農村土地使用權流轉的創新與思考

〔摘要〕當前我國試點實施的農村土地使用權流轉，引發了一系列制度和理論上的創新。這些創新主要包括:農村土地使用權流轉豐富和延伸了產權的內涵，變革了當前的農業生產方式，實現了農業產權制度的創新;由農業產權制度創新而引發的土地組織經營模式的創新;土地使用權流轉促進了土地使用權的資本化，使農業資本得以在農業內部產生，從而促進了農業資本理論的創新。

〔關鍵詞〕土地使用權流轉，產權制度創新，組織經營模式創新，農業資本理論創新

〔中圖分類號〕F014.1〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175(2010)01-0069-05

農村土地使用權流轉問題在理論界并不是一個新問題，早在改革開放之初，隨著農村家庭聯產承包責任制和統分結合的雙層經營體制的實施，土地使用權流轉問題就已經被學者們所關注和探討。歷經30年，隨著黨的十七屆三中全會的召開，我國的農村土地使用權流轉問題再次成為社會各界關注的焦點。十七屆三中全會后不久，成都便開始了土地使用權流轉的確權、頒證試點工作。這一工作一旦在全國推廣和實行，勢必引發農業產權制度和實現形式的創新，引發農業資本理論的創新。

一、農村土地使用權流轉的產權制度創新

土地使用權流轉是在堅持基本土地制度的前提下，進一步確認和固化農民的土地承包權、使用權以及在此基礎上延伸出來的對使用權的處置權，即轉讓權。這實際上是一條產權權利的鏈條，通過明確權利的主體和歸屬的確權過程，讓農民成為真正的使用權和轉讓權主體。確權“既為農地流轉提供了基礎，也讓農民在享受物權法上對土地所有權衍生而來的‘用益物權’①得以真正實現。” 〔1 〕成都的改革就是在物權法框架下，通過確權給農戶頒發了土地使用權證。盡管這只是一種產權內涵的豐富和延伸，但卻是中國農地產權制度的一大創新——從根本上變革了當前的農業生產方式。

“生產方式”一直是有多種理解、存在分歧的概念。筆者比較認同這一觀點，即“政治經濟學意義上的生產方式，指的是在資本主義社會中，占主導地位的資本主義勞動過程。” 〔2 〕將這一觀點一般化，即為生產方式是一種占主導地位的勞動過程。作為勞動過程，首先要具備勞動者和生產資料兩大要素，生產資料的占有方式決定其使用方式和勞動者之間的結合方式與組織形式。農業生產方式是農業勞動者運用農業生產資料作用于勞動對象的勞動過程，在這一過程中，土地要素的占有和使用方式無疑決定了勞動者之間的鏈接方式、組織方式和勞動方式。

自1978年以來，我國的土地制度是在堅持土地國有和集體所有的前提下，實行家庭聯產承包責任制和統分結合的雙層經營體制，將經營權承包給農戶。這種土地占有和使用方式決定了一家一戶分散式的小農生產方式，農戶之間按照地方習俗形成互助關系。在這種土地制度下，農民沒有處置土地的權利，一些地區自發進行的土地使用權轉讓由于缺少相應的法律保障引發諸多農地糾紛，致使土地只是農戶生產的外生變量。土地除了給農民帶來耕作收入以外，沒有其他附加值和增加值。土地經營權的細分和使用權權利主體的虛置決定了土地難以實現規模經營和增值。

土地使用權的流轉無疑是對農業生產方式、分配方式變革的有力途徑。土地使用權流轉是一種權利的確認，它在固化承包權的基礎上確認農民擁有轉讓權，使土地使用權不再是一種外生變量，而是農戶可以根據需要將其置于市場之中獲取收益的重要方式。土地一旦進入市場框架，土地使用權也和股票一樣具有價格和商品屬性，為擁有者帶來地租收入，從而實現“土地使用權的資本化”或“土地的資本化”。隨著土地使用權進入市場框架，其擁有者農民也隨之進入市場，成了真正的市場微觀主體，可以憑借其對土地使用權的處置權獲益。

