貧困標準上調與扶貧開發思路調整

〔摘要〕進入新世紀以來，我國扶貧開發需要面對的新挑戰是:農村貧困人口與其他人群的收入差距繼續擴大，相對貧困問題日益嚴峻;農村貧困人口的發展成本迅速增加，發展貧困問題日益突出等;為應對這些挑戰，2008年底國家上調了貧困標準。農村貧困標準的上調要求扶貧開發思路實現重大轉變:從扶貧出發點看，不僅要保障貧困人口的生存問題，更重要的是賦予他們公平的發展機會;從扶貧任務看，首要任務已從解決絕對貧困人口的溫飽問題轉向實現脫貧致富等。貧困標準上調后，扶貧開發應采取的措施是:準確識別扶貧對象，做到應扶盡扶、科學分類;拓寬扶貧資金投入渠道，構建多元化的扶貧格局等。

〔關鍵詞〕貧困標準，新挑戰，具體措施

〔中圖分類號〕F320〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175(2010)01-0088-04

建國以來，我國始終致力于扶貧開發的探索實踐，歷經救濟式扶貧、制度型扶貧、開發式扶貧、攻堅式扶貧和綜合型扶貧五大階段，取得了舉世矚目的成就。但同時我們必須清醒地認識到，我國現有扶貧工作的成就是在農村貧困標準較低、脫貧基礎仍然薄弱的情況下取得的。進入新世紀以來，隨著農村新的貧困問題的凸顯，我國扶貧開發進入新階段，面臨新挑戰，原有的貧困標準需要作出調整，扶貧開發工作也需要有新的要求和思路。

一、貧困標準上調是應對扶貧開發工作新挑戰的現實需要

2007年之前，我國有兩個貧困標準:1986年制定的絕對貧困標準和2000年制定的低收入標準。其中絕對貧困標準是我國測算農村貧困人口、實施扶貧政策的主要依據，這一標準與國際通行標準相比明顯偏低。2007年我國農村絕對貧困標準是人均年收入785元，即人均每天1.9元，僅為聯合國設定的通行標準——人均收入每天1美元的22.2%。從1987到2007的30年間，我國農村貧困標準的提高額不足600元，導致其與當年農民人均純收入的比率不斷降低，從1985年的1/2持續下降為2007年的1/5 〔1 〕，貧困農戶的實際購買力不升反降。特別是隨著我國農村相對貧困、發展貧困等問題日益嚴峻，較低的貧困標準越來越無法有效應對這些新挑戰。為此，2008年底國務院扶貧辦決定上調貧困標準，把絕對貧困標準與低收入標準合二為一，統一為人均純收入1067元，取消將農村絕對貧困人口和低收入人口區別對待的政策。2009年《政府工作報告》又根據物價指數，將貧困標準調整為1196元。隨著國家實力的增強和人民生活水平的提高，今后還將逐步提高貧困標準，以促進全體人民共享改革發展成果。進入新世紀，雖然我國農村生存型貧困相對緩解，但相對貧困、發展貧困、分散貧困、高返貧率等問題日益凸顯，扶貧開發跨入新階段，面臨著新挑戰。貧困標準上調是我國應對扶貧開發新挑戰，全面提高扶貧開發成效的現實需要。具體說來，我國扶貧開發工作面臨的新挑戰，主要體現在以下幾方面:

(一)農村貧困人口與其他人群的收入差距繼續擴大，相對貧困問題日益嚴峻。進入新世紀，雖然農村貧困人口的溫飽壓力不斷減輕，生存型貧困相對緩解，但與其他人群的收入差距繼續擴大，相對貧困問題日益嚴峻。以占我國70%農村貧困人口的西部為例，從2001年到2008年，隨著西部大開發戰略的實施，雖然農村貧困人口的人均純收入從1197元增加到2482元，但與全國農民人均純收入的絕對差距卻從1170元進一步擴大到2279元。國務院扶貧辦公布的數據顯示，2007年全國592個扶貧開發重點縣的農民人均純收入為2200元，僅占全國農民人均純收入4140元的53.1%，占城鎮居民可支配收入13786元的15.9% 〔2 〕。

(二)農村貧困人口的發展成本迅速增加，發展貧困問題日益突出。進入新世紀以來，農村教育、醫療等費用不斷上漲，其增速遠遠超過了農民收入的增長速度，導致貧困人口中的相當一部分依靠借債度日，貧困程度不斷加深，且使一些處在貧困線以上的農戶陷入事實上的貧困狀態。2007年中國發展基金會委托農業部進行的一項涉及全國15個省市、71個村、4000個貧困農戶的貧困問題調查顯示，看病花錢多、孩子上學花錢多是導致農民貧困的主要原因，農民的發展型貧困問題十分突出。

