行政指導(dǎo)及其改進(jìn)思路

[摘要]我國(guó)的行政指導(dǎo)，旨在通過(guò)指導(dǎo)盡可能地取代強(qiáng)制執(zhí)法，從而強(qiáng)化對(duì)行政管理權(quán)力的約束，推動(dòng)政府部門由以管理為主向以服務(wù)為主的治理轉(zhuǎn)型。從近幾年各地行政管理窗口部門的實(shí)踐來(lái)看，行政指導(dǎo)取得了良好的效果，但也暴露出行政指導(dǎo)權(quán)的設(shè)立程序缺乏規(guī)范、行政指導(dǎo)的實(shí)際操作缺乏量化標(biāo)準(zhǔn)、行政指導(dǎo)的責(zé)任機(jī)制有待完善等問(wèn)題。解決這些問(wèn)題，應(yīng)引入由人大領(lǐng)導(dǎo)的聽(tīng)證機(jī)制，健全行政指導(dǎo)權(quán)的設(shè)立程序；建立累積制度，確立行政指導(dǎo)在實(shí)際操作中的量化標(biāo)準(zhǔn)；試行附隨式司法審查，完善行政指導(dǎo)的責(zé)任機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]行政指導(dǎo)，實(shí)踐，主要問(wèn)題，改進(jìn)思路，行政管理窗口部門

[中圖分類號(hào)]D630 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-4175(2010)02-0099-04

自黨的十六大提出深化行政管理體制改革以來(lái)，地方政府部門以此為契機(jī)，不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新。在近幾年的制度創(chuàng)新中，行政管理窗口部門的行政指導(dǎo)作為一種柔性治理模式，在各地的基層治理變革中逐漸推廣。就已有的實(shí)踐來(lái)看，行政指導(dǎo)在構(gòu)建和諧社會(huì)、深化執(zhí)政為民、提高政府績(jī)效上取得了明顯效果，但也暴露出一些亟待解決的問(wèn)題。對(duì)這些問(wèn)題的分析與解決，無(wú)疑將對(duì)行政指導(dǎo)在下一階段的全面推廣起到積極作用。

一、行政指導(dǎo)在行政管理窗口部門的實(shí)踐

行政指導(dǎo)是國(guó)家行政機(jī)關(guān)在其所管轄的范圍內(nèi)，對(duì)于特定的公民、企業(yè)、其他組織等通過(guò)采用具體的示范、建議、勸告、鼓勵(lì)、提倡、限制等方式，促使相對(duì)人作出或禁止其作出某種行為，以實(shí)現(xiàn)一定行政目的的行為。其實(shí)現(xiàn)主要依靠公眾的自律意識(shí)、人際之間的共識(shí)和集體行動(dòng)以及社會(huì)輿論等其他外部力量的監(jiān)督和影響。一般以為，行政指導(dǎo)萌生于日本的當(dāng)代行政治理，其主要代表國(guó)家為日本與韓國(guó)。其主要特點(diǎn)是運(yùn)用政府之權(quán)威，以非強(qiáng)制力之手段，指導(dǎo)、勸說(shuō)、誘導(dǎo)、建議相對(duì)人作出特定的行為。它是一種小權(quán)力、大權(quán)威的治理模式，即通過(guò)權(quán)威來(lái)彌補(bǔ)權(quán)力的不足，從而達(dá)到放大治理權(quán)威的目的。由于其方式靈活、手段和緩，故而為具有相近文化背景的亞洲國(guó)家所紛紛借鑒。

作為一種制度創(chuàng)新，我國(guó)行政指導(dǎo)實(shí)踐的推進(jìn)始于2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》。《綱要》明確提出：“充分發(fā)揮行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等方式的作用”。2005年初，在泉州市工商機(jī)關(guān)開(kāi)展行政指導(dǎo)并取得成功的基礎(chǔ)上，福建省工商系統(tǒng)開(kāi)始全面推行行政指導(dǎo)，經(jīng)過(guò)反復(fù)摸索，形成了一套較為成熟的做法，被稱為“泉州經(jīng)驗(yàn)”。泉州市工商機(jī)關(guān)在行政指導(dǎo)的過(guò)程中，確立了服務(wù)行政理念，突出了服務(wù)功能，以指導(dǎo)、勸告、建議、疏通等非強(qiáng)制性手段彌補(bǔ)了行政強(qiáng)制手段的不足，改變了工商部門“不是收費(fèi)就是處罰”的負(fù)面形象，解決了許多困擾監(jiān)管的老問(wèn)題。其后，“泉州經(jīng)驗(yàn)”在全國(guó)工商稅務(wù)行業(yè)廣泛推廣，并自2007年開(kāi)始逐步向農(nóng)林、城管等其他部門推廣。自2009年起，諸如北京、上海、成都、蘇州等市政府亦開(kāi)始普遍推廣行政指導(dǎo)。

