論現代農村金融體系構建

〔摘要〕農村金融是現代農村經濟的核心，是促進農業增產、農民增收和農村經濟發展的強大動力。現代農村金融體系的構建應包括:構建現代農村金融市場體系、現代農村金融組織體系、現代農村金融產品與服務體系、現代農村金融監管體系、現代農村金融政策扶持機制以及相關配套制度等。

〔關鍵詞〕農村金融體系，市場體系，組織體系，產品與服務體系，監管體系，政策扶持機制

〔中圖分類號〕D912〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175(2010)01-0092-04

農村金融是現代農村經濟的核心，是促進農業增產、農民增收和農村經濟發展的強大動力。然而，當前我國農村金融發展嚴重滯后，對“三農”的制約作用日益顯現。為此，應構建廣覆蓋、多層次、可持續的現代農村金融體系。具體說來，主要包括以下方面:

一、構建現代農村金融市場體系

現代農村金融市場應是正規金融與非正規金融相結合，商業性金融、合作性金融與政策性金融相結合，國有產權與私人產權、內資與外資相結合，金融資源供求均衡、配置優化的體系。但當前我國的農村金融市場體系不完善，尚存在不少問題，主要表現在以下幾方面:一是農村金融的供給主體比較單一，資金供給遠遠不能滿足農村中小企業和農戶的資金需求，存在供不應求、供需嚴重失衡問題。農村信用社是我國農村金融的主力軍，是開展農村小額信貸業務的主要金融機構，但其提供的資金比較有限，遠遠無法滿足廣大農民的需求。據權威機構公布，到2020年農村信貸需求總量約為138690億元，平均每年增加余額為8900多億元，如此巨大的資金與我國農村金融市場的供給能力相比，資金缺口非常大。另據國際農業發展基金會的研究報告，我國農民來自非正式金融的貸款大約為來自正式信貸機構的4倍。〔1 〕然而，非正規金融目前尚未取得合法地位。二是農村金融機構提供的金融產品與服務比較單一，無法滿足農民的多樣化需求。從農村金融資源的資金流向和需求途徑來看，農民的生產性資金需求和生活性資金需求①并存，且表現出明顯的差異性和多樣化特征。但目前農村金融機構提供的金融產品與服務比較單一，根本無法滿足農民的多樣化需求。三是農村金融資源大規模、持續地流出農村，導致農村金融抑制，不利于農村經濟的可持續發展。

為此，應從以下方面著手構建現代農村金融市場體系:1.在目前已放寬農村金融市場準入條件的基礎上，進一步降低農村金融市場的準入門檻，引導社會資金向農村流動，積極探索農村金融組織新的實現形式，實現產權的多元化，努力增加農村金融的資金供給。比如:建立適合農村特點的小額貸款公司、村鎮銀行、資金互助社、農村專業合作社等新型農村金融組織，吸引更多的民間資本和外資進入農村金融市場，逐步構建現代農村金融市場體系。2.通過立法規范和引導非正規金融的發展。對于民間借貸、私人錢莊、民間集資、輪轉儲蓄性質的合會等非正規金融，應根據其性質的不同，通過《放貸人條例》或《民間借貸條例》等相關立法予以引導和規范，使之成為我國農村正規金融的有益補充。這既有利于農村非正規金融的健康發展，又能構建競爭性的金融市場，營造競爭性金融秩序，降低農村金融整體運行風險，進而促進現代農村金融市場體系的健全和完善。因為非正規金融在滿足農村資金需求的多樣化，促進農戶和農民消費、生產方面具有無可替代的作用，是正規金融的有益補充。而且，只有非正規金融與正規金融實現聯接，才能有效增加資金供給，降低農村融資的交易成本，緩解農村中小企業和農戶的貸款壓力，從而促進農村金融的可持續發展。

