我國(guó)縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題\\原因及對(duì)策研究

[摘要]處于我國(guó)財(cái)政體制基層的縣級(jí)財(cái)政，由于財(cái)力薄弱，對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴性大。轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范與否、合理與否、科學(xué)與否，對(duì)縣級(jí)財(cái)政制度的建設(shè)影響巨大。本文指出上級(jí)財(cái)政對(duì)縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度中存在的問題，分析產(chǎn)生這些問題的原因，提出規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的政策建議。

[關(guān)鍵詞]縣級(jí)財(cái)政 轉(zhuǎn)移支付 財(cái)政體制 均等化

轉(zhuǎn)移支付制度是在下級(jí)政府組織的財(cái)政收入無(wú)法或者不能有效滿足履行政府職能所需財(cái)力的情況下，通過外來資金補(bǔ)助的形式，有效增加政府財(cái)力的一項(xiàng)制度。這項(xiàng)制度對(duì)下級(jí)政府財(cái)政，尤其是基層財(cái)政非常重要。本文所指的縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是指上級(jí)財(cái)政對(duì)縣級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度。

處于我國(guó)財(cái)政體制基層的縣級(jí)財(cái)政，由于財(cái)力薄弱，對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴性更大。轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范與否、合理與否、科學(xué)與否，對(duì)縣級(jí)財(cái)政制度的建設(shè)影響巨大。本文首先指出上級(jí)財(cái)政對(duì)縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度中存在的問題，分析產(chǎn)生這些問題的原因，在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的政策建議。

一、縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題

1. 對(duì)縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額不能滿足縣級(jí)財(cái)政支出的需要

分稅制改革沒有確立省級(jí)以下地方各級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)，尤其沒有在省以下建立比較規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。從轉(zhuǎn)移支付的資金形式看，縣級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付資金主要以稅收返還、體制上繳、體制補(bǔ)助、專項(xiàng)補(bǔ)助為主，規(guī)范化的均等化轉(zhuǎn)移支付只起輔助作用，因而具有明顯的過渡性特征。從縣級(jí)財(cái)政支出的來源看，縣級(jí)財(cái)政對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的依存度達(dá)到38%左右。但是，這些資金來自不同級(jí)別的上級(jí)政府，包括中央、省和市三級(jí)。由于不能到位，從而使縣級(jí)政府財(cái)政支出受到一定的制約。多數(shù)省份甚至像廣東省的各個(gè)縣，轉(zhuǎn)移支付的資金也僅僅保證縣級(jí)工資和政府機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基本需要，還不能滿足縣級(jí)財(cái)政的缺口。湖北省省級(jí)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付只能彌補(bǔ)縣級(jí)財(cái)政缺口的50%。吉林省囿于財(cái)力所限，對(duì)不同類型的財(cái)政缺口規(guī)定了不同 彌補(bǔ)比例:工資性缺口按照90%補(bǔ)助，公用經(jīng)費(fèi)缺口按照60%補(bǔ)助，重點(diǎn)支出缺口按照30%補(bǔ)助。山西省的轉(zhuǎn)移支付只能解決縣級(jí)財(cái)政缺口的47% 。

2. 轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理，用于均等化的一般性轉(zhuǎn)移支付比重小

以湖南省2003年省對(duì)以下的轉(zhuǎn)移支付為例 。從大類結(jié)構(gòu)上看，2003年稅收返還、專項(xiàng)補(bǔ)助分別達(dá)到了25.81%和60.71%，而無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付的比重只有12. 88%。從分項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)來看，稅收返還的均等化效應(yīng)很差，中央專項(xiàng)補(bǔ)助(專項(xiàng)補(bǔ)助的一小部分)有一定的均等化效應(yīng)，一般性轉(zhuǎn)移支付均等化效應(yīng)最強(qiáng)。因此從均等化的角度看，湖南省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)很不合理，特別表現(xiàn)在稅收返還和專項(xiàng)補(bǔ)助的比重過大，而一般性轉(zhuǎn)移支付的比重過小。

3. 轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)間分配不均，沒有發(fā)揮均衡各地財(cái)力的目標(biāo)