與日、韓等實(shí)行行政指導(dǎo)的國(guó)家不同，我國(guó)自2005年開(kāi)始試點(diǎn)的行政指導(dǎo)有著濃厚的中國(guó)特色。它并沒(méi)有首先在決策部門實(shí)行，而是主要集中于行政管理窗口部門。就目前的治理實(shí)踐而言，各地基層政府部門主要在重大項(xiàng)目輔導(dǎo)、服務(wù)發(fā)展建議、行政監(jiān)管勸勉、執(zhí)法事項(xiàng)提示、輕微問(wèn)題警示、違法行為糾錯(cuò)、重大案件回訪等七個(gè)方面適用行政指導(dǎo)。其重點(diǎn)并不是在宏觀上為相對(duì)人提供戰(zhàn)略指導(dǎo)，而主要是側(cè)重于在微觀管理中，突出行政管理部門的服務(wù)功能，以勸告、疏導(dǎo)等方式來(lái)彌補(bǔ)強(qiáng)制執(zhí)法的不足，從而緩解具體管理中行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的緊張關(guān)系。

我國(guó)行政指導(dǎo)之所以在實(shí)踐中迥異于日、韓等國(guó)，其原因在于：一方面，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的密切介入與管理以及對(duì)占國(guó)家主體地位的國(guó)有經(jīng)濟(jì)的所有者身份，已經(jīng)賦予了我國(guó)政府足夠的權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)、調(diào)控與監(jiān)管。因此在宏觀的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略、企業(yè)決策方面，我國(guó)政府目前并不是十分迫切需要通過(guò)新的行政指導(dǎo)來(lái)完成對(duì)行政相對(duì)人的指導(dǎo)與管理。另一方面，在微觀管理活動(dòng)中，由于一些政府管理部門權(quán)力過(guò)大且缺乏監(jiān)督，因此形成了簡(jiǎn)單粗暴、濫用強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)的工作作風(fēng)。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，這種動(dòng)輒訴諸強(qiáng)制執(zhí)法的管理方式，往往影響了政府與人民群眾的關(guān)系，并造成一些不穩(wěn)定、不和諧的社會(huì)因素。因此，恰恰是在行政管理窗口部門，才迫切需要以行政指導(dǎo)取代過(guò)度強(qiáng)制執(zhí)法，以柔性執(zhí)法化解官民矛盾。

以上分析說(shuō)明，我國(guó)的行政指導(dǎo)實(shí)踐，其本質(zhì)不是為了利用彈性執(zhí)法來(lái)擴(kuò)大政府治理權(quán)力，而是通過(guò)指導(dǎo)盡可能地取代強(qiáng)制執(zhí)法，從而強(qiáng)化對(duì)行政管理權(quán)力的約束，推動(dòng)政府部門由管理為主向服務(wù)為主的治理模式轉(zhuǎn)型。

二、行政指導(dǎo)實(shí)踐中存在的主要問(wèn)題

在近幾年的實(shí)踐中，我國(guó)行政管理窗口部門的行政指導(dǎo)已經(jīng)充分體現(xiàn)出柔性、和諧、靈活的特點(diǎn)，但也暴露出一些亟待解決的問(wèn)題。這些問(wèn)題主要包括：