二、構建現代農村金融組織體系

構建現代農村金融組織體系必須堅持廣覆蓋、多層次和可持續的原則。具體而言應當以政策性金融為主導、合作性金融為主體、商業性金融為有益補充。我國農村經濟發展滯后的現實決定了商業性金融服務“三農”的能力先天不足，②因此，商業性金融只能作為我國現代農村金融組織體系的有益補充。而政策性金融作為我國農村金融組織體系的重要組成部分，在現代農村金融體系中應當發揮主導作用。國外農村金融發展的經驗亦表明，政策性金融對于打破農村金融資金瓶頸和促進農村經濟發展具有重大意義。其主要功能是為農業生產和與農業生產有關的活動提供信貸資金和服務，并通過信貸活動貫徹實施農村金融政策，調節和控制農業生產發展的規模和方向。〔2 〕從國外看，美國、日本、印度等國都建立了較為完善的農村金融法律體系，為農業政策性金融機構功能的有效發揮提供了充分的法律保障。如美國的《1916年聯邦農業信貸法》、《1923年中間信貸法》，日本1945年頒布的《農林漁業金融公庫法》，印度1975年頒布的建立地區農村銀行的法令。農村合作金融組織作為農戶和農民自己的金融機構，其根本優勢在于為社員所有、接近社員、了解社員和服務社員，是國家引導農民發展市場經濟和社會化大生產的重要途徑。〔2 〕 發展合作金融組織，應充分尊重農民的主體地位和真正體現農民的意志，由農民自己制定管理辦法、運行機制、收益分配、監督制度、利率等。如日本支持農業發展的合作金融組織農協系統就是按照農民自愿、自主的原則登記成立的，由農業協同組合、信用農業協同組合聯合會(信農聯)、農林中央金庫三級組成，不以營利為目的，為農戶辦理吸收存款、貸款和結算性貸款，并適當兼營保險、供銷等其他業務。〔2 〕

具體而言，構建我國現代農村金融組織體系，應從以下幾方面著手:1.中國農業銀行、郵政儲蓄銀行、國家開發銀行等金融機構應根據自身的特色和優勢，穩定和發展農村服務網絡，積極創建具有較強小額信貸功能的縣域網點，依托其網點、資金以及制度優勢，通過創新擔保方式、簡化業務流程等手段，積極為廣大農戶和農村中小企業提供金融服務。2.借鑒美、日等國的立法經驗，制定專門的《農村政策性銀行法》，以法律手段引導和規范我國政策性金融的發展。通過立法建立政府主導的扶持“三農”發展的多種農村政策性金融機構，并規定政策性金融機構主要從事商業銀行和其他金融機構不愿從事的金融活動。中國農業發展銀行應進一步明確其服務“三農”的政策導向，更好地發揮其政策性金融的支農功能。在“風險可控、保本微利”的前提下，中國農業發展銀行應將其業務范圍擴展到農林牧副漁業生產、加工及農業科技貸款、農業綜合開發、農村基礎設施建設等關鍵領域，從而成為“農業生產全過程的服務銀行”。3.大力發展農村合作性金融，建立農民所有和農民管理的互助合作性金融組織。農民信用合作社作為我國農村金融的主力軍，只有回歸農村合作金融的本質，使農民掌握合作金融的資金和信貸的控制權，使農民真正享受到作為社員應有的民主管理權和貸款優先權，才能成為真正意義上的農村合作金融機構。具體說來:要努力發展綜合性農村合作經濟組織，通過金融、保險、購銷、生產等涉農領域的廣泛合作，促進產業資本和金融資本的融合，不斷增強農民自身的造血功能。通過農村合作金融組織將合作滲透于農村社會經濟生活的方方面面，充分發揮合作金融的紐帶作用，不斷增強廣大農戶和農民的抗風險能力，從而形成農村金融、農業生產、農民消費與農村經濟的四位一體、良性互動，共同促進農村經濟社會的可持續發展。

三、構建現代農村金融產品與服務體系

目前，我國農村經濟發展呈現出市場化、產業化和城鎮化等趨勢，這必然對金融產品與服務提出更高的要求。然而，由于我國農村金融改革相對滯后，銀行對缺乏抵押品、小規模經營的農戶對金融產品與服務需求的多樣化重視不夠，以致現有的農村金融產品與服務很難滿足新形勢下農村經濟發展的需要。因此，應建立積極引導農村金融產品與服務創新的法律政策環境，完善現行的新產品與新服務審批制度，明確金融產品與服務創新與違規之間的界限，避免農村金融機構特別是商業銀行之間的惡性競爭，不斷完善農村金融產品與服務創新機制。發揮農村金融在新農村建設中的支柱作用，根據農民信貸需求的特點，加快農村金融產品與服務創新，研發適合“三農”特點的農村金融產品與服務。通過改革農村金融產權制度和完善市場競爭機構，促進農村金融產品與服務的創新，提升農村金融市場的融資功能，為農村社會經濟的發展提供強大的金融支持。