同樣以湖南省為例，從各個(gè)地區(qū)所獲取的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額看，2003年邵陽(yáng)、自治州、永州、懷化、益陽(yáng)等幾個(gè)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后、財(cái)力較為困難地區(qū)都獲得了相對(duì)較多的轉(zhuǎn)移支付，在全省14個(gè)地市州中分別排第1、4、5、8、10位，這符合轉(zhuǎn)移支付的本意，即以財(cái)政均等化為目標(biāo)，追求財(cái)政公平，但我們也要看到長(zhǎng)沙、衡陽(yáng)、常德兩個(gè)湖南省較發(fā)達(dá)地區(qū)所獲取的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額也很大，分別排第2、3、6位 。此外，值得注意的是2003年財(cái)政收入全省最低的張家界從上級(jí)獲得的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付額也是最少的，這又從另一個(gè)側(cè)面反映了湖南省的轉(zhuǎn)移支付在地區(qū)間分配還有待進(jìn)一步改善。

4. 各省對(duì)縣一級(jí)的轉(zhuǎn)移支付制度有待進(jìn)一步規(guī)范、科學(xué)

現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付更多的關(guān)注的是中央和省兩級(jí)財(cái)政，而對(duì)省級(jí)以下的財(cái)政沒有統(tǒng)一方案，具體的政策設(shè)計(jì)因省而異，五花八門。雖然各地在分配省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付資金時(shí)，主要通過選取一定的客觀因素，按照統(tǒng)一的公式進(jìn)行測(cè)算，但還需要進(jìn)一步的規(guī)范化、科學(xué)化。一是測(cè)算過程的客觀化程度不足。有的地方直接使用決算數(shù)作為縣級(jí)標(biāo)準(zhǔn)收入;標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政供養(yǎng)人口測(cè)算依據(jù)實(shí)際在編人口簡(jiǎn)單調(diào)整;轉(zhuǎn)移支付系數(shù)確定方法單一，未能充分反映地區(qū)間的財(cái)政困難程度和支出成本差異等。二是計(jì)算辦法千差萬(wàn)別。既有“因素法”、“基數(shù)增長(zhǎng)”、又有“定額補(bǔ)助法”、“來源地返還法”等，各種算法政策導(dǎo)向不同，政策間缺乏協(xié)調(diào)。三是對(duì)某些測(cè)算項(xiàng)目的口徑缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。以各地在一般性轉(zhuǎn)移支付測(cè)算過程中對(duì)罰沒收入和行政事業(yè)收費(fèi)的處理為例，河北省將其全部計(jì)入縣標(biāo)準(zhǔn)收入，山西省只承認(rèn)50%，而河南省不計(jì)入，政策導(dǎo)向需要加以研究。四是資金下達(dá)不夠及時(shí)。受下達(dá)時(shí)間晚、金額不確定因素的影響，享受轉(zhuǎn)移支付的縣很難將上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付資金安排到當(dāng)年的財(cái)政預(yù)算當(dāng)中。

5. 轉(zhuǎn)移支付種類繁雜，影響了轉(zhuǎn)移支付使用資金的效益

依據(jù)各地轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)立的政策目標(biāo)，可以將目前對(duì)縣一級(jí)的轉(zhuǎn)移支付劃分為以下四類:第一類是為落實(shí)國(guó)家的特定的宏觀經(jīng)濟(jì)政策而實(shí)施的轉(zhuǎn)移支付，如農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、退耕還林轉(zhuǎn)移支付等;第二類是為推進(jìn)地區(qū)間公共服務(wù)均等化的轉(zhuǎn)移支付，主要是一般性轉(zhuǎn)移支付;第三類是為體現(xiàn)對(duì)某些特定地區(qū)的照顧而設(shè)立的，如民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、革命老區(qū)轉(zhuǎn)移支付、困難地區(qū)轉(zhuǎn)移支付以及特殊因素轉(zhuǎn)移支付等;第四類是著眼于對(duì)所轄縣增收節(jié)支、發(fā)展經(jīng)濟(jì)實(shí)施激勵(lì)約束而設(shè)立的激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付。多元化的政策目標(biāo)，使轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目偏多，有的項(xiàng)目甚至重復(fù)設(shè)置，不僅人為增加了工作量，而且影響了轉(zhuǎn)移支付資金使用的規(guī)模效益。事實(shí)上，除了第一類財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金具有固定用途外，其余三類資金均能夠直接增加享受地區(qū)的可支配財(cái)力，可以逐步將后三種轉(zhuǎn)移支付納入一般性轉(zhuǎn)移支付框架，實(shí)施均等化分配。