(一)行政指導(dǎo)權(quán)的設(shè)立程序缺乏規(guī)范。我國(guó)行政指導(dǎo)在工商、城管等部門的實(shí)踐；主要依靠的是同級(jí)人民政府或上級(jí)主管機(jī)關(guān)的推動(dòng)。在目前為止的行政指導(dǎo)權(quán)的設(shè)立(通過(guò)一定程序決定哪個(gè)部門在哪些情況下有行政指導(dǎo)的權(quán)力)程序中，其制定者、參與者均為政府管理機(jī)關(guān)，要么是上級(jí)部門立章程，要么是政法委牽頭。行政指導(dǎo)的實(shí)行條件、實(shí)施范圍以及具體程序，一般都由同級(jí)政府或上級(jí)主管部門訂立的相關(guān)的暫行辦法或暫行條例來(lái)完成。比如目前廣泛實(shí)行行政指導(dǎo)的工商管理部門，其行政指導(dǎo)基本上依據(jù)的是省級(jí)工商管理部門制訂的《行政指導(dǎo)暫行辦法》和市級(jí)工商管理部門制訂的《行政指導(dǎo)操作規(guī)程》。

目前，在我國(guó)行政指導(dǎo)權(quán)的設(shè)立程序中，行政相對(duì)人和地方人大的缺位現(xiàn)象比較嚴(yán)重。一方面，在各地行政指導(dǎo)的試行中，尚沒(méi)有采取過(guò)聽(tīng)證制度的范例，亦很少征求行政相對(duì)人意見(jiàn)。這種行政相對(duì)人的缺位導(dǎo)致行政指導(dǎo)權(quán)設(shè)立程序中公眾參與的不足與濃厚的官本位色彩。另一方面，人大在行政指導(dǎo)權(quán)設(shè)立程序中的缺位，則帶來(lái)了對(duì)行政指導(dǎo)外部監(jiān)督的缺失。更為重要的是，人大的缺位，導(dǎo)致了行政指導(dǎo)權(quán)威性、合法性的不足。目前我國(guó)行政指導(dǎo)直接的合法性依據(jù)多為效力較低的政府文件，而缺乏明確的法律、法規(guī)授權(quán)。這不僅使行政指導(dǎo)在規(guī)范性與執(zhí)行力上存在不足之處，而且使行政指導(dǎo)的問(wèn)責(zé)難以進(jìn)入司法渠道，從而使相對(duì)人難以得到有效救濟(jì)。

(二)行政指導(dǎo)的實(shí)際操作缺乏量化標(biāo)準(zhǔn)。隨著行政指導(dǎo)由窗口單位向街頭一線治理機(jī)關(guān)的推廣，其在實(shí)際操作中缺乏客觀量化標(biāo)準(zhǔn)、過(guò)于依靠主觀裁量的缺陷已經(jīng)成為目前行政指導(dǎo)實(shí)踐中比較明顯的弊病之一。筆者認(rèn)為，盡管自2007年以來(lái)，各地在城管等街頭執(zhí)法的一線部門中推行行政指導(dǎo)的主旨是“在可以指導(dǎo)也可以強(qiáng)制的范圍內(nèi)，盡量通過(guò)非強(qiáng)制的行政指導(dǎo)來(lái)取代強(qiáng)制執(zhí)法”，從而避免矛盾激化，減少暴力對(duì)抗、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，但就結(jié)果而言，并不令人滿意。其原因在于，在高度情境化的街頭執(zhí)法過(guò)程中，如果缺乏清晰的、量化的客觀標(biāo)準(zhǔn)，那么是否適用行政指導(dǎo)、如何適用行政指導(dǎo)，往往取決于管理人員的個(gè)性特點(diǎn)以及他與行政相對(duì)人之間的微觀博弈。由于目前街頭執(zhí)法中的行政指導(dǎo)主要依靠執(zhí)法人員的自由裁量，因此在執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)了大量的“交錢就指導(dǎo)，沒(méi)錢就強(qiáng)制”的尋租現(xiàn)象和“遇到軟的就強(qiáng)制，遇到橫的就指導(dǎo)”的欺軟怕硬式的治理怪象。

在目前我國(guó)城管等街頭執(zhí)法部門對(duì)相對(duì)人的管理中，雖然已經(jīng)普遍存在先勸告后強(qiáng)制的執(zhí)法模式，但這種量變過(guò)程往往過(guò)于草率，不夠規(guī)范、清晰，甚至可能給公眾以“三言兩語(yǔ)不合就大打出手”的不良觀感。盡管很多地方試圖通過(guò)調(diào)整執(zhí)法人員性別比例、學(xué)位比例等人力資源的整合方式來(lái)緩解街頭執(zhí)法的不佳形象，但是并沒(méi)有從制度上解決指導(dǎo)與強(qiáng)制之間彈性過(guò)大的弊端。