土地使用權流轉屬于土地市場上的交易行為，它以資本為紐帶，通過土地市場引導土地流動和配置，實現土地經營權的集中，進而實現規模化經營，這為小生產向大生產的轉型奠定了制度性基礎。農業生產方式的變革過程，就是從傳統的小規模家庭分散經營向現代化大農業轉變的過程。在此過程中，需要引入科技要素全面改變農業勞動過程，包括農業勞動者素質的提高、土地的集中，以及提高土地與農業勞動力的技術比例等。

由于土地鏈接著農業生產、分配、交換和消費各個環節，因此，土地的使用方式一旦發生變革，與其密切相連的農業分配制度等其他各個環節也將隨之改變。隨著土地使用權的流轉和集中，農民對土地的依賴從屬性減弱，由實際的依賴轉變為形式上的依賴關系。在轉讓土地使用權的過程中，農民既可以是勞動者，也可以是要素使用權的擁有者;既可憑借勞動獲得一份收入，也可憑借對土地使用權的擁有獲得要素收入;或者如果離開了土地農轉非，他也可以把經營權轉讓出去，獲得地租收益。這樣，農民憑借對土地使用權的處置，參與到“按土地生產要素分配”中來，實現了按勞分配和按生產要素分配的統一，從而共享改革開放的成果。這既能增加農民的收入，也能提高其購買力，特別是對于金融危機背景下擴大內需的要求而言，是比家電下鄉等活動更為有效、更為持久的制度安排。

從實際意義來看，農民擁有的土地使用權得到確認和進一步延伸后，除了可獲得要素收入以外，還可以憑借土地使用權抵押貸款，“通過抵押性質，取得流動性” 〔3 〕，在盤活土地資源的同時，將土地市場與金融市場對接起來。我國農村金融一直發展滯后，大多數農村貸款和融資比較困難，尤其是在比較落后的地區，農村金融體系下的惜貸現象還比較普遍。而用土地使用權作為抵押，在一定程度上可以緩解農村的融資難問題。

土地使用權資本化承載著我國農業發展的歷史重任。農業土地使用權資本化可以讓占人口大多數的農民分享改革開放的成果，對于農村現有生產方式向大農業的轉變、緩解城鄉二元結構失衡問題、完善家庭聯產承包責任制、推動農業走現代化之路以及“三農”問題的解決和建設新農村有重大意義。同時，土地使用權流轉所預期帶來的農業市場化、規模化、現代化也是我國農業面對世界性糧食危機的出路。當前，面對席卷全球的金融風暴，農業土地使用權資本化可以啟動我國農村7.5億人口的大市場，是實現“保增長、擴內需”目標的可行路徑。當然，土地使用權資本化，雖然可以盤活農村的土地資源，讓農民享有土地的地租收入，但它作為新生事物，在摸索過程中不可避免地會出現各種問題。〔4 〕

土地使用權流轉的實施過程本身存在著諸多潛在的風險。“一是不到位的確權，即確權到組，會給將來帶來隱患。二是非糧化風險，大量土地流轉之后不種糧食，糧食安全很難保障。三是土地確權過程的控制，治理結構如果沒有建立好，農民的意愿沒有得到表達，就會出現內部人控制和巨大的尋租空間。” 〔3 〕

從土地使用權流轉對農民的影響看，大量農村人口如果轉讓了土地使用權，他們只有轉入非農產業。這就又引發出一系列社會問題:這些農村人口的身份如何界定?是否享有社會安全保障和相關福利待遇?在當前就業形勢日趨嚴峻的背景下，這些非農人口的就業問題如何解決?我國如何避免西方國家的農業勞動者在現代化進程中的極端痛苦過程?這些都是值得我們深入思考的問題。

二、農村土地使用權流轉的組織經營模式創新

使用權流轉促成的由分散到集中的土地如何經營?這涉及到土地使用權流轉的實現和經營方式變革問題。伴隨土地使用權流轉這一產權制度的創新，必然會引發土地組織經營模式的創新。擁有使用權的農民可以根據需要處置使用權，繼續務農的農民可以通過多種方式進行聯合經營，如標準的合作社模式②、“公司+農戶”的龍頭企業帶動模式、農業能手或大戶牽頭的模式等;準備脫離農業的農民將土地轉包、租賃或者直接作為生產要素入股農業公司，憑要素所有權獲取收益。與土地使用權流轉的不同類別相適應，土地的組織經營方式也有多元化的選擇。在我國的農業生產實踐中，合作社的歷史眾所周知，目前這一經營方式發展得如火如荼;農業股份合作制也在一些地區得到推廣;在黑龍江等地，還出現了以工業企業為龍頭，帶動農業產供銷一條龍的“公司+農戶”的經營模式。