6. 轉(zhuǎn)移支付制度保留了地方財(cái)政的既得利益，與均衡地方財(cái)力的目標(biāo)沖突

部分地區(qū)一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金仍然沿襲“基數(shù)加增長(zhǎng)”的辦法和保持既得利益的思路，僅對(duì)年度轉(zhuǎn)移支付增量實(shí)施均等化分配，未能引入自動(dòng)進(jìn)入和退出機(jī)制，強(qiáng)化了部分縣(市)的“身份”意識(shí)，影響了轉(zhuǎn)移支付資金的均等化效果。這些地區(qū)主要包括四川、山西、安徽、江蘇和廣東。如《四川省2005年一般性轉(zhuǎn)移支付分配辦法》中明確規(guī)定:“維持既得利益，實(shí)行增量控制。在維持2004年省對(duì)市、縣一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助資金基礎(chǔ)上，對(duì)2005年新增加部分資金進(jìn)行調(diào)控分配。”山西省對(duì)凡按照公式計(jì)算的轉(zhuǎn)移支付未達(dá)到上年數(shù)額的縣，按照上年水平核定轉(zhuǎn)移支付。安徽省在2004年調(diào)整一般性轉(zhuǎn)移支付辦法后規(guī)定:“補(bǔ)助資金少于2003年一般性轉(zhuǎn)移支付的縣，按2003年一般性轉(zhuǎn)移支付數(shù)額補(bǔ)齊。”江蘇省在按照因素法測(cè)算相關(guān)市縣轉(zhuǎn)移支付基數(shù)的基礎(chǔ)上，建立了轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助增長(zhǎng)機(jī)制，規(guī)定今后凡是達(dá)到“三保”(保吃飯、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保平衡)的縣市，實(shí)行補(bǔ)助增長(zhǎng)與財(cái)政收入增長(zhǎng)1.1:1掛鉤的辦法。

二、縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在問題的原因

雖然現(xiàn)行的省級(jí)以下政府間轉(zhuǎn)移支付對(duì)于緩解縣級(jí)政府財(cái)政困難，縮小省內(nèi)的地區(qū)差距，調(diào)動(dòng)基層政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增收節(jié)支的積極性起到了積極的作用，但與規(guī)范化、法制化的轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)要求相比，還存在一定差距。造成上述問題的原因是主要是以下幾點(diǎn)。

1. 對(duì)縣級(jí)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付依據(jù)不清

合理劃分各級(jí)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)，是地方轉(zhuǎn)移支付制度的重要依據(jù)。但目前分稅制財(cái)政管理體制對(duì)財(cái)權(quán)的劃分比較明確，對(duì)事權(quán)并沒有清晰的界定。因此，在中央與地方政府之間、地方政府上下級(jí)之間還存在著事權(quán)不清、交叉重疊現(xiàn)象。經(jīng)常會(huì)因財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一造成部分財(cái)政支出責(zé)任不清，增加地方政府編制預(yù)算和執(zhí)行預(yù)算的難度，而且還造成了政府間轉(zhuǎn)移支付責(zé)任模糊，無(wú)法實(shí)現(xiàn)各自的預(yù)期目標(biāo)。

2. 省市自用財(cái)力規(guī)模相對(duì)的縮小影響了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的順利運(yùn)轉(zhuǎn)

1994年以來，中央財(cái)力在逐年集中，也就是說上劃中央的財(cái)政增量在逐年增加。以湖南省長(zhǎng)沙地區(qū)為例，2003年轄區(qū)內(nèi)共完成收入161.23億元，其中中央級(jí)收入為86.94億元，占收入的總比率為53.92%，省級(jí)收入14.41億元，占收入的比重為8.93%，市本級(jí)和縣(區(qū))的總收入為64.88億元，僅占總比重的37.15%。而在長(zhǎng)沙地區(qū)2003年598930萬(wàn)元一般預(yù)算收入中，市本級(jí)占有324001萬(wàn)元，比重為51.4%，五區(qū)四縣，總和也只為274929萬(wàn)元，所占比重為48.6%。也就是說，在長(zhǎng)沙地區(qū)而言大部分財(cái)力已經(jīng)向中央和省、市財(cái)政集中了，縣自有財(cái)力已經(jīng)非常有限。武漢、成都、西安等城市情況也大致如此 。但作為地方政府卻不得不面臨地方財(cái)力日漸萎縮的巨大壓力，越來越多的財(cái)稅從地方抽走以后，地方財(cái)政自我平衡的能力就逐步在減弱，地方轉(zhuǎn)移支付所必需的資金就難以得到保障，功效就得不到有效發(fā)揮。