(三)行政指導(dǎo)的責(zé)任機(jī)制有待完善。我國(guó)的行政指導(dǎo)在實(shí)踐中存在責(zé)任不明、互相推諉等諸多問(wèn)題，尤其是法律責(zé)任的缺位，已經(jīng)引起了理論界與實(shí)務(wù)界的廣泛關(guān)注。一方面，盡管我國(guó)學(xué)界普遍認(rèn)為對(duì)行政指導(dǎo)的法律監(jiān)督應(yīng)盡快落到實(shí)處，但就目前的司法實(shí)踐而言，行政指導(dǎo)不僅難以被切實(shí)有效地納入到行政訴訟之中，而且也不適用行政復(fù)議和國(guó)家賠償救濟(jì)。盡管理論界對(duì)于1999年最高人民法院在司法解釋中明確將行政指導(dǎo)行為排除在受案范圍之外的做法頗有爭(zhēng)議，且部分地區(qū)的法院在司法實(shí)踐中亦通過(guò)附隨式司法審查對(duì)此解釋進(jìn)行了靈活變通，但就目前行政訴訟的實(shí)踐狀況而言，期望在短時(shí)期內(nèi)通過(guò)直接訴諸法律對(duì)行政指導(dǎo)追責(zé)的想法仍然是理論意義遠(yuǎn)大于實(shí)踐意義。另一方面，由于行政指導(dǎo)具有非強(qiáng)制性特征，因此其通常被視為有別于政府機(jī)關(guān)具體行政行為的抽象政策性行為，而難以被納入行政問(wèn)責(zé)的范疇。截至目前，在為數(shù)不多的政府因行政指導(dǎo)而賠償行政相對(duì)人的事例中，政府的賠償多是基于承擔(dān)政治上的或道義上的責(zé)任，而并非基于在行政體制內(nèi)可以被問(wèn)責(zé)的過(guò)錯(cuò)或失誤。事實(shí)上，由于行政指導(dǎo)往往多通過(guò)倡議、建議等柔性的政策話語(yǔ)來(lái)表述，且其內(nèi)容往往高度抽象，負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)亦往往模棱兩可，因此在實(shí)踐中，管理機(jī)關(guān)基于政府公信力而作出的行政指導(dǎo)往往處于無(wú)法約束的責(zé)任真空地帶，由此往往帶來(lái)任意的指導(dǎo)態(tài)度與淡漠的責(zé)任意識(shí)，而這正是當(dāng)前我國(guó)行政指導(dǎo)在實(shí)踐中的弊病之一。

三、改進(jìn)行政指導(dǎo)的思路

為了改進(jìn)我國(guó)的行政指導(dǎo)，并為其進(jìn)一步的推廣做好準(zhǔn)備，對(duì)于當(dāng)前行政指導(dǎo)在實(shí)踐中暴露出的主要問(wèn)題，必須予以充分重視，認(rèn)真加以解決。

(一)引入由人大領(lǐng)導(dǎo)的聽(tīng)證機(jī)制，健全行政指導(dǎo)權(quán)的設(shè)立程序。在當(dāng)前的實(shí)踐中，為了避免行政指導(dǎo)權(quán)的設(shè)立政出多門、程序混亂的現(xiàn)象，當(dāng)務(wù)之急是嚴(yán)格規(guī)范設(shè)立行政指導(dǎo)權(quán)的法律程序。筆者認(rèn)為，在現(xiàn)實(shí)的制度框架下，比較嚴(yán)謹(jǐn)?shù)男姓笇?dǎo)權(quán)的設(shè)立，應(yīng)該經(jīng)過(guò)“行政部門申請(qǐng)一上級(jí)部門與同級(jí)政府審核批準(zhǔn)一同級(jí)人大組織利害關(guān)系人、相對(duì)人參與聽(tīng)證一同級(jí)人大審查通過(guò)”這樣一個(gè)基本流程。就審查內(nèi)容而言，上級(jí)部門與同級(jí)政府的審核應(yīng)主要體現(xiàn)為程序合法性審查，人大審查則主要為實(shí)質(zhì)合理性審查。健全行政指導(dǎo)權(quán)的設(shè)立程序，關(guān)鍵在于增加設(shè)立程序的公開(kāi)性與權(quán)威性。結(jié)合我國(guó)目前公共治理實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，在涉及國(guó)家與社會(huì)關(guān)系、涉及公共利益的制度創(chuàng)新中引入聽(tīng)證機(jī)制十分必要。

