官員誠信問題與干部人事制度改革

〔摘要〕造成地方政府官員誠信不足的原因很多，干部人事制度不完善是一個重要原因。為此，應完善干部選拔任用機制，從根本上保證地方政府官員的誠實守信;規范干部考核晉升制度，構建地方官員誠信激勵機制;健全監督懲戒體系，筑起失信行為的“防火墻”。

〔關鍵詞〕官員，誠信，機制，制度，體系

〔中圖分類號〕D630〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175(2010)01-0107-03

近年來，在市場經濟大潮的沖擊下，一些地方政府官員信用嚴重不足，在社會上造成了不好的影響。據《小康》雜志調查，2006年地方政府官員以 75.36%的比例當選為信用最差群體，2007年地方政府官員“以80.3%的絕對多數”再一次“被網民選為信用最差的群體” 〔1 〕。造成地方政府官員誠信不足的原因是多方面的，但干部人事制度不完善及執行不力是一個重要原因。為此，應進一步深化干部人事制度改革，為打造誠信官員隊伍提供制度保障。

一、完善干部選拔任用機制，從根本上保證地方政府官員的誠實守信

官員選拔環節是地方官員隊伍的入口，只有嚴把入口關，才能保證把真正對黨忠誠、對人民守信的人選拔到重要崗位，才能真正把投機鉆營、弄虛作假之徒拒之于干部隊伍門外，從而在根本上保證地方政府官員誠實守信。因此，要打造誠信地方政府官員隊伍，必須首先深化選人用人機制改革，解決和杜絕干部選人用人機制的不科學、不規范等問題，切實提高選人用人的公信度。

首先，在干部選拔標準方面，必須全面貫徹中央提出的“德才兼備、以德為先”的標準，加大對擬選拔對象誠信記錄考核的力度。現在一些干部出問題，主要不是出在才上，而是出在德上。因此，黨的十七屆四中全會決議強調指出:“選拔任用干部既要看才，更要看德”。而干部立德之本，在于誠信，即對黨忠誠，對人民守信。只有對黨絕對忠誠，才能真正保證黨的路線方針政策的貫徹落實，才能樹立正確的權力觀、政績觀，保證權為民所用、利為民所謀;只有真正對人民守信，才可能切實踐行黨全心全意為人民服務的宗旨，真正履行人民公仆的職責，想人民之所想，急人民之所急。加大對選拔對象誠信的考核，必須糾正某些地方單純以政績或經濟指標取人的做法，真正按照十七屆四中全會的要求，重點從“是否忠于黨、忠于國家、忠于人民，是否確立正確的世界觀、權力觀、事業觀，是否作風正派、清正廉潔、情趣健康” 〔2 〕等方面進行考察。

其次，按照民主、公開、競爭、擇優的方針，推進干部選拔任用過程改革。這是十七大和十七屆四中全會提出的明確要求。當前，推進干部選拔過程改革的重點有二:一是加快干部選拔任用提名制度改革，建立健全“主體清晰、程序科學、責任明確的干部選拔任用提名制度”，尤其要“規范干部任用提名方式，重點規范領導干部特別是一把手的提名行為。堅持權力與責任相統一，合理界定干部任用提名主體，規范提名形式、提名程序，明確提名責任，使隱性權力顯性化、顯性權力規范化，防止實際上的個人或少數人說了算” 〔3 〕。二是探索完善和積極推廣新的干部選拔任用方式。尤其是完善推廣近年來被廣大群眾普遍認可的公開選拔、競爭上崗等選拔任用方式，加大競爭性選拔干部的力度，完善差額選拔干部辦法。

再次，要在黨管干部的前提下，擴大干部選拔任用中的民主，把法律、法規賦予人大的選舉權、監督權、罷免權與人民政協的協商權、建議權落到實處，保證人民群眾和人民團體在干部任用中的知情權、參與權、監督權和話語權，盡快糾正并杜絕由少數人甚至由個別人決定干部任用的現象。為此，必須逐步推行人大差額選舉，通過立法明確規定人大可啟動罷免程序的事項;適當增加人民政協和人民團體在民主推薦、提名、考核、任命等各個環節的發言權。