3. 轉(zhuǎn)移支付的制度設(shè)計(jì)不規(guī)范

造成這種不規(guī)范的原因首先是由于中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的不規(guī)范。我國(guó)的過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法是在不觸動(dòng)地方即得利益，保持分稅制相對(duì)穩(wěn)定的思想上制訂出來的，由于外部環(huán)境的變化和其他因素的影響，支付辦法的合理性的科學(xué)性是有限的，表現(xiàn)在以下三點(diǎn):第一，轉(zhuǎn)移支付力度有限。過渡期轉(zhuǎn)移支付是在地區(qū)財(cái)力差距懸殊且呈現(xiàn)拉大態(tài)勢(shì)，既得利益不作調(diào)整的前提下，由中央政府從本級(jí)收入增量中切出一部分資金，用于調(diào)節(jié)地區(qū)財(cái)力差距的應(yīng)急措施。中央拿出的資金規(guī)模有限，只能有重點(diǎn)地解決地方財(cái)政運(yùn)行中的主要矛盾，幾乎起不到縮小各地貧富差距的作用。第二，技術(shù)方法的科學(xué)性有限。有些項(xiàng)目采用公式法運(yùn)作，如公用經(jīng)費(fèi)、財(cái)政供養(yǎng)人員及一部分標(biāo)準(zhǔn)收入，同時(shí)很大一部分項(xiàng)目不是采用公式法運(yùn)作，隨意性很大。第三，分配方法不合理。“因素法”運(yùn)用在轉(zhuǎn)移支付計(jì)算上也有難以明確規(guī)范的地方。依照“因素法”的基本原理設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)移支付制度，首要的是科學(xué)測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出，但在實(shí)際操作中很難精確確認(rèn)。

4. 轉(zhuǎn)移支付制度本身結(jié)構(gòu)不合理

我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度在改革中形成，包含稅收返還、專項(xiàng)撥款、體制補(bǔ)助、結(jié)算補(bǔ)助等多種形式。但各支付形式之間缺乏良好的協(xié)調(diào)，有時(shí)甚至重復(fù)交叉，相互抵消。同時(shí)，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)也有問題，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所占的比重過高，一般性(財(cái)政性)轉(zhuǎn)移支付所占的比重太低。這種結(jié)構(gòu)的不合理，使其作用受到限制。在眾多的支付形式中一般性轉(zhuǎn)移支付由于不規(guī)定專門用途，可由地方政府統(tǒng)籌靈活使用，因此深受歡迎。例如，在長(zhǎng)沙某縣，2003年底財(cái)政結(jié)算中上級(jí)下?lián)艿?7630萬(wàn)元的轉(zhuǎn)移支付資金中，一轉(zhuǎn)移支付資金總額僅為650萬(wàn)元，占全部支付資金總額的3.68%，目前全國(guó)的平均水平也大致如此。該縣絕大部財(cái)政資金仍是通過稅收返還，增量返還，體制補(bǔ)助，結(jié)算補(bǔ)助等形式分配的，所占比重接近97%。650萬(wàn)元的支付款與該縣當(dāng)年4.8億元的財(cái)政支出的盤子來講，其影響可以說是微乎其微。

5. 轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律保證

世界上許多國(guó)家普遍以法律形式、甚至通過憲法對(duì)有關(guān)政府間轉(zhuǎn)移支付事宜做出明確規(guī)定，使其具有很高的權(quán)威性和可操作性。如德國(guó)橫向(州際間)的財(cái)政均衡制度其法律基礎(chǔ)就是德國(guó)《基本法》第107條，具體操作方法制在《稅收分配法合》中作了詳細(xì)的規(guī)定。相比之下，目前我國(guó)尚無(wú)涉及政府間轉(zhuǎn)移支付事宜的法律。在1994年頒布的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》中，對(duì)中央和地方收入體制和范圍劃分做了較為明確和原則的規(guī)定，但是其法律效應(yīng)看來也十分有限。而對(duì)于支出的體制、范圍以及轉(zhuǎn)移支付制度沒有法律規(guī)定。結(jié)果造成，一方面目前改革缺乏法律的支援和保證，另一方面也影響了轉(zhuǎn)移支付制度的權(quán)威性和可操作性。