(三)農村貧困人口的布局呈點、線、片共存的態勢，分散貧困問題日益凸顯。20世紀80年代中后期以來，由于我國對農村貧困集中地區實施了一系列的區域發展政策，區域性貧困有所緩解，貧困人口從空間集中分布逐步向點(14.8萬個貧困村)、線(沿邊境貧困帶)、片(特殊貧困區)共存態勢演變。目前，全國592個國家扶貧工作重點縣只覆蓋了62%的農村貧困人口，其他貧困人口大多分散于石山區、荒漠區、高寒山區、黃土高原區、地方病高發區、人口較少的民族地區等特殊類型區域。這種態勢導致脫貧成本高、速度慢，農村扶貧開發的難度加大。

(四)貧困人口的脫貧基礎薄弱，返貧率居高不下。2008年國務院扶貧辦公布，在我國低收入標準以下的貧困人口中，剛剛解決溫飽但不穩定的占2/3，他們一般只能維持簡單再生產，一旦遇到自然災害、市場風險和疾病等就會重新降到貧困線以下，因病返貧、因學返貧、因災返貧現象非常普遍。

二、貧困標準上調后扶貧開發思路的調整

貧困標準的上調，要求扶貧開發思路在出發點、任務、戰略和對象等方面進行調整:

(一)從扶貧出發點看，不僅要保障貧困人口的生存問題，更重要的是賦予他們公平的發展機會。我國原有的貧困標準雖然關注貧困人口的生存問題，但難以滿足其因醫療、教育等費用不斷上漲的要求。因此，貧困標準的上調實質上是適應發展型貧困的新要求，以發展型貧困線代替原有的生存型貧困線，不僅關注貧困人口維持基本生存的需要，而且關注其發展需要。為此，今后衡量扶貧開發的成效，不能把扶貧對象減少作為唯一指標，而要有意識地強化貧困人口收入增加、發展能力的提升等評價體系。

(二)從扶貧任務看，首要任務已從解決絕對貧困人口的溫飽問題轉向實現脫貧致富。貧困標準上調后，我國扶貧開發的首要任務將轉變為穩定解決扶貧對象的溫飽并實現脫貧致富上來，也就是說將更加注重解決返貧現象和相對貧困問題。一方面，針對返貧率居高不下的問題，要大力增強貧困人口的持續增收能力，緩解因病返貧、因學返貧、因災返貧問題，切實實現穩定脫貧致富;另一方面，針對農村貧困人口與其他人群在收入水平、公共服務等方面的差距不斷拉大的問題，努力緩解相對貧困問題，把縮小發展差距、實現脫貧致富放在更加重要的位置。為此，2008年底全國扶貧工作會議提出，要把“重點縣農民人均收入年均增長幅度高于全國平均水平”作為扶貧開發的奮斗目標之一。

(三)從扶貧戰略看，必須實現開發扶貧與救助扶貧“兩輪驅動”。隨著貧困標準的上調，我國將進入開發扶貧與救助扶貧“兩輪驅動”的新階段。開發是促發展，救助是保生存，完整的扶貧開發戰略應由農村最低生活保障制度和扶貧開發政策共同構成。因此，必須按照分類指導原則，對不同的農村貧困人群進行差別化幫扶政策:對喪失勞動能力的特困人口，要完善社會救濟和最低生活保障制度，構筑生存防線;對缺乏基本生存條件地區的貧困人口，要幫助其易地脫貧;對具有勞動能力和開發潛力的貧困人口，要堅持開發式扶貧方針，集中力量改善其基本生產生活條件，提高其綜合素質，開拓其增收門路。

(四)從扶貧對象看，農村貧困人口將大幅度增加，扶貧壓力倍數放大。由于貧困標準的上調，2009年我國扶貧開發的首要對象從沒有解決溫飽的絕對貧困人口調整為新標準以下的全部人口，扶貧對象由1479萬人擴大到4007萬人 〔3 〕，增加了近1.6倍，達2528萬人，這意味著今后為此安排的財政轉移支付至少要放大數倍。特別是對于分散居住在自然條件惡劣地區的農村貧困人口來說，貧困程度深，脫貧成本高，是難啃的“硬骨頭”，各級政府的扶貧開發任務更加繁重。

