國(guó)際法視野下的索馬里海盜問(wèn)題

〔摘要〕索馬里海盜對(duì)來(lái)往商船的劫掠事件，已經(jīng)引起國(guó)際社會(huì)的高度關(guān)注。通過(guò)國(guó)際合作解決這一問(wèn)題勢(shì)在必行，這就需要一定的法律依據(jù)。在此方面，國(guó)際法雖然制定了一些規(guī)范，但在實(shí)踐中也暴露出其不足之處:缺少專門的懲治海盜的國(guó)際公約，在管轄權(quán)上存在混亂現(xiàn)象。為此，必須完善國(guó)際法在懲治海盜方面的規(guī)制，如建立專門的國(guó)際公約以加強(qiáng)規(guī)制及，確立國(guó)際刑事法院對(duì)海盜犯罪的管轄權(quán)，從而為國(guó)際合作打擊海盜提供法律依據(jù)。

〔關(guān)鍵詞〕索馬里海盜，國(guó)際法，不足，完善思路

〔中圖分類號(hào)〕D99〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175(2010)01-0142-03

索馬里海盜對(duì)來(lái)往商船頻繁的劫掠事件，迫使國(guó)際社會(huì)不得不對(duì)此高度關(guān)注，一些國(guó)家紛紛派艦隊(duì)赴亞丁灣護(hù)航。但是，由于索里馬海盜力量強(qiáng)大，單靠各國(guó)力量不足以對(duì)其實(shí)施有效打擊，解決這一問(wèn)題必須依靠國(guó)際合作，這就給國(guó)際社會(huì)提出了一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題:制定并完善打擊海盜的法律規(guī)范。在懲治海盜及海上恐怖主義行徑方面，國(guó)際法雖然也作出了一些規(guī)定，但仍然存在很多缺陷，不利于從根本上解決索里馬海盜問(wèn)題。面對(duì)這種愈益嚴(yán)峻的客觀情勢(shì)，有必要從國(guó)際法角度深入探討解決索馬里海盜問(wèn)題的解決途徑。

一、通過(guò)國(guó)際法解決索馬里海盜問(wèn)題的必要性

索馬里海域位于紅海、阿拉伯海及印度洋交匯處，是通往蘇伊士運(yùn)河的必經(jīng)之地，是全球能源海上通道的咽喉所在。這里海情復(fù)雜，航道狹窄，沿海地區(qū)港汊密布，有利于海盜得手后迅速脫身和隱藏。自1991年以來(lái)，索馬里一直沒(méi)有建立起權(quán)威性、有效性的中央政府，致使其國(guó)內(nèi)長(zhǎng)期處于內(nèi)戰(zhàn)頻發(fā)、經(jīng)濟(jì)凋敝、治安混亂的惡劣狀態(tài)，為海盜滋生提供了有利的社會(huì)環(huán)境。

現(xiàn)在的索馬里海盜是實(shí)力雄厚的高技術(shù)海上軍事組織，指揮系統(tǒng)以正副指揮官的稱謂按軍隊(duì)序列編制，指揮官及一些重要成員曾在當(dāng)?shù)睾＼姺郏煞Q得上是“第二海軍”。與其他地區(qū)小偷小摸式的海盜行為相比，索馬里海盜不僅活動(dòng)范圍大、犯罪規(guī)模大，還具有職業(yè)化的特點(diǎn)。在活動(dòng)時(shí)間上，他們劫持船只通常是在白天，主要以機(jī)關(guān)槍和火箭炮相威脅;在活動(dòng)范圍上，以整個(gè)亞丁灣為主，印度洋西岸為輔;在技術(shù)裝備上，他們擁有先進(jìn)的武器和電子手段;在活動(dòng)方式上，他們通常是以改裝過(guò)的普通民船作為“母船”混跡于民船中，航行到外海找到目標(biāo)后，再放下快艇對(duì)目標(biāo)船只實(shí)施包圍，難以事先防范?？梢?jiàn)，打擊索馬里海盜的難度是相當(dāng)大的，僅靠個(gè)別國(guó)家單方面的力量難以擔(dān)此重任，必須依靠國(guó)際合作。這就要求制定為各國(guó)所統(tǒng)一遵循的法律法規(guī)。要依靠國(guó)際合作從根本上解決索馬里海盜問(wèn)題，就要完善國(guó)際法的相關(guān)規(guī)范，建立強(qiáng)有力的實(shí)施和監(jiān)督機(jī)制，這是一個(gè)亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