最后，以堅決態度剎住干部選拔任用中的不正之風。“吏治腐敗是危害最烈的腐敗，也是干部群眾最為痛恨的腐敗。用人上的歪風邪氣剎不住，黨在人民群眾中就得不到支持，黨的執政地位就要受到危害”。 〔4 〕當前，干部選拔任用中的違法、違紀、違規行為雖只是個別現象，但其負面影響是嚴重的。剎住干部選拔任用中的不正之風，要重拳出擊，全面部署。既要加大查處力度，嚴厲打擊已有違法、違紀、違規行為，更要加強制度建設，構建抵擋不正之風的防風墻。當前尤其要擴大干部選拔任用信息公開的內容和范圍，不斷增加干部選拔的透明度;推行針對考察對象誠信記錄的個人報告有關事項制度，用制度和機制遏制“潛規則”，真正做到不讓老實人吃虧，不讓投機鉆營者受益。

二、規范干部考核晉升制度，構建地方官員誠信激勵機制

理性選擇理論認為，作為理性經濟人，地方官員和普通人一樣存在機會主義傾向:如果失信行為被發現的幾率較大且可能的損失大于其可能的收益，官員就會傾向于選擇信用行為;相反，地方官員則會傾向于采取失信行為。因此，干部考核晉升制度實際上是地方官員誠信行為的激勵機制:科學的干部人事制度可以為官員信用行為提供正激勵;反之，則可能會提供負激勵。從某種意義上可以說，地方官員的是否守信很大程度上取決于來自干部考核晉升制度的激勵。因此，構建科學的地方官員誠信激勵機制，必須認真落實中共中央《關于建立促進科學發展的黨政領導班子和領導干部考核評價機制的意見》，加大干部考核晉升制度改革力度，構建體現科學發展觀和正確政績觀要求的干部考核評價體系。

首先，要改進考核方式，采用更加科學的考核方法，構建更加健全和嚴密的考核過程。當前，一方面要擴大考核民主，盡快扭轉單純靠上級考核的做法，多傾聽群眾和社會組織對官員的評價，采取上下結合的考核方法。按照中央要求，“強化黨內外干部群眾的參與和監督。進一步公開考核內容、考核程序、考核方法、考核結果，增強考核工作的透明度。探索實績‘公開、公示、公議’等做法，加大群眾滿意度在考核評價中的分量”，〔4 〕使失信行為在民主的顯微鏡下無處藏身。另一方面，要增強考核方式的完整性和系統性，“堅持以平時考核、年度考核為基礎，以換屆(任期)考察、任職考察為重點，合理安排，相互印證”，〔4 〕構建無縫隙考核程序，避免考核的簡單化和片面化。同時，大膽創新考核的具體方式，除積極推廣問卷調查、網絡評議等考核方式外，還可以吸收行為科學和心理學的研究成果，引入諸如人機對話、心理測試等新興而科學的考察方法。

其次，完善考核內容，糾正單純考核經濟指標的做法，增強考核內容的科學性。為了糾正以經濟指標至上的考核指標帶來的地方官員過多過細地干預微觀經濟活動、只對上負責而不對下負責、弄虛作假、取短期行為等失信行為，必須堅持“充分體現考核內容的激勵性和約束性”的原則。在考核內容的設計上“既注重考核發展速度，又注重考核發展方式、發展質量;既注重考核經濟建設情況，又注重考核經濟社會協調發展、人與自然和諧發展，特別是履行維護穩定第一責任、保障和改善民生的實際成效;既注重考核已經取得的顯績，又注重考核打基礎、利長遠的潛績” 〔4 〕。尤其要傾聽民眾對官員在以上各方面履行職責情況的反映。同時，還應專門在考核指標中增加官員誠信指標，尤其是增加針對官員 “‘腐敗行為’、‘弄虛作假，欺上瞞下’、‘官員和公務員的不作為’、‘政策缺乏連續性和穩定性’、‘習慣于做表而文章，熱衷于搞政績工程’、‘違法行政，執法犯法’” 〔5 〕等多發性失信行為的指標。

再次，構建更加民主、透明、公平的官員晉升制度，防止官員晉升博弈壓力造成的官員失信行為。主要是按照十七大提出的民主、競爭、公開、擇優的干部選拔任用原則，進一步增進干部晉升的民主化，杜絕少數人決定干部晉升的現象，嚴查嚴懲干部晉升中的買官賣官和行賄受賄行為;按照公開、平等競爭的原則，推進干部晉升過程的透明化，杜絕干部晉升中的暗箱操作，防止部分官員的投機鉆營行為;重新審視干部晉升的標準，增加對擬晉升干部誠信記錄的考核，對存在嚴重失信行為的官員實行一票否決，以促進干部晉升的公平化，形成對地方官員誠信的有力正激勵。

三、健全干部人事制度中的監督懲戒體系，構筑失信“防火墻”