三、完善縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的政策建議

1. 從行政體制上減少政府層級(jí)，變五級(jí)財(cái)政為三級(jí)財(cái)政

一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政的結(jié)構(gòu)是比較穩(wěn)定的。因?yàn)檫@樣可以保持各級(jí)政府在財(cái)力上的相對(duì)獨(dú)立性，可以較好地發(fā)揮激勵(lì)約束的作用，能夠提高各地方政府的積極性和競(jìng)爭(zhēng)水平。從我國(guó)目前省以下財(cái)政體制看，五級(jí)財(cái)政造成基層財(cái)政困難、主體稅種缺乏、難以進(jìn)一步推進(jìn)分稅制改革等問題，需要簡(jiǎn)化財(cái)政管理級(jí)次，從而會(huì)使財(cái)政級(jí)次與政府級(jí)次出現(xiàn)一定時(shí)期、一定程度上的不對(duì)應(yīng)。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看是應(yīng)該最終對(duì)應(yīng)起來的。簡(jiǎn)化財(cái)政級(jí)次后，鄉(xiāng)級(jí)政府隨著事權(quán)的大量減少，一般應(yīng)撤銷，而市級(jí)政府由于其事權(quán)與財(cái)權(quán)同縣級(jí)政府趨于一致，也需要改變?cè)瓉淼纳舷录?jí)關(guān)系，成為平級(jí)政府同時(shí)，要做好精簡(jiǎn)政府人員工作，使財(cái)政供養(yǎng)人口同簡(jiǎn)化后的政府級(jí)次相適應(yīng)，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。以縣為單位進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，基本符合了我國(guó)財(cái)政體制的運(yùn)行的現(xiàn)狀。以縣為單位進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，有利于從制度上增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政的可支配財(cái)力，緩解我國(guó)基層財(cái)政的實(shí)際困難。

2. 規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，提高縣域公共服務(wù)水平

建立科學(xué)、規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，不僅是分稅制財(cái)政體制的自我完善，同時(shí)也是公共財(cái)政框架下平衡地區(qū)差異，加速經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀要求。分稅制財(cái)政體制實(shí)施以來，我國(guó)在稅種劃分和收入歸屬方而進(jìn)行了一系列重大的調(diào)整。從收支比重上看，財(cái)政收入的大頭在中央，而財(cái)政支出的大頭在地方，這樣，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付將成為中央財(cái)政統(tǒng)一調(diào)控的重要手段和財(cái)政體制的重要組成部分。當(dāng)政府間收入比重發(fā)生變化，地區(qū)間財(cái)力差距拉大，公共服務(wù)能力出現(xiàn)懸殊時(shí)，上級(jí)政府有責(zé)任通過轉(zhuǎn)移支付的方式補(bǔ)充公共支出標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)的財(cái)政缺口，從而保證縣級(jí)政府的公共職能。科學(xué)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)遵循二個(gè)基本原則，一是公平的原則，一是規(guī)范的原則，二是透明的原則。在公平與效率之間，政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該更多地講究公平;在改革、創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)加大均等化轉(zhuǎn)移支付力度，注重對(duì)省際、縣際之間財(cái)力差距的調(diào)節(jié)，盡快構(gòu)建與分稅制體制相適應(yīng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，提高縣級(jí)財(cái)政的基本保障能力和公共服務(wù)水平。要從制度上規(guī)范轉(zhuǎn)移支付方，公開、透明、規(guī)范操作，并按照分稅制體制的目標(biāo)和要求，逐步取消稅收返還、基數(shù)返還、體制補(bǔ)助和帶有過渡期特征的不平等政策，糾正歷史上繼承的不合理因素。通過建立最低財(cái)力保障線和公共服務(wù)均等化指標(biāo)，提高縣級(jí)公共服務(wù)水平，完善中央對(duì)省、省對(duì)市縣的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，強(qiáng)化中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政的再分配功能。