健全社會(huì)公示、社會(huì)聽(tīng)證制度，讓人民群眾更廣泛地參與社會(huì)公共事務(wù)管理，一直是我國(guó)政府工作的重點(diǎn)之一。在行政指導(dǎo)權(quán)設(shè)立的聽(tīng)證環(huán)節(jié)中，為了避免目前聽(tīng)證制度實(shí)踐中容易出現(xiàn)的流于形式的弊端，聽(tīng)證的具體環(huán)節(jié)以及參與聽(tīng)證的行政相對(duì)人、利害關(guān)系人應(yīng)由人大組織、挑選。相關(guān)職能部門在聽(tīng)證中應(yīng)就欲設(shè)立的行政指導(dǎo)的合法性、合理性、可行性向行政相對(duì)人、利害關(guān)系人進(jìn)行說(shuō)明。合法性，即指導(dǎo)符合法律原則、政策精神；合理性，即社會(huì)自治能力尚待完善，需要政府提供指導(dǎo)；可行性，即政府有能力提供相較于該領(lǐng)域內(nèi)相對(duì)人普遍認(rèn)知水平更為科學(xué)、全面的指導(dǎo)。對(duì)于行政相對(duì)人、利害關(guān)系人提出的疑問(wèn)、意見(jiàn)，亦應(yīng)給予解答、回應(yīng)。在聽(tīng)證結(jié)束之后，聽(tīng)證工作小組應(yīng)將各方面的意見(jiàn)進(jìn)行匯總并向人大匯報(bào)且及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)。

(二)建立累積制度，確立行政指導(dǎo)在實(shí)際操作中的量化標(biāo)準(zhǔn)。為了改善目前在實(shí)行操作中普遍存在的執(zhí)法主體自由裁量權(quán)過(guò)大的問(wèn)題，對(duì)于在街頭執(zhí)法中在何種情況下適用行政指導(dǎo)、何種情況下適用強(qiáng)制執(zhí)法必須有明確的硬性規(guī)定。由于在具體的管理實(shí)踐中，執(zhí)法事項(xiàng)提示、輕微問(wèn)題警示、違法行為糾錯(cuò)等方面的行政指導(dǎo)，通常與強(qiáng)制執(zhí)法環(huán)節(jié)聯(lián)系密切。提示、警示、糾錯(cuò)的量的積累，往往是執(zhí)法主體最終采取強(qiáng)制執(zhí)法的重要判斷因素。因此，規(guī)范由行政指導(dǎo)到行政強(qiáng)制這一量變到質(zhì)變的過(guò)程，將其客觀化、標(biāo)準(zhǔn)化，對(duì)于防止執(zhí)法者濫用權(quán)力有著重要的作用。客觀化的量變控制可以避免執(zhí)法者將不可預(yù)知的主觀判斷作為治理環(huán)節(jié)中的決定性力量，并使治理模式由非強(qiáng)制的行政指導(dǎo)向強(qiáng)制執(zhí)法的轉(zhuǎn)化可以為具體相對(duì)人所預(yù)見(jiàn)。

目前一些地方已經(jīng)開(kāi)始在市政管理中試點(diǎn)類似于車輛駕駛管理中的積分制度，通過(guò)扣分的過(guò)程來(lái)規(guī)范由柔性指導(dǎo)向剛性強(qiáng)制的轉(zhuǎn)變。新加坡、日本以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在處理公共事件中的告示制度對(duì)于規(guī)范我國(guó)街頭行政指導(dǎo)亦有值得借鑒之處。通過(guò)規(guī)范化的舉牌警告，公示了由柔性的指導(dǎo)、勸誡、警示向強(qiáng)制執(zhí)法的質(zhì)變過(guò)程，從而既可以避免執(zhí)法者的主觀任意，也可以使相對(duì)人對(duì)行政行為有合理的預(yù)期。