具體說來，應做好以下工作:1.積極鼓勵各類商業性金融機構開發多樣化的“三農”金融產品與服務，因地制宜地開展差別化服務，以信貸支持、結算服務、訂單農業等多種方式集中金融資源，滿足農民多元化的金融需求。根據服務“三農”的特殊需要，大膽創新服務方式，如在授信機制上建立小額信貸“綠色通道”，在擔保機制上推廣和發展各類“聯保”模式，以進一步提升服務“三農”的能力。2.鼓勵發展適合“三農”特點的各種微型金融服務，構建普惠性的農村金融體系。微型金融服務是指側重于為貧困人口提供的貸款、儲蓄和其他基本的金融服務，服務對象主要包括個體工商戶、小型加工運銷戶、各類微小型企業、規模種植養殖戶、鄉村經紀人、貧困人口等普通民眾。〔3 〕由于我國微型金融服務起步較晚，是金融服務中的“短板”。為此，我們應進一步放寬對微型金融服務的市場準入條件，大力發展小額信貸，允許農村小型金融組織從金融機構融入資金，從而使每一位農民都能獲得基本的金融服務。

四、構建現代農村金融監管體系

農村金融的高風險性和風險的普遍性，決定了必須構建以系統性風險控制為核心的現代農村金融監管體系。目前，我國農村金融監管陷入一種形式與實質的悖論。形式上的嚴格審批和行政管制，雖在一定程度上控制了農村金融風險發生的時間、范圍和程度，但也造成了農村金融壓制以及農村金融的低效運作，為金融尋租和金融腐敗提供了機會。同時，監管法規滯后、監管基礎薄弱以及監督約束機制缺失等現實因素的制約，使得農村金融監管處于低效或無效狀態。在這種情況下，如果全面放開農村金融市場，將使我國農村金融遭遇嚴重的系統性風險。因此，在農村金融監管中應以系統性風險控制為核心，堅持適度放松管制，形成農村金融市場的公平競爭秩序。

為此，應降低民間資本進入農村金融市場的門檻，鼓勵金融市場的并購、跨地區經營行為，承認民間借貸的補充作用，努力規范民間金融活動。將農村民間金融依法納入政府金融監管范圍，做好對農村民間金融活動的風險提示預警，加強對農村民間金融的規范引導，健全對農村民間金融的監測管理。實施差別監管，逐步建立適應農村不同區域、不同經濟發展水平的多層次的農村金融監管模式。另外，建議制定《農村金融監管條例》，全面規定農村金融市場準入、市場運營和危機預警與市場退出等階段的監管標準等內容，為農村金融監管提供法定依據。1.在農村金融監管中，通過建立存款保險制度確立安全與效率并重的農村金融監管目標，打破地方保護主義和部門利益的約束，使監管權與監管責任相適應。針對合規運營和風險控制的目標，通過非現場監測、現場檢查等多種方式，形成涵蓋市場運營全程的風險監管模式。2.在市場退出階段，建立硬約束的農村金融機構分類糾正和處置制度，重點實施市場兼并為主、強制退出為輔的退出政策，鼓勵對高風險機構實施收購和兼并重組，對少數機構采取撤銷退出方式，確保農村金融體系穩健運行。3.合理配置監管資源，明確“監管者”和“行業主管機關”各自的角色定位和職能界限，確立由政府監管、行業自律、企業內部治理和社會制約有機結合的有效監管網絡，大力提高監管者的信息獲取能力和監管措施的實施能力。4.建立政府主導、橫向聯動和金融服務“三位一體”的農村金融生態環境建設機制和農村金融生態環境狀況綜合評價體系，加強農村金融生態環境的評估和監測，通過夯實農村金融生態法律基礎，不斷優化農村金融生態的外部環境，確保農村金融體系的安全運行和健康發展。

五、構建農村金融的政策扶持機制以及相關配套制度

從各國經驗來看，農村金融的發展離不開政府財政投入和政策支持，各國政府一般都制定了一系列扶持農村金融發展的政策措施，并通過立法安排將各項扶持農村金融發展的政策措施法制化。為此，我國應借鑒其他國家的做法，制定一系列扶持農村金融發展的政策措施，并通過立法安排將各項扶持農村金融發展的政策措施法制化。

