英國食品安全立法體系及其啟示

[摘要]英國已建立起高效合理的食品安全立法體系，主要包括：重視程序的食品安全基本法，踐行消費者至上理念的輔助性法律及相關制度，保障食品安全的食品安全標準和技術法規等。英國日趨完善的食品安全立法體系及其良好運作，對我國食品安全立法體系建設的啟示是：建立科學完善的食品安全監管體系，通過程序性規定保障實體法的實施，切實保障檢測體系運作的公正性和獨立性，加快食品安全標準標識制度建設。

[關鍵詞]英國，食品安全立法體系，啟示

[中圖分類號]D912.29 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-4175(2010)02-0142-03

英國高效合理的食品安全立法體系，縱貫“從農田到餐桌”的整個食物鏈，橫跨所有食品部門，為確保歐盟的食品安全作出了突出貢獻。注重實際、講究效用的英國人，用他們的經驗理性主義傳統，豐富和充實了食品安全立法，對包括我國在內的許多國家有重要啟示。

一、英國高效合理的食品安全立法體系

英國食品安全立法體系主要由一整套合理高效完善的法律法規體系構成。現行的《1990年食品安全法》、《1999年食品標準法》用以控制整個食品鏈的質量安全，進而保障食品安全；食品業指南和食品安全標準作為英國食品安全的第二層防護網，是具體解釋并補充說明食品安全方面的法律。

(一)重視程序的食品安全立法。英國歷來比較重視程序法規則，認為實體法所規定的權利義務如果不經過具體的判決程序，就不過是一種主張或者“權利義務的假象”。只有在經過一定程序產生出來的確定性判決中，權利義務才能夠真正得到體現。即使在成文法盛行的今天，程序先于權利的觀念在英國也沒有多少改變。英國這種重視程序的觀念也深深地滲透到了食品安全立法中。

如在《1990年食品安全法》第三章“管理與執行”中，對公共分析員獲取樣本的步驟、進入食品經營場所的時間和限制都有詳盡的規定；“犯罪”部分對訴訟時效、懲罰力度和法人犯罪，“上訴”部分對上訴機構和不服改進通知的上訴等都有細節性的要求；對由于他人過失或失責觸犯食品安全法的規定而犯罪的情況，規定了已盡勤勉義務的抗辯和經營中接受違法廣告的抗辯等權利的具體行使。總之，英國對食品安全的控制，體現出以程序保障實體的智慧和藝術。

(二)踐行消費者至上理念的輔助性法律及相關制度。英國的食品安全立法始終把消費者視為重要的一極，處處體現出消費者至上的理念。政府、企業、消費者三方相互制約，相互控制，形成合力，其目的就是為了維護消費者權益。具體而言，英國食品消費者權益之所以維護得比較好，主要有兩方面的原因：一是擁有一套保障消費者權益的法律，二是食品標準署(FSA)采取一系列做法以保障消費者權益。

英國維護食品消費者權益的相關法律主要包括《1987年消費者保護法》和《1990年食品安全法》第二章“消費者保護”的相關規定。前者分為兩部分：第一部分主要收入歐盟的《產品責任指令》方面的內容，于1988年5月1日生效；第二部分是關于消費者安全標準方面的條款，于1987年10月1日起生效。該法對產品、瑕疵等主要概念的含義進行了清晰的界定，其中關于法律責任與救濟、訴訟與抗辯的規定也體現了英國法律重視程序的特點。就后者而言，《1990年食品安全法》第14條、第15條分別對銷售食品的性質、原料或質量不符合要求給購買者造成損害將承擔的法律責任、對食品作虛假介紹或說明可能產生的法律責任等進行了規定。

食品標準署在保障消費者權益方面也發揮著重要作用，具體包括：向食品企業頒發許可證，協調地方當局提供和實施用于食品安全檢查的資金，雇用獨立機構的人員任職，允許公眾獲取信息。作為直接向議會負責的非部級政府部門，FSA在運行過程中盡可能地獨立于政府。FSA主要由各類專業人員組成的獨立委員會管理工作，范圍廣泛的不同從業者和消費者可參與其活動的策劃和實施。

