中國慈善事業(yè)的健康發(fā)展。