三、貧困標準上調后調整扶貧開發應采取的措施

貧困標準上調后，扶貧開發采取的具體舉措也應做出相應調整，以適應農村扶貧開發的現實需要，充分發揮國家扶貧政策的經濟效應。

(一)準確識別扶貧對象，做到應扶盡扶、科學分類。科學識別貧困人群是農村扶貧開發工作的第一步。建國后，我國扶貧部門為提高扶貧對象識別的精準度，先后嘗試了劃定貧困縣和貧困村、為貧困人口“建檔立卡”、“參與式識別”等多種方式，積累了許多成功經驗。但目前由于貧困人口布局分散、建檔立卡成本偏高、貧困縣資格調整滯后等原因，仍存在覆蓋不全、識別不準的現象，特別是隨著扶貧對象的大量增加，如何做好建檔立卡工作，做到“應扶盡扶”，仍是健全扶貧開發機制的首要任務。為此，應注重三個“突出”:一是突出標準統一。目前，統計、民政、扶貧等部門對貧困人口的認定標準存在差別，今后要以統計部門通過農村貧困監測手段確定的貧困發生率為基礎，由統計、民政、扶貧三個部門共同組成貧困人口認定統計小組，統一確定貧困人口的收支統計標準，核定各鄉(鎮)、村貧困人口數量。二是突出民主功能。即注重發揮基層群眾的民主評議功能，開展入戶調查，篩選貧困戶，并召開村民代表大會，通過群眾民主評議，確定和公示貧困戶名單，提高識別的透明度。三是突出動態管理。即堅持“有進有出”的原則，對貧困戶認定實行及時調整、動態管理。為防止扶貧資源的錯配或遺漏，應推動農村最低生活保障制度與扶貧開發政策的有效銜接，積極做好扶貧對象和低保救助對象的科學分類工作。對此，2009年年初國務院扶貧辦與民政部、財政部、國家統計局、中國殘聯等部門聯合進行了試點，基本原則是將我國農村低保和扶貧開發對象大致分為三類:一是單純的低保對象。主要是老弱病殘等無勞動能力的貧困人口，側重通過生活救濟，保障其生存安全。二是單純的扶貧對象。主要是有勞動能力的貧困人口，側重通過生產生活環境的改善、產業項目的扶持、勞動力培訓轉移等途徑，提高其發展脫貧能力。三是同時享受低保和扶貧政策的對象。主要是指因病、因災暫時難于生存的農戶，側重通過階段性轉變逐步恢復其勞動能力，以低保救助和扶貧開發兩種方式幫助其保生產、促發展。

(二)拓寬扶貧資金投入渠道，構建多元化的扶貧格局。投入規模合理、結構優化的扶貧資金是農村扶貧開發工作的堅實基石。針對我國扶貧資金投入存在的總量缺口較大、絕對貧困戶獲貸比例低等問題，要進一步健全扶貧資金投入機制。第一，健全財政扶貧資金的穩定投入機制。據筆者測算，按照農村最低生活保障制度和開發式扶貧相結合的扶貧戰略，中央政府年均扶貧投入應約為230億元，而2008年實際投入額僅為167億元，低于中央財政總支出的0.5%(如下表所示)。因此，將中央財政支出的1.5%用于扶貧投入非常必要。第二，健全金融扶貧資金投入機制。目前，由于我國金融扶貧資金投入機制不完善，導致中央扶貧貼息貸款的投放規模偏小。廣西壯族自治區扶貧辦的調查報告顯示，2008年廣西能利用的到戶貸款和扶貧項目貸款貼息資金只有2900萬元和2100萬元，分別為計劃申報的67%和75.3%，遠遠不能滿足實際貸款需要。而且，由于貧困群體的金融需求具有成本高、風險高、收益低等特點，加之政策性貸款與金融機構的市場化改革存在偏差，導致絕對貧困戶和扶貧龍頭企業的獲貸比例偏低。2008年廣西全區獲得到戶貸款的10.5萬戶貧困農戶中，絕對貧困戶只占30.2%，有的縣還不到10%。健全金融扶貧資金投入機制應把握兩個關鍵:一是充分發揮優惠政策的杠桿撬動功能，擴大正規金融機構的扶貧貼息貸款規模。1.不斷提高金融機構向貧困戶和扶貧龍頭企業放貸的積極性，具體措施包括逐步增加中央貼息資金額度，提高貼息標準;加快創新風險補償機制和信用擔保機制，如將一部分財政扶貧資金用作風險補償資金，按照扶貧貸款的投放規模、增長速度，撥付給放貸機構或擔保單位。2.以財政扶貧資金為杠桿，吸引龍頭企業等社會資金入股，設立扶貧貸款擔保基金，成立為貧困戶服務的扶貧信用擔保公司等。二是培育新型金融服務機構，建立多元化、競爭性的融資服務體系。鼓勵金融機構在貧困地區設立村鎮銀行、貸款公司的同時，以財政扶貧資金鋪底，吸引村民入股，成立資金互助社，通過“民主管理、滾動發展”建立扶貧資金使用的長效機制。為保障互助資金的運行安全，可以試行“龍頭帶動、項目依托、體內循環、封閉運行”的運作新模式，將互助資金和扶貧項目建設、扶貧龍頭企業培育相結合。第三，健全社會扶貧資金投入機制。目前，由于我國社會扶貧資金投入機制不完善，導致社會扶貧力量的投入相當不足。