二、國(guó)際法對(duì)海盜行為的界定及相關(guān)懲治規(guī)范

1958 年，第一次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議通過(guò)的《公海公約》，對(duì)包括海盜在內(nèi)的相關(guān)問(wèn)題作了明確規(guī)定。1982 年第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議又通過(guò)了《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》。由于目前尚無(wú)專門規(guī)制海盜犯罪的國(guó)際公約，因此以上兩個(gè)公約被認(rèn)為是當(dāng)前規(guī)制海盜犯罪最重要的國(guó)際法依據(jù)。這兩個(gè)公約規(guī)定，為了維護(hù)公海的法律秩序，所有國(guó)家應(yīng)采取措施進(jìn)行合作，防止和懲罰公海上的販運(yùn)奴隸、海盜、非法販運(yùn)麻醉藥品等行為。《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》將海盜罪表述為:私人船舶或飛機(jī)船員、機(jī)組人員或乘客為私人目的，在公?；驘o(wú)管轄區(qū)對(duì)另一船舶或飛機(jī)以及其上的人或財(cái)物實(shí)施的暴力、扣留或其他掠奪等行為。這個(gè)規(guī)定所指的海盜罪特征，一是犯罪主體的私人性， 二是具有明顯的犯罪故意，三是犯罪地域是公?；驘o(wú)管轄區(qū)，四是表現(xiàn)為嚴(yán)重的非法暴力、扣留或掠奪行為。

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》規(guī)定，所有國(guó)家均負(fù)有合作制止海盜行為的義務(wù)，要盡最大可能進(jìn)行合作，以制止在公海上或任何國(guó)家管轄范圍以外的任何地方的海盜行為。其中，有關(guān)懲治海盜罪的制度與規(guī)則主要有:在公海上或在任何國(guó)家管轄范圍以外的任何其他地方，每個(gè)國(guó)家均可扣押海盜船或飛機(jī)以及為海盜所奪取并在海盜控制下的船舶或飛機(jī)，逮捕船上或機(jī)上的人員并扣押船上或機(jī)上的財(cái)物?？垩簢?guó)的法院可判定應(yīng)處的刑罰，并可決定對(duì)船舶、飛機(jī)或財(cái)產(chǎn)所應(yīng)采取的行動(dòng)。國(guó)際社會(huì)在處理被海盜掠奪的船舶或其他財(cái)物的問(wèn)題上，實(shí)行“海盜行為不改變所有權(quán)”的習(xí)慣規(guī)則，即海盜的掠奪、扣留等行為并不剝奪或改變被其掠奪、扣留的財(cái)物的合法所有者對(duì)這些財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，若將這些財(cái)物從海盜那里奪回，則應(yīng)交還原合法的所有人。

為了更有針對(duì)性地打擊海盜犯罪，國(guó)際海事組織于1988年制定了《制止危及海上航行安全非法行為公約》，又稱“SUA”公約或《羅馬公約》) 。與《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》將海盜行為地限定在公海上不同，《羅馬公約》在表述上著重強(qiáng)調(diào)了海盜行為地包括締約國(guó)的領(lǐng)海，要求每一締約國(guó)應(yīng)采取必要措施，對(duì)海盜罪行確定管轄權(quán)并根據(jù)海盜罪行的嚴(yán)重性加以適當(dāng)懲罰;同時(shí)也要求各締約國(guó)遵守一些指導(dǎo)原則以減輕被扣留幫助調(diào)查海盜犯罪的受害船舶的負(fù)擔(dān)，提高各相關(guān)國(guó)家的合作水平以制止海盜及迅速地解決引渡問(wèn)題。

