城鄉(xiāng)同票同權(quán):中國(guó)民主政治的一大步

經(jīng)過(guò)兩年的準(zhǔn)備調(diào)研和廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，3月14日，選舉法修正案高票獲得通過(guò)。這標(biāo)志著中國(guó)農(nóng)民終于將享有與城市居民平等的基本權(quán)利。

選舉法修正案草案中明確規(guī)定，“全國(guó)人民代表大會(huì)代表名額，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市的人口數(shù)，按照每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同的原則以及保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當(dāng)數(shù)量代表的要求進(jìn)行分配。”“這一修改意味著農(nóng)村人口在選舉及政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)上向平等原則邁出了一大步，促成憲法規(guī)定的平等原則的充分實(shí)現(xiàn)。”中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)韓大元說(shuō)。

順應(yīng)城多變化的新要求

1953年，新中國(guó)制定了選舉法，并于當(dāng)年進(jìn)行了中國(guó)歷史上第一次大規(guī)模的普選，各省按每80萬(wàn)人選代表1人，直轄市和人口在50萬(wàn)以上的省轄市按每10萬(wàn)人選代表1人的規(guī)定，選出了1226名全國(guó)人民大會(huì)代表。

當(dāng)時(shí)，全國(guó)人口6億，其中85％以上是農(nóng)村人口，但是，每一位農(nóng)村全國(guó)人大代表所代表的人口數(shù)卻是城市代表的8倍，換言之，農(nóng)村選民只享有城市選民八分之一的權(quán)利，盡管憲法賦予每個(gè)國(guó)內(nèi)公民平等的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。這一比例1995年被修訂為4:1。

對(duì)此，鄧小平曾經(jīng)指出：“這些在選舉上不同比例的規(guī)定，就某種方面來(lái)說(shuō)，是不完全平等的，但是只有這樣規(guī)定，才能真實(shí)地反映我國(guó)的現(xiàn)實(shí)生活，才能使全國(guó)各民族各階層在各級(jí)人民代表大會(huì)中有與其地位相當(dāng)?shù)拇怼薄．?dāng)時(shí)，工人階級(jí)主要集中在城市，為了體現(xiàn)他們?cè)趪?guó)家政治生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位和中國(guó)工業(yè)發(fā)展的方向，也為了能夠保障不同階層的代表數(shù)量，因而設(shè)置了城鄉(xiāng)代表的不同比例。隨著中國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)和文化方面的不斷進(jìn)步，全國(guó)人大將“過(guò)渡到更為平等和完全平等的選舉。”鄧小平說(shuō)。

直到建國(guó)30周年，中國(guó)的城鎮(zhèn)化比率也只有18.9％。30年的改革開(kāi)放讓城鄉(xiāng)人口比率“發(fā)生了巨大變化”。1995年，中國(guó)的城鎮(zhèn)化比率為29.04％，13年后，這個(gè)數(shù)字達(dá)到了46％，城鎮(zhèn)人口以每年1％的速度增長(zhǎng)。專(zhuān)家預(yù)測(cè)，到2015年，中國(guó)的城市人口將超過(guò)農(nóng)村人口。

與此同時(shí)，農(nóng)村人口的教育程度也得到很大的提高。建國(guó)初期，80％以上的農(nóng)村居民為文盲，經(jīng)過(guò)幾十年的努力，2000年時(shí)中國(guó)的文盲率下降到9％，達(dá)到發(fā)展中國(guó)家的領(lǐng)先水平，其中農(nóng)村人口的受教育程度普遍達(dá)到7.6年。農(nóng)村人口教育程度的提高，增加了他們參與國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的愿望，他們對(duì)于政治生活的理解也更加深刻。此外，一些地區(qū)正在進(jìn)行戶(hù)籍制度改革，取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口，而代之以居民戶(hù)口，這為實(shí)行同比例選舉提供了可操作的基礎(chǔ)。

全國(guó)人大法律委員會(huì)原委員張春生指出，選舉的平等性包含兩層涵義：一是投票權(quán)相等，一人一票；二是每一票的價(jià)值相等，相同數(shù)量的選民選舉相同數(shù)量的代表。同票同權(quán)的實(shí)現(xiàn)，將會(huì)極大地增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

不斷修訂的《選舉法》

選舉法是中國(guó)修訂得比較頻繁的法律，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)韓大元指出，選舉法的不斷修訂，與中國(guó)民主政治發(fā)展進(jìn)程的加快和社會(huì)轉(zhuǎn)型的具體特點(diǎn)有關(guān)，實(shí)踐當(dāng)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題急需法律上給出明晰的界定。

1979年，全國(guó)人大對(duì)選舉法進(jìn)行了重新修訂，之后進(jìn)行了四次修改。1979年的修改，改變了人大代表一直實(shí)行等額選舉的局面，明確規(guī)定無(wú)論是直接選舉還是間接選舉，都應(yīng)實(shí)行差額選舉。同時(shí)，規(guī)定全國(guó)人大代表的數(shù)量不超過(guò)3500名。

1982年修訂后的選舉法對(duì)推薦代表候選人和補(bǔ)選代表的細(xì)節(jié)進(jìn)行了規(guī)定。在人大代表選舉的城鄉(xiāng)人口比例方面，增加規(guī)定“縣、自治縣行政區(qū)域內(nèi)，鎮(zhèn)的人口特多的，或者不屬于縣級(jí)以下人民政府領(lǐng)導(dǎo)的企業(yè)事業(yè)組織的職工人數(shù)在全縣總?cè)丝谥兴急壤^大的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定，農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)同鎮(zhèn)或者企業(yè)事業(yè)組織職工每一代表所代表的人口數(shù)之比可以小于四比一直至一比一。”