(三)科學選擇扶貧項目，做到鎖定真貧、強化整合。扶貧項目的選擇科學與否直接關系到扶貧資金的使用效益。目前，扶貧項目實施中存在的突出問題是次貧排擠最貧，其深層原因在于絕對貧困群體缺乏人脈，難以進入到項目設計和實施的核心層;扶貧項目偏愛公共設施，導致貧富共享;配套資金門檻高，使貧困地區和貧困人口常常被排擠在外等。據專家統計，到戶項目中，貧困戶受益率為16%，中等戶為51%，富裕戶為33%。因此，為使扶貧項目直接鎖定真貧，應進一步健全扶貧項目的選擇與實施機制:在項目的選擇上，對絕對貧困群體予以政策傾斜。特別是入戶項目，應建立嚴格的貧困人口準入機制，避免扶貧資金的普惠使用。政府的主導作用也應從選擇項目轉變為監督、保障扶貧效益惠及真貧。在項目的實施上，應適當降低準入門檻，使絕對貧困群體能夠真正參與進來，由此產生的資金缺口可以通過中央、省、市三級財政補足或相鄰發達區域幫扶的方法進行補足。此外，針對扶貧資金政出多門、投入散碎和扶貧開發項目點多面廣、整合乏術的痼疾，應以“整村推進”為載體，提高扶貧項目和扶貧資金的整合效益。在這方面，河北省探索出一條值得推廣的整合思路，即按照“基礎建設靠行業、入戶項目靠財政、擴大規模靠信貸、社會幫扶上水平”的原則，加大項目整合和政府協調力度，將整村推進的水、電、路、訊、校、醫等基礎設施和公益事業交給行業職能部門負責，財政扶貧資金主要投向與群眾增收關系密切的勞動力轉移培訓、扶貧移民等到戶增收項目，從而實現扶貧項目責任清晰、整合科學。

(四)高效發展扶貧產業，培育“鏈式扶貧”新模式。為提高貧困地區的自我發展能力，增強貧困農戶的持續脫貧致富能力，從2006年開始，國務院扶貧辦推行了“細胞工程”和產業化扶貧工程，以幫助貧困人口建立到戶增收項目。但由于“細胞工程”普遍采用一家一戶的幫扶模式，而且大多集中在低端種養領域，難以適應現代農業的發展要求，缺乏市場競爭力和風險抵御能力，扶貧效益微薄且不穩定。因此，要大幅度、持續提升扶貧產業的經營效益，采取“鏈式扶貧”的新模式，按照“小項目、大群體”的發展格局，推動扶貧產業的連片開發。其操作路徑是積極培育扶貧龍頭企業和扶貧專業合作社，發揮其組織協調功能，建立“特色基地或規模園區或專業村群+扶貧龍頭企業+扶貧合作社+貧困戶”的鏈條發展機制，對貧困戶實行統一規劃、統一設計、統一管理、統一服務。為健全龍頭企業、合作社與貧困戶的鏈條聯結機制，可根據貧困戶的經營能力不同，因地制宜，采取“自建自營”、“資金入股保底分紅”、“資金入股土地出租”、“資金入股勞務增收”等多種利益聯結模式，對于有自建自營能力的貧困戶，在分散經營的基礎上，不斷完善龍頭組織的統一原材料供應、統一技術指導、統一人才培訓、統一市場營銷、統一品牌打造等全方位服務;對于沒有自建自營能力的貧困戶，則由龍頭組織或專業大戶牽頭實施扶貧項目，貧困農戶以資金入股實行保底分紅，并拓展獲得土地出租補償或勞務收入。同時，按照“微笑曲線”理論，改變扶貧項目定位集中于低端種養環節的局面，積極向產前、產后延伸產業鏈，拓展增殖空間。大力發展深加工業和農家樂、采摘樂等休閑旅游業，提高扶貧產業的規模化和集群化、鏈條化發展能力，構建扶貧開發的高效產業支撐機制。

參考文獻:

〔1〕史曉龍.扶貧新標準:3000萬窮人的新年禮物〔N〕.中國稅務報，2009-01-13.

〔2〕國務院扶貧開發領導小組辦公室.王國良同志在“中央國家機關企事業單位定點扶貧云南工作座談會”上的講話〔R〕.扶貧工作動態，2008，(2).

〔3〕溫家寶.政府工作報告〔M〕.北京:人民出版社，2009.

責任編輯顧小云