3. 實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)移支付制度，均衡各地的財(cái)力

在轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)和項(xiàng)目安排上，根據(jù)政府和地區(qū)間財(cái)不平衡的實(shí)際，合理確定轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目、資金比例、計(jì)算方法和指標(biāo)體系。一是根據(jù)地區(qū)間人口、經(jīng)濟(jì)、財(cái)力和支出標(biāo)準(zhǔn)等綜合因素，以公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，確定標(biāo)準(zhǔn)支出的范圍和計(jì)量方式，設(shè)置一般性(均等化)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。由于效率的高低、供給范圍的大小和各地對(duì)財(cái)政供給人員管理力度的差異，如按實(shí)際供給人數(shù)計(jì)算支出需求顯然有失公平。因此，根據(jù)人口、面積、企業(yè)數(shù)量、機(jī)構(gòu)個(gè)數(shù)、服務(wù)對(duì)象等客觀因素，區(qū)分行政、公檢法、公益性事業(yè)等不同性質(zhì)，設(shè)定不同的指標(biāo)系數(shù)，運(yùn)用數(shù)學(xué)模型計(jì)算出“標(biāo)準(zhǔn)收入”和“標(biāo)準(zhǔn)支出”，并根據(jù)“標(biāo)準(zhǔn)收入”和“標(biāo)準(zhǔn)支出”的差額，計(jì)算出一般性(均等化)轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)。二是根據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和階段性任務(wù)，對(duì)現(xiàn)行的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行整合、歸并，將部門掌握的專項(xiàng)資金統(tǒng)一納入專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的范圍，設(shè)置專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目和指標(biāo)，糾正部分專項(xiàng)游離于預(yù)算監(jiān)督之外的現(xiàn)象。從政策安排上:(1)屬于中央事權(quán)，但出于效率考慮需要委托給地方具體承辦，其所需經(jīng)費(fèi)由中央專門撥付，并予監(jiān)督;(2)在事權(quán)上屬于地方范圍，但出于總體需要和政策目標(biāo)，中央政府需要給予一定的支持和鼓勵(lì)，激勵(lì)地方政府更好地履行自己的事權(quán);(3)屬于中央與地方共同事權(quán)范圍的項(xiàng)目，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目受益范圍的大小確定中央與地方的分?jǐn)偙壤鞔_主體、分清責(zé)任，從而減少基層政府的資金配套，發(fā)揮專項(xiàng)資金的政策效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)。在設(shè)置轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目確定資金的比例和選擇計(jì)算方式上，要在提高均等化規(guī)模、增加科學(xué)性和透明度的基礎(chǔ)上，使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度體現(xiàn)均等化的政策和意圖。用于體現(xiàn)均等化意圖的一般性轉(zhuǎn)移支付資金的比重，應(yīng)保持在轉(zhuǎn)移支付資金總量的50%以上，從而確立以一般性(均等化)轉(zhuǎn)移支付為主、專項(xiàng)補(bǔ)助為輔的轉(zhuǎn)移支付模式。同時(shí)必須采用科學(xué)的計(jì)算方法和規(guī)范化的分配手段，把轉(zhuǎn)移支付資金、項(xiàng)目納入整個(gè)預(yù)算體制通盤考慮，與各級(jí)政府預(yù)算相銜接，從制度上構(gòu)筑科學(xué)、規(guī)范、公開、透明的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。

4. 要在提高轉(zhuǎn)移支付總量和增加轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的基礎(chǔ)上，加大中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政對(duì)財(cái)政困難縣縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度

在因素的選擇和權(quán)重的設(shè)定上，要充分考慮中西部地區(qū)及其縣級(jí)財(cái)政的困難問題，對(duì)多年來受工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差不利影響及為我國(guó)工業(yè)化發(fā)展作過巨大貢獻(xiàn)的農(nóng)業(yè)地區(qū)和中西部地區(qū)，給予體制性傾斜支持，逐步實(shí)現(xiàn)在同等努力程度的前提下，全國(guó)不同地區(qū)間公共服務(wù)水平大體均等。努力促進(jìn)不同區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展、省級(jí)財(cái)政在分配中央撥給地方的轉(zhuǎn)移支付資金時(shí)，不僅要更多地讓利于基層，而且要做到轄區(qū)內(nèi)公平、公正、公開透明，把解決縣級(jí)財(cái)政的困難問題作為穩(wěn)定基層政權(quán)和完善財(cái)政體制的戰(zhàn)略任務(wù)，力爭(zhēng)在較短的時(shí)間內(nèi)有效緩解縣級(jí)財(cái)政困境。

參考文獻(xiàn):

[1]寇鐵軍，完善我國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付制度的若干思考，財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2004年第5期

[2]郭平、廖群鋒，湖南省分稅制運(yùn)行中存在的問題及對(duì)策，地方財(cái)政研究，2005年第9期

[3]馬昊，當(dāng)代中國(guó)縣級(jí)公共財(cái)政制度研究，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2008年

[4]費(fèi)雪，州和地方財(cái)政學(xué)(第二版)，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2000年

[5]閻坤，“轉(zhuǎn)移支付制度與縣鄉(xiāng)財(cái)政體制構(gòu)建”，財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2004年第8期

[6]吳云法，“浙江‘省管縣’財(cái)政體制研究”，人大復(fù)印資料·農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊，2005年第1期