(三)保障食品安全的食品安全標準和技術法規。英國在國家標準化戰略框架(NSSF)中對“標準”做了廣泛的解釋，既包括技術規范、行業規程、行為準則，也包括導則和服務規范。NSSF規定，標準可在法規中制定，或通過國家標準機構(NSB)提供的正式程序制定。食品標準署在首席執行官下設實施及食品標準部，負責食品安全標準的制定工作，不定期地制定一些指南，如2000年頒布的《食品與飲料業用ISO-9001-2000應用指南》、2006年頒布的《新食品標簽指南》等。

英國食品安全的技術法規是強制性執行標準，內容包括食品生產、加工和銷售環節中的七個方面，分別為成分含量、添加劑、污染、加工和包裝、標簽說明、衛生和健康、重量和體積。主要的技術法規有《2003年蜂蜜管理法》、《1984年水產類食品管理法》、《1998年飲用奶管理法》等。

(四)指導食品安全立法的《食品業指南》。《食品業指南》作為英國特有的實施食品安全法的輔助性工具，對食品安全法律、法規和規定的執行和實施起指導和解釋性的作用，也為消費者購買食品提供指導性意見。《食品業指南》分為兩種：食品標準署發布的面向全部食品業的指南和各類專門的食品業指南。

食品標準署于2008公布《食品業指南》后，通過征求英國各界人士的意見，于2009年4月23日正式確定其最終版本，即《2009年<1990年食品安全法>——食品業指南》。該指南提供了對《1990年食品安全法》的詳細解讀，其主體結構為：導言，1990年食品安全法，主要違法行為，根據1990年食品安全法的抗辯；法的強制執行，附錄1一一些有用的地址，附錄2-1990年食品安全法的主要條款。

FSA發布的面向全部食品業的指南雖然僅提供不具有約束力的咨詢意見，但在很大程度上可以幫助食品產業中的生產者、加工者、制造商、零售商、進口商和分銷商更好地理解和遵守食品安全的相關規定，同時使消費者樹立了起對食品安全的信心。在法令的執行上，該指南對貿易標準、環境衛生及英格蘭、威爾士、蘇格蘭的地方政府等主要名詞和機構做出了解釋。對授權執行法令人員的權利、權力限制及發現可疑食品時的處理方式做出了指引。

第二類指南通常是向食品企業生產者提供可遵守的操作規程，或者為消費者提供食品消費建議和指導，并得到食品標準署的認可。對該指南的采用是非強制性的，但英國食品標準署鼓勵企業采用以達到食品安全的高標準要求，如《2007年食品企業良好衛生操作指南》。有些指南還對食品類專門法規做出了指引，為消費者進行食品消費起到了指導性作用。

二、英國食品安全立法體系對我國的啟示

英國日趨完善的食品安全立法體系及其良好運作，對我國食品安全立法體系建設，具有重要啟示作用。具體有以下三點：

(一)建立科學完善的食品安全監管體系。英國食品安全的監管職責由聯邦政府、地方主管當局以及多個組織共同承擔，官方及非官方聯合形成合力。官方機構主要有衛生部(DOH)、環境食品與農村事務部(DEFRA)等，各郡、區也設立相應機構，實行垂直管理，從食品的種植、養殖到生產、銷售，實行一條龍監督。食品監督人員負責對餐飲業、超市、批發市場、屠宰場等場所進行定期或不定期的監督檢查、樣品抽檢，發現問題即進行嚴厲處罰，罰金可高達數萬英鎊，問題嚴重時業主將被吊銷食品經營執照，甚至被起訴。英國對食品安全的監管主要通過食品追溯制度、包裝制度、標識制度、召回制度來進行。這其中的主要管理者是食品標準署。