具體而言，應做好以下工作:1.加大對農村金融的政策扶持力度，不斷拓寬融資渠道，綜合運用財稅杠桿和貨幣政策，實行定向稅收減免和費用補貼，規定縣域內金融機構新吸收的存款主要用于當地發放貸款，引導更多信貸資金和社會資金投向農村。國家應當允許農村小型金融組織從金融機構融入資金，允許有條件的農民專業合作社開展信用合作。在財政稅收補貼等金融資源的配置上重點向農村金融機構傾斜，做到財政措施與金融手段的有機結合，可考慮將國家的財政支農政策與農村金融機構對接，對于支持“三農”業務達到一定標準的金融機構給予一定的財政補貼和稅收減免。以立法形式明確財政補貼的操作規則，以特定業務是否服務“三農”為標準，凡是符合條件的農村金融機構均可通過競爭獲得政府財政支持。在稅收支持上，目前農村信用社營業稅按3%征收，所得稅中西部地區全面減免、東部減半，應當長期堅持并不斷完善農村信用社系統的這一稅收優惠措施，并適當擴大其適用范圍使所有符合條件的農村金融機構都能享受同等的待遇。2.加快農村信用體系建設。建立政府扶持、多方參與、市場運作的農村信貸擔保機制，鼓勵擔保機構和擔保方式創新，擴大農村有效擔保物范圍，增加存貸、應收賬款等動產抵押和權利質押，為農戶和農民融資提供充分的信用支持。3.加快建立我國的農業保險、再保險制度和巨災風險的分散機制。因為農業保險制度有利于分散和降低農業生產的風險，從而為農業發展提供有力保障。從國外來看，日本早在1929年就頒布了《家畜保險法》，經過多次修訂、補充，目前形成了《農業災害補償法》。美國在1938年頒布了《聯邦農作物保險法》，并通過此后的多次修正將所有農作物都納入保險范圍。我國應積極借鑒國外農業保險的經驗，盡快出臺《農業保險條例》，構建以政策性農業保險機構為主，其他保險機構適當補充的農業保險體系。在目前對農業保險免征營業稅和印花稅的基礎上，進一步完善對農業保險的稅收優惠和財政支持措施，以法律手段保障農業保險的順利發展。4.積極發展農產品期貨市場，分散和轉移農業生產的市場風險，為農業生產提供套期保值工具，為政府實施宏觀調控提供比較有效的價格信號。〔4 〕要合理調整期貨交易所和期貨公司之間的權利義務關系，保障期貨公司作為金融機構享有的各項權益，完善農產品期貨交易和品種上市制度，促進有實力的期貨公司通過上市融資為“三農”發展提供持續的資金支持。5.制定《農村金融服務促進法》等法律法規，以法律手段保障扶持農村金融發展的各種政策措施的有效實施，從而為農村金融的健康發展提供法律保障。該法應涵括農村金融發展的目標和定位、市場構成、組織體系、產品供給與創新體系、農業保險和農村信用體系建設、財稅支持措施等主要內容。

總之，農村金融市場的健康發展對于提高農民收入水平、縮小收入差距及緩解農村貧困具有重要意義。〔5 〕我國農村金融改革的現實證明:只有充分尊重農民的自主創造和自由選擇，不斷滿足不同層次的農村金融需求，農村金融改革才能取得真正的突破和進展，這是構建現代金融制度的根本所在。〔4 〕從我國農村金融的市場結構來看，農村信用社一家獨大，市場競爭的缺失和不足導致農村金融市場結構嚴重失衡。從農村金融市場和農村金融法制的運作效率來看，均存在投入與產出不成比例，運行成本過高而收效甚微甚至為負的低效率、非均衡問題。因此，現代農村金融體系的構建必須以效率為目標，通過降低農村金融市場的交易成本和法律供給的機會成本，提高農村金融制度的運作效率和預期收益，以適應傳統農業向現代規模農業、特色農業轉變的需要，從而真正構建起適應現代農業發展需要的中國特色的現代農村金融體系。

注釋:

①生產性資金需求和生活性資金需求是筆者根據農村信貸資金的流向和用途對涉農貸款所做的一種劃分。前者主要用于滿足農村社會生產、投資的需要，包括農業生產性資金需求和非農生產性資金需求;而后者主要用于滿足農民的日常生活需要。

②現代金融資本的高逐利性與農村金融市場的低回報率是一對不可調和的矛盾，這必然導致商業性金融在服務“三農”上缺乏足夠的動力，其服務農村金融市場的能力相對有限。

參考文獻:

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責任編輯顧小云