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》不但提供了指導(dǎo)各國(guó)打擊索馬里海盜軍事行動(dòng)的實(shí)體法依據(jù)，也提供了打擊海盜軍事行動(dòng)的程序依據(jù)。這主要包括四部分:一是有關(guān)護(hù)航的依據(jù)，各國(guó)有義務(wù)為懸掛本國(guó)旗幟的船舶護(hù)航;二是有關(guān)軍艦和政府公務(wù)船舶不受侵犯的依據(jù)，各國(guó)軍艦和政府公務(wù)船舶，在任何時(shí)間和地點(diǎn)免于他國(guó)艦機(jī)的登臨、檢查及扣押等管轄;三是有關(guān)海上遇難人員享有被救援權(quán)的依據(jù)，各國(guó)船舶均有義務(wù)救助因海盜劫船等原因而在海上遇難的人員;四是有關(guān)制止海盜的程序依據(jù)，各國(guó)可以對(duì)涉嫌海盜船進(jìn)行臨檢、扣押，帶回本國(guó)審判處理。

2008年以來(lái)，索馬里過(guò)渡聯(lián)邦政府多次致函聯(lián)合國(guó)安理會(huì)，要求國(guó)際社會(huì)協(xié)助索馬里打擊海盜，一些國(guó)家和國(guó)際組織也呼吁安理會(huì)采取行動(dòng)。安理會(huì)先后通過(guò)了1816 號(hào)和1838 號(hào)決議，授權(quán)各國(guó)根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》第七章進(jìn)入索馬里領(lǐng)海并采取強(qiáng)制性措施打擊海盜。這構(gòu)成了各國(guó)派遣海軍艦艇打擊索馬里海盜的重要法律基礎(chǔ)。安理會(huì)的兩個(gè)決議規(guī)定了如下內(nèi)容:一是各國(guó)應(yīng)進(jìn)行國(guó)際合作，以維護(hù)索馬里附近海域海上航運(yùn)安全;二是各國(guó)應(yīng)依照《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》規(guī)定打擊海盜;三是各國(guó)要尊重索馬里國(guó)家主權(quán)，進(jìn)入索馬里領(lǐng)海及陸地必須征得索馬里過(guò)渡聯(lián)邦政府同意;四是授權(quán)各國(guó)可以使用包括武力在內(nèi)的一切必要手段，打擊海盜和武裝劫船行為。

三、國(guó)際法在解決索馬里海盜問(wèn)題上的不足

上述有關(guān)法律規(guī)定給相關(guān)國(guó)家打擊海盜提供了一定的法律依據(jù)，但現(xiàn)實(shí)狀況表明，國(guó)際法在解決索馬里海盜問(wèn)題上還存在著不足，主要表現(xiàn)在以下兩方面:

(一)由于沒(méi)有專門的國(guó)際公約對(duì)國(guó)際合作打擊海盜的行為予以規(guī)制，直接影響了國(guó)際反海盜合作的實(shí)際效率。如前所述，在打擊索馬里海盜方面，盡管有關(guān)法律規(guī)定給各個(gè)主權(quán)國(guó)家很大的自主權(quán)，但是，由于沒(méi)有專門規(guī)制海盜犯罪的國(guó)際公約，不同主權(quán)國(guó)家在反海盜法規(guī)上又存在著巨大差異，在有些法律規(guī)定上甚至存在矛盾和沖突，使得海盜即使被捕獲，也往往不會(huì)受到嚴(yán)重懲罰。還有不少國(guó)家出于節(jié)約司法成本的現(xiàn)實(shí)考慮，放棄了打擊海盜的努力。特別是各國(guó)出于維護(hù)國(guó)家主權(quán)的目的，一般不允許其他國(guó)家進(jìn)入自己的領(lǐng)土和領(lǐng)海打擊海盜，這直接影響到國(guó)際反海盜合作的實(shí)際效率。

(二)由于沒(méi)有專門的國(guó)際公約規(guī)定對(duì)海盜犯罪的管轄權(quán)，導(dǎo)致在司法制裁上出現(xiàn)混亂現(xiàn)象。目前，索馬里國(guó)內(nèi)缺少有效治理的政府，這迫使打擊索馬里海盜的各國(guó)對(duì)于海盜的司法制裁大多依據(jù)一種非明確規(guī)定的國(guó)際法準(zhǔn)則，即任何政府都有權(quán)懲處違反所有人廣泛認(rèn)同的國(guó)際法標(biāo)準(zhǔn)的違法行為。但是，對(duì)于這一原則的適用存在爭(zhēng)議，很少有國(guó)家支持一國(guó)處罰因侵犯另一國(guó)公民的第三國(guó)公民的做法，這也就導(dǎo)致很多國(guó)家在參與海盜治理過(guò)程中“無(wú)法可依”。在這種情況下，有專家建議對(duì)索馬里海盜適用“屬地管轄”，但將海盜交由索馬里過(guò)渡政府處理又會(huì)引起各國(guó)人權(quán)保護(hù)方面的擔(dān)心。根據(jù)伊斯蘭教法，海盜分子交由過(guò)渡政府處理，可能會(huì)被施以砍手甚至砍頭的刑罰，這對(duì)國(guó)際人權(quán)維護(hù)是一個(gè)極大的沖擊。