我國食品安全法第4和第5條確立了以監管部門為主、其他部門履行相關職責并相互配合的分段監管體制，力求實現食品安全監管的無縫對接。但是這種監督體制也帶來了一系列的問題：一是存在監管重復或存在盲點的問題。我國作為采用分段監管體制的國家，質量監督部門負責食品生產加工行業的監督管理，工商行政管理部門負責食品流通環節的監督管理，食品藥品監督管理部門負責對餐飲服務活動的監督管理。這樣導致的后果是可能出現職能交叉、重復或者劃分不清的情況，職能的交叉和重復將導致人力、物力和財力的浪費，而職責劃分不清則會導致監管出現盲點，存在漏洞。二是監管職責分散，在應對食品安全問題或事故時不利于第一時間整合意見、統一執行法律。為此，我國在食品安全監管體系上應當借鑒英國的做法，以“從農田到餐桌”為主線，進行統一監管。英國食品標準署主要負責食品安全總體事務和制定各種標準，實行衛生大臣負責制，每年向國會提交年度報告。另外，在食品安全監管中，英國還特別重視消費者的作用，每年要進行一次對消費者態度的全國性普查來促進食品營養和食品安全的改進，并借此了解公眾的飲食習慣，關注和維護消費者的利益。我國在食品安全監管中也應當注意消費者在食品安全監管中的特殊作用，通過激勵措施喚起消費者對食品安全的監督。

(二)通過程序性規定保障實體法的實施。我國有重實體法輕程序法的傳統觀念，即使在今天，程序性法律規范也沒有受到應有重視。英國《1990年食品安全法》有關程序的規定體現在許多章節中，體現出英國人對程序公正的訴求，提升了司法和監督的公正力，有效防止了官員對權力的濫用。

我國食品安全法缺乏有關食品安全監管和保障的程序性規定，其他相關法律中的程序性規定也比較少。例如生產者違背食品安全法的規定造成食品安全事故時的訴訟時效、懲罰力度和法人犯罪等問題的處理，都缺乏具體規定。為此，我國應參考英國的做法，著力強化食品安全立法中的程序性規定，以切實保障食品安全法的實施。

(三)切實保障檢測體系運作的公正性和獨立性。英國的食品安全檢測體系十分完善，早在20世紀90年代，英國政府就根據專家委員會的建議，鼓勵生產者實施HACCP食品安全管理系統，此后又連續出臺相關措施以確保此項制度的實施。HACCP是一個備有證明文件的食品安全管理系統，包括7條原則，并在食品衛生基本條例規定中逐項列出。HACCP管理系統在英國的食品質量監管中發揮了積極作用。目前，我國工商部門在監管中遇到許多的問題，如檢測費用過高、程序繁瑣、期限過長、檢測機構的獨立性有待加強等，為此，有必要借鑒英國的做法，切實保障檢測體系運作的公正性和獨立性：一是要完善流通領域食品質量檢測的行政法規，建立統一的食品安全標準和檢驗檢測體系。盡早在所有的食品生產、加工企業中強制推行HACCP體系，減少食品安全隱患。只有在先進的食品安全控制體系的控制下，食品的安全性才能得到更好的保證，食品安全的監管工作才能更加到位。二是提升檢測機構獨立、公正工作的水平，使檢測機構真正成為獨立于行政部門的社會中介機構。三是制定和實施檢測結果信息定期發布制度，以警示相關責任人，提醒消費者，保障食品消費安全。

(四)加快食品安全標準標識制度建設。標識制度是英國食品安全控制制度中的一項重要制度。英國食品標準署在首席執行官下設實施及食品標準部，負責食品安全標準的制定工作。實施及食品標準部又下設六個處，即BSE處、肉業衛生處、獸醫公共衛生運營處、肉業科學和戰略處、地方當局執行處、食品標簽和標準處，負責食品標準的制定和監督標準的執行。英國以橫向(適用于所有食品)和縱向(適用于某一類或某一種食品)規定相結合的方式對食品標簽做出規定。縱向規定中，以轉基因食品為例，英國食品主管部門一方面支持一些人不購買或食用轉基因食品的選擇和決定，另一方面，所有轉基因食品必須經過嚴格的安全性評定。轉基因食品有嚴格的標簽控制，以告知消費者他們所購買的食品是否含有轉基因物質。

我國也應根據食品安全監管的需要，按照從農田到餐桌、生產和銷售相配套的原則，在國內食品安全的生產環節積極采用國際標準，特別要是采用國際食品法典的標準、指南和有關技術文件，并及時清理和修訂過時的國家標準、行業標準，抓緊制定急需的食品安全標準。

責任編輯 楊在平