監督懲戒體系是干部誠信的保障機制。只有監督嚴密，懲戒有力，才可使失信者受到懲處，使欲失信者望而卻步。但由于我國干部人事制度中的監督懲戒體系尚存在缺陷，使某些人認為“缺乏信用是因為不守信用更有利可圖” 〔6 〕 (P2)。因此，要確保地方政府官員的誠信，還必須改革干部監督懲戒體系，構筑官員失信行為的“防火墻”。

首先，構建上下結合的全方位監督體系，消除監督盲點，打造牢固的預防官員失信行為的防線。對于地方政府官員失信行為，應懲防并舉，重在預防。而預防之道，既要重視選拔任用和考核晉升環節，更要重視日常的監督。當前，要加強對官員的監督，一要積極創造條件，真正把法律規定的人大監督、政協監督作用落到實處。既要鼓勵人大代表、政協委員敢于監督，更要為他們的監督創造條件;而尤其重要的是，對他們所質詢、舉報的案件要充分重視、認真查清、嚴肅懲處。只有這樣，才能真正營造人大代表、政協委員敢于監督并能夠監督的良好氛圍。二要更加重視新聞媒體、公民團體和個人的監督，充分發揮自下而上監督的作用。早在六十多年前，毛澤東就提出“只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈;只有人人起來負責，才不會人亡政息” 〔7 〕(P610)。當前，隨著媒體的快速成長和人民群眾參與意識和參與能力的增強，他們監督作用的主觀條件已基本具備，關鍵是要從制度上為他們的監督提供更有力的保障。

其次，落實地方政府官員監督制度，把誠信放在官員監督中更加重要的位置上。誠信是官員修德之本，誠信狀況直接影響黨在人民群眾中的形象和威望。官員有德無才，終究要敗壞黨的事業。因此，必須糾正有些地方對誠信監督可有可無的做法，把官員誠信放在干部監督中更加重要的位置上。加強對官員誠信的監督，要重視落實制度，抓早、抓小，防患于未然。現在，“干部日常管理監督的制度不少，關鍵是執行不力”;“落實制度，也是改革的重要環節”。而干部出問題，“多數都是‘小洞不補，大洞吃苦’”。〔3 〕因此，苗頭性問題早發現、早提醒、早糾正，有助于防止出現民怨大、影響壞的嚴重失信行為。

再次，真正落實《中華人民共和國政府信息公開條例》，構建陽光透明政府，突破制約監督信息不對稱瓶頸。對官員誠信監督最重要的制約來自于信息不對稱。由于地方政府官員占有信息上的優勢，監督主體，尤其是新聞媒體和人民群眾很難對官員是否誠信進行準確判斷。盡管近年來政府信息公開的自覺性和公開程度都有極大提高，但要充分發揮人民群眾和新聞媒體對官員誠信的監督，必須繼續擴大政府信息公開的力度。當前，一要提高政府信息公開的自覺性，保證政府信息公開的及時性、完整性和真實性;二要規定地方官員誠信狀況信息公開的義務，尤其是關于是否兌現承諾、廉潔自律等行為方面的信息;三是提高人民群眾依法申請地方官員公開誠信信息的積極性和能力。

最后，加大對地方官員失信行為的問責和懲戒力度，對嚴重失信行為實行一票否決制。當前，要盡快建立全國統一的對地方官員失信行為問責的機制，針對不同類型的失信行為確定相應的責任和問責程序。對于輕微失信行為，通過誡勉談話、通報批判等方式進行問責;對嚴重失信行為，在考核時實行一票否決;對造成較大經濟損失和較壞社會影響，調離現任崗位，或啟動引咎辭職乃至罷免程序;對違法刑法的，依法追究刑事責任。

參考文獻:

〔1〕 《小康》研究中心.官員信用敲響政務信用警鐘〔J〕.小康，2007，(8).

〔2〕中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定〔N〕.人民日報，2009-09-28.

〔3〕李源潮. 堅持民主公開競爭擇優推進干部人事制度改革〔N〕.人民日報，2009-10-19.

〔4〕關于建立促進科學發展的黨政領導班子和領導干部考核評價機制的意見〔N〕.人民日報，2009-10-29.

〔5〕范柏乃.我國地方政府信用缺失的實證調查〔J〕.黨政干部學刊，2005，(1).

〔6〕張維迎.產權、政府與信譽〔M〕.北京:三聯書店，2001.

〔7〕逢先知.毛澤東年譜〔M〕.北京:中央文獻出版社，2005.

責任編輯周榮