四、面對(duì)索馬里海盜問(wèn)題不斷完善國(guó)際法

上述分析說(shuō)明，索馬里海盜問(wèn)題的國(guó)際法適用已陷入一種困境，破解這個(gè)困境是各國(guó)政府共同面對(duì)的重要任務(wù)，更是國(guó)際法在解決索馬里海盜問(wèn)題上需要完善的重要原因。

(一)應(yīng)盡快制定專門的國(guó)際公約對(duì)國(guó)際合作打擊海盜的行為予以規(guī)制，以改變以往那種附帶性的立法形式。要詳細(xì)規(guī)定海盜活動(dòng)發(fā)生國(guó)、受害國(guó)、海盜來(lái)源國(guó)之間的權(quán)利與義務(wù)，以及如何協(xié)調(diào)主權(quán)國(guó)家間的行動(dòng)，使打擊海盜變成各國(guó)的國(guó)際強(qiáng)行義務(wù)，而不是各國(guó)可以自由選擇履行與否的選擇性義務(wù)。只有這樣，才能堵死海盜生存與活動(dòng)的國(guó)際法律空間，防止一些國(guó)家在這個(gè)問(wèn)題上敷衍塞責(zé)，從而推動(dòng)更多國(guó)家參與到國(guó)際反海盜合作的實(shí)際行動(dòng)中來(lái)。

(二)在專門的國(guó)際公約中確立國(guó)際刑事法院對(duì)海盜犯罪的管轄權(quán)，將國(guó)際刑事法院的補(bǔ)充性管轄引入到打擊海盜國(guó)際犯罪中來(lái)。當(dāng)海盜行為符合戰(zhàn)爭(zhēng)罪和危害人類罪的構(gòu)成要件時(shí)，可以被視為一種戰(zhàn)爭(zhēng)罪行，可以歸入危害人類罪，由國(guó)際刑事法院對(duì)其進(jìn)行司法制裁。同時(shí)，確立以安理會(huì)為主導(dǎo)的打擊海盜的專門機(jī)制。聯(lián)合國(guó)安理會(huì)于2008 年6 月2 日一致通過(guò)第1816 號(hào)決議，規(guī)定在決議通過(guò)后的6個(gè)月內(nèi)，有關(guān)國(guó)家可以在經(jīng)過(guò)索馬里政府同意的情況下，進(jìn)入索馬里領(lǐng)海并采用一切必要手段，制止海盜及海上武裝搶劫的行為。10月7日，安理會(huì)又通過(guò)了打擊索馬里海盜的第二份決議，呼吁關(guān)心海上活動(dòng)安全的國(guó)家積極參與打擊索馬里沿海海域的海盜行為。12 月2日，安理會(huì)通過(guò)第三份決議，決定將各國(guó)打擊海盜的授權(quán)自即日起延長(zhǎng)12個(gè)月，呼吁各國(guó)建立打擊海盜的國(guó)際司法合作平臺(tái)，各國(guó)和國(guó)際組織向索馬里及鄰近沿海國(guó)家提供援助，幫助他們提高打擊海盜的能力。這些行之有效的做法，已經(jīng)為確立以安理會(huì)為主導(dǎo)的打擊海盜的專門機(jī)制奠定了良好的基礎(chǔ)。

索馬里海盜現(xiàn)象不是孤立的，有效地打擊武裝海盜需要國(guó)際社會(huì)的共同努力，開(kāi)展廣泛的國(guó)際合作。只有這樣，才能在解決索馬里海盜問(wèn)題上達(dá)到預(yù)期效果。

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責(zé)任編輯周榮