隨著土地使用權的流轉，哪一種組織經營模式更具生命力?農業經營如完全模仿工業企業的公司制管理，雖有豐富的經驗可以借鑒，但也避免不了存在于我國國有企業和公有資本運營中的重重問題。而且從歷史發展的趨勢看，工業化過程中的公司制管理遲早要被合作工廠和聯合勞動取而代之。除此之外，公司制管理在實踐運營中的現實問題是，在以資本入股的股份公司中，大股東很可能憑借其壟斷地位和信息優勢壓低地價，降低土地所占股份、提高資本所占股份。由此，依靠土地入股的農民將會失去話語權，淪為被雇傭對象。“公司+農戶”方式中的公司也可能會類似于股份公司中的大股東，占據市場優勢，擠壓農戶的利潤。事實上，這種現象在我國工農業聯合的產業鏈條中并不鮮見。面對強勢的大股東或大公司，農戶處于弱勢地位，是必然的。所以，綜合比較土地流轉的幾種實現形式，無論是從理論角度、實踐經營以及政策傾向來看，合作社都占有優勢。

從理論上看，建立和發展合作社，是重建個人所有制的必經階段。合作運動和工人合作工廠是勞動的政治經濟學對資本的政治經濟學取得的一個更大的勝利，馬克思就指出，“對這些偉大的社會試驗的意義不論給予多么高的估價都是不算過分的。工人們不是在口頭上，而是用事實證明:大規模的生產，并且是按照現代科學要求進行的生產，在沒有利用雇傭工人階級勞動的雇主階級參加的條件下是能夠進行的;他們證明:為了有效地進行生產，勞動工具不應當被壟斷起來作為統治和掠奪工人的工具;雇傭勞動，也像奴隸勞動和農奴勞動一樣，只是一種暫時的和低級的形式，它注定要讓位于帶著興奮愉快心情自愿進行的聯合勞動。” 〔5 〕 (P132-133 )正如馬克思所說，這種工廠表明，在物質生產力和與之相適應的社會生產形式的一定發展階段上，一種新的生產方式怎樣會自然而然地從一種生產方式中發展并形成起來。在聯合勞動的合作社中，資本與勞動的對立關系被揚棄，平等的協作勞動關系能夠避免某些種植大戶或者大股東等對集體公有資本的侵蝕。

從政策取向上看，國家傾向于鼓勵農民建立專業合作社。2007年6月5日國務院頒布《農民專業合作社登記管理條例》，鼓勵農業專業合作社跨地域、跨行業經營。在農業實踐中，合作社也是最流行的一種經營組織方式。2009年，我國將積極探索以土地承包經營權出資設立農民專業合作社，“按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營;進一步拓寬農民專業合作社業務范圍，支持農民專業合作社開展農機服務、土肥植保服務、農產品加工、農家樂等業務;支持農民專業合作社跨地域、跨所有制、跨行業開展經營和服務，滿足農民專業合作社的多種經營需要。” 〔6 〕同時，中國工商行政管理機關還設立了農民專業合作社登記“綠色通道”，免費登記農民專業合作社，簡化登記手續。

從農業合作社的具體實踐來看，截至2008年底，我國的農民專業合作社已有11萬多戶，比2007年底增長了3倍;成員出資總額880億元，比2007年底增長了近4倍。 〔7 〕2008年8月，我國還出現了專門針對土地使用權流轉的、首家農村土地流轉合作社——山東省棗莊市山亭區全崮山土地流轉合作社。它是具有法人資格的農民專業合作社，為探索農村土地流轉的有效實現形式、促進農民增收開辟了一條新路。據報道，“這家合作社已發展入社農戶280戶，入社土地1700多畝，制訂了規范的章程，成立了理事會、監事會，建立了生產經營、財務管理等各項制度，從組織制度上保證了合作社的依法規范運作，最大限度地維護了入社農戶的合法權益。” 〔8 〕