1986年選舉法的修訂，簡(jiǎn)化了選民登記手續(xù)，規(guī)定全國(guó)人大代表名額不超過(guò)3000人；取消了預(yù)選的規(guī)定。

1995年的選舉法修訂完善了人大代表的罷免和辭職程序。同時(shí)，規(guī)定將原來(lái)全國(guó)和省、自治區(qū)兩級(jí)人大中城鄉(xiāng)人口比例統(tǒng)一修改為4:1。

2004年的選舉法，規(guī)定選舉委員會(huì)可以組織代表候選人與選民見(jiàn)面，回答選民的問(wèn)題；恢復(fù)了預(yù)選；加大對(duì)破壞選舉制裁的力度等。

“這些修改，從方方面面完善了我國(guó)的選舉制度，以不同形式推動(dòng)了選舉制度的改革，產(chǎn)生了積極的社會(huì)效果。”韓大元院長(zhǎng)說(shuō)。

與此同時(shí)，“我國(guó)各級(jí)人大經(jīng)歷了數(shù)次換屆選舉，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。社會(huì)主義民主政治建設(shè)和法制建設(shè)取得巨大成就，黨領(lǐng)導(dǎo)的人民民主專(zhuān)政的階級(jí)基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)不斷鞏固和擴(kuò)大。修改選舉法，實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表的客觀(guān)條件已經(jīng)具備。”全國(guó)人大副委員長(zhǎng)王兆國(guó)在對(duì)選舉法修正草案進(jìn)行說(shuō)明時(shí)說(shuō)。

更加平等和透明

王兆國(guó)副委員長(zhǎng)指出，此次選舉法修訂體現(xiàn)了三個(gè)原則：一是保障公民都享有平等的選舉權(quán)，實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉代表，體現(xiàn)人人平等；二是保障各地方在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)有平等的參與權(quán)，各行政區(qū)域不論人口多少，都應(yīng)有相同的基本名額數(shù)，都能選舉一定數(shù)量的代表，體現(xiàn)地區(qū)平等；三是保障各民族都有適當(dāng)數(shù)量的代表，人口再少的民族，也要有一名代表。體現(xiàn)民族平等。此外，各方面代表性人物比較集中的地方，也應(yīng)給予適當(dāng)?shù)恼疹櫋?/p>

對(duì)于修訂中所體現(xiàn)的地區(qū)平等的原則，全國(guó)人大常委會(huì)法工委國(guó)家法室副主任許安標(biāo)指出，首先，中國(guó)幅員遼闊，31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市(不包括港、澳、臺(tái)和解放軍代表團(tuán))，會(huì)有不同的利益和要求，因此，在全國(guó)人民代表大會(huì)中，各省級(jí)行政區(qū)都應(yīng)有一部分相同數(shù)量的代表。其次，31個(gè)省級(jí)行政區(qū)，無(wú)論面積大小、人口多少、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)與否，法律地位是平等的，在全國(guó)人大中都應(yīng)有同等的表決權(quán)。第三，設(shè)定代表的名額基數(shù)，可以確保人口較少地區(qū)有一定數(shù)量的代表名額反映本地區(qū)的意見(jiàn)，可以減小代表名額分配的總體變動(dòng)幅度。

針對(duì)近年來(lái)全國(guó)人大代表中，工人和農(nóng)民代表數(shù)量偏少的情況，此次修訂還明確規(guī)定要增加來(lái)自基層代表的人數(shù)。選舉法修正案草案規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)的代表應(yīng)當(dāng)具有廣泛的代表性，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的基層代表，特別是工人、農(nóng)民和知識(shí)分子代表。”北京行政學(xué)院教授袁達(dá)毅認(rèn)為，這將有利于在重大事務(wù)決策過(guò)程中，更充分地聽(tīng)取來(lái)自基層的意見(jiàn)和要求，更好地反映基層群眾的利益訴求。

除了城鄉(xiāng)同票同權(quán)，本次修訂還涉及其他十項(xiàng)內(nèi)容，其中包括關(guān)于人大代表的廣泛性；選舉機(jī)構(gòu)的職責(zé)；確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表名額上限為160名；候選人應(yīng)于選舉前5日提供個(gè)人情況和禁止身兼兩地人民代表；推薦代表候選人的人數(shù)t代表候選人應(yīng)當(dāng)與選民見(jiàn)面；保障選民和代表的選舉權(quán)；直接選舉中投票選舉程序的組織；接受代表辭職的程序和對(duì)破壞選舉行為的調(diào)查處理等。這些修訂無(wú)疑都有助于擴(kuò)大選民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，同時(shí)保障人大代表正當(dāng)行使權(quán)利，真正代表選民利益，保障選舉的公正性和透明性。

但是，對(duì)于大量外出務(wù)工的農(nóng)村人口如何在所在城市參加選舉的問(wèn)題，因?yàn)闋可婷鎻V，比較復(fù)雜，戶(hù)籍制度的改革正在推進(jìn)過(guò)程中，現(xiàn)在解決這個(gè)問(wèn)題的條件還不具備，因此，這次選舉法修改對(duì)此暫不作規(guī)定。王兆國(guó)表示，各地可以按照有關(guān)人大換屆選舉工作的文件精神，采取有效措施，保障農(nóng)民工等流動(dòng)人口的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。

王兆國(guó)說(shuō)，對(duì)于實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，涉及全國(guó)人大代表名額分配問(wèn)題，采取分兩步走的辦法。第一步是集中精力，把選舉法修改好、完善好；第二步是在選舉法修改完成后，根據(jù)選舉法確定的原則，在廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮，由全國(guó)人大及其常委會(huì)作出決定，科學(xué)合理地分配。