農業資本的創新要求農業資本運營載體的創新。通過前述比較，我們可以看出，農業合作社是土地資本化以后的最佳探索，它在本質上依然是集體產權，屬于公有資本范疇，這就面臨著如下問題:第一，如何安排合作社內部的產權制度以促進合作社公有資本的增值?毫無疑問，合作社的內部資本屬于社員公有的資本，同樣需要保值增值，通過增值實現保值。第二，如何界定合作社內部的剩余索取權以防止公有資產被侵占、避免剝削?歷史上最大的權力置換是資本與土地之間的置換，土地資本化收益是工業化進程中最重要的資本原始積累來源之一。同樣，入股到合作社的土地如何置換資本獲取收益也是合作社必須考慮的問題。第三，在不改變合作社性質的前提下，采取何種方式運行才能提高合作社的效率和競爭力?合作社的存在并不能排除其他經濟組織的存在和競爭，如來自公司制的農業生產實體的競爭。合作社對內服務成員的宗旨不允許合作社采用壓低勞動力成本、加大剝削強度來維持競爭力的做法。公司制生產的效率來自資本協調下的控制所實現的資本的生產力，即社會生產力。合作社能否通過資本控制勞動過程來達到這種效率?事實上，建立新型勞資關系應該是把合作社蛋糕做大的可行途徑，但對承載新型勞資關系的合作社的探索是一個長期的過程。

三、農村土地使用權流轉的農業資本理論創新

農村土地使用權流轉理論層面的創新首先表現在“土地使用權資本化”所內生的農業資本的形成。土地使用權流轉促進了土地使用權的資本化，使農業資本得以在農業內部產生，而非來自農業外部其他產業資本的注入和積累。這不僅豐富了農業資本的內涵和外延，也豐富了我國當代資本的形態，同時也為資本創新探索了一條可行路徑。農業資本的概念早在重農主義時期就被研究過，那么我國當代的農業資本到底體現在哪里?是否只有從農業之外引入資本才算農業資本?國內學者曾從多重角度論證農業資本的形成在于與外界金融機構、產業資本的聯合 〔9 〕，這些外來資本能否合理有效地融入農業領域有待考量，而通過資本創新產生于農業內部的資本則無需探討其與農業本身的粘合性問題。

毫無疑問，在以全球化、信息化和網絡化為背景的網絡經濟形態和網絡社會中，農業資本是構成當代資本網絡的重要組成部分，全球農業中面臨的糧食危機、食品安全等問題又使農業具有了國際戰略意義。糧食和食品由此被國際大資本所關注，成為資本擴張的又一重要領域。在我國，農業市場化程度相對較低，作為農業公有資本載體的農業組織如何抵御國外大資本的競爭、實現農業公有資本的保值增值是一大課題。因此，對中國土地使用權資本化的研究具有理論創新意義。

土地使用權資本化的理論創新還在于它進一步彰顯了資本的多樣化屬性。農村巨大的土地存量資源被納入市場框架，具有金融產品的屬性，土地使用權作為一種資本收益的權力為擁有者帶來收益。“在普遍的資源所有權和使用權的基礎上發展合法轉讓權，是資源或資產經由流轉實現最高收入流的關鍵，也是資源或資產轉化為資本的秘密。” 〔10 〕

從資本的屬性看，土地使用權的資本化行為展現了資本運行層面的屬性——資本的構造性，即資本運動本質的外化。資本的本質是人與人之間的經濟關系，這種關系借助于物與物之間的關系來體現，而人與人之間的關系外化為物與物之間的關系的過程，就是資本的人格化過程。在這種關系體系中，資本作為客體出現，而資本的所有者才是真正的運動主體。資本所有者根據其主體的需要選擇資本的創新形式和載體，當代資本的創新事實上是資本所有者的創新和選擇。因此，從資本所有者主體需要的角度看，資本的創新過程就是資本的構造過程，這一過程反映了資本的形成和積累并非通過剩余價值資本化的路徑，它來源于市場框架中的交易過程和權力的界定，來源于資產向資本的轉化。

資本的構造性是通過對資產或“物”進行所有權的法律界定，確認資產的財產性質和權力歸屬，明晰產權后將其置于市場之中帶來增加值的過程，它通過一種權利的安排達到資產轉換為資本的目的。土地使用權流轉帶來的使用權資本化是在確認使用權的基礎上，承認其合法交易和流通，讓農民手中的“資產具有清楚的權屬界定，并且得到普遍的合法表達” 〔10 〕，這個過程就是農業資本的一個構造和制度安排過程。

資本的構造性特點源自資本的抽象本質和依托于“物”的具體屬性。抽象本質外化為某具體物的資本的人格化過程就是資本的構造性過程。資本的抽象本質在于資本不是物，而是“一種以物為媒介的人和人之間的社會關系。” 〔11 〕 (P834) “物”這一媒介是資本關系的載體，資本的運動必須依托于并置于社會關系中的“物”上，即資本所附著的“物”只有在特定的社會關系下才能成為資本，“物”成為資本需要外在的制度安排。正如“紡紗機是紡棉花的機器。只有在一定的關系下，它才成為資本。” 〔5 〕 (P103)即只有通過權力關系的界定，紡紗機才會成為資本。資本是“已經轉化為資本的生產資料，這種生產資料本身不是資本，就像金或銀本身不是貨幣一樣。”〔12 〕 (P922)

正由于資本“是一個抽象的概念，必須賦予其一個確定的、切實可見的形式，才能夠把它體現出來” 〔13 〕 (P30)，因此在實踐中，資本這個抽象的概念空間必須依托于“物”的形式。“資本通過書面表述而產生;這些書面表述包括所有權憑證、證券、合同及其他類似記錄” 〔13 〕 (P37)，由此便有了資本的構造性特征和資本的構造過程。資本運動依托于產業資本、商業資本、借貸資本或農業資本。土地使用權流轉憑證盡管只是一張紙，但在權力關系下，作為權力憑證的證書也成為資本運動的載體。土地是自然資源，沒有價值，但是一旦土地的使用權被納入市場框架，憑借它能夠獲益或增值，這種使用權就轉化為一種資本。在德·索托看來:在發展中國家，由于缺乏正式的法律文書保護，土地就無法抵押，資產就被“僵化” 〔14 〕。而土地使用權的資本化卻可以彌補這一制度缺陷。

產權制度是“物”或資產變為資本的制度安排和機制設計過程。在實踐中，創造資本的過程即資本創新事實上就是資本主體的創新過程，是通過產權的制度安排和設計將資產變為資本載體的過程。這個過程需要注意兩個問題:一是從土地使用權資本化行為本身看，土地使用權資本化促成農業內部的農業資本形成，在這種資本創新過程中，土地使用權具有了金融產品和虛擬資本的屬性。在未來的發展過程中，如何讓這種虛擬資本有效服務于農業實體資本、謹防其泡沫性質的產生，也是有待探討的問題。二是決定土地使用權資本化過程的關鍵要素是國家的政策，它是土地使用權資本化實施過程的外在制度安排。同時，土地作為重要的資源，國家對其調控的政策一旦發生變更將會影響著利益相關者各方的利益分配。政府征地行為、城市化進程等對農村土地使用權流轉的確權過程有著重要影響:一方面造成了征地政策之內和政策之外的土地地租收益的巨大差異以及城鄉土地價格的差異，另一方面也造成了這些土地承包者收入差距的拉大。因此，農村土地使用權流轉政策的有效實施還需要多方面綜合考慮國家的宏觀政策。〔15 〕

總之，農村土地使用權流轉引發的產權制度創新、實現形式創新以及農業資本理論的創新，昭示著農村土地使用權流轉前景廣闊。但由于市場過程本身的不確定性，其流轉和交易過程必然會產生諸多不確定性。市場體系本身的完善與否、相關的市場法規政策等是有待探討的問題;土地使用權和轉讓權確認后，農戶是否有動力有保障地將土地使用權轉讓出去，能否因此而實現土地的集中和規模化經營等，也有待于實踐來檢驗。

注釋:

①“用益物權”是物權的一種，指非所有人對他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性權利，在我國，用益物權具體包括土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權、地役權等。

②農業合作社模式在我國并非新事物，但是從其發展的歷史看，市場經濟下的合作社較之計劃經濟下的合作社而言，是一種螺旋式上升和回歸。從這個意義上看，農業合作社作為適應農業市場化、產業化和現代化的微觀組織實體，對其模式的探索仍然屬于農業生產組織方式的創新。

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責任編輯于曉媛