(三)試行附隨式司法審查，完善行政指導(dǎo)的責(zé)任機(jī)制。行政指導(dǎo)作為當(dāng)代行政管理實(shí)踐中出現(xiàn)的重大行政現(xiàn)象，亟待采取規(guī)范化、法治化的行政管理方式。沒(méi)有法律上的約束，也就很難健全行政指導(dǎo)的責(zé)任機(jī)制。考慮到當(dāng)前我國(guó)行政訴訟制度的實(shí)踐有待改進(jìn)，在現(xiàn)階段對(duì)行政指導(dǎo)直接提起行政訴訟的條件還不成熟。其原因在于：第一，相對(duì)于具體行政行為，行政指導(dǎo)往往涉及面更廣，更易引發(fā)群體訴訟。第二，判斷其究竟為抽象還是具體的行政行為往往對(duì)司法能力要求很高，我國(guó)大部分法院的立案庭、行政庭目前尚不具備這種條件。第三，行政指導(dǎo)往往可能涉及到地方政府的一般性決策，對(duì)行政指導(dǎo)的直接訴訟，可能引發(fā)對(duì)法院的外部壓力。因此，在現(xiàn)階段對(duì)行政指導(dǎo)責(zé)任機(jī)制的構(gòu)建，應(yīng)主要通過(guò)附隨式司法審查來(lái)實(shí)現(xiàn)。

由于行政指導(dǎo)具有不同于具體行政行為的特殊性，因此，對(duì)行政指導(dǎo)的司法審查，既不同于原被告雙方地位完全平等的民事訴訟模式，也不同于以保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)利、限制行政機(jī)關(guān)權(quán)力為基本原則的傳統(tǒng)行政訴訟模式，法院的司法審查其實(shí)是在行政機(jī)關(guān)合法的指導(dǎo)權(quán)和行政相對(duì)人正當(dāng)權(quán)利之間作出的權(quán)衡。盡管指導(dǎo)機(jī)關(guān)對(duì)現(xiàn)有資源配置的引導(dǎo)必然會(huì)對(duì)利害關(guān)系人的利益產(chǎn)生影響，但行政指導(dǎo)中的責(zé)任糾紛并不能簡(jiǎn)單地歸因于權(quán)力與權(quán)利的對(duì)抗，而往往表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人在協(xié)調(diào)、合作中出現(xiàn)的溝通問(wèn)題。因此，充分利用我國(guó)司法實(shí)踐中廣為采用的調(diào)解制度，來(lái)查明糾紛的深層次原因，促進(jìn)雙方的溝通與交流，避免非勝即敗的對(duì)抗性結(jié)局，將有利于修復(fù)行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間復(fù)雜且具有連續(xù)性的關(guān)系，從而達(dá)到既保護(hù)當(dāng)事人權(quán)利又不至于危及行政靈活性的雙贏目的。

對(duì)涉及行政指導(dǎo)的糾紛比較切合實(shí)際的解決方式應(yīng)該是，人民法院通過(guò)在個(gè)案審理中對(duì)行政指導(dǎo)的附隨式司法審查發(fā)現(xiàn)行政指導(dǎo)的違法或不當(dāng)行為，進(jìn)而以司法建議的方式向有關(guān)部門施加影響，并最終在由法院主持的調(diào)解過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政指導(dǎo)的優(yōu)化與對(duì)相對(duì)人權(quán)利的維護(hù)。在這個(gè)過(guò)程中，司法建議制度應(yīng)得到充分重視。如果該行政指導(dǎo)影響較大，法院除向指導(dǎo)部門建議外，應(yīng)同時(shí)向其上級(jí)部門、同級(jí)政府、同級(jí)人大通報(bào)具體案情；若該行政指導(dǎo)對(duì)社會(huì)有重大利害影響，法院亦可直接向同級(jí)人大提出司法建議。

我國(guó)行政指導(dǎo)的推廣，乃是基于當(dāng)代中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型與行政治理模式轉(zhuǎn)變的大背景。其功能在于通過(guò)建立健全行政責(zé)任體系，限制并優(yōu)化行政權(quán)力，協(xié)調(diào)社會(huì)自治與國(guó)家干預(yù)之間的關(guān)系，并最終實(shí)現(xiàn)全社會(huì)在政府指導(dǎo)下的和諧發(fā)展。在目前的推廣過(guò)程當(dāng)中，希望與挑戰(zhàn)并存。健全權(quán)力設(shè)立程序、確定實(shí)際操作標(biāo)準(zhǔn)及完善責(zé)任機(jī)制，不僅適應(yīng)了當(dāng)前行政指導(dǎo)實(shí)踐的需求，而且為行政指導(dǎo)在未來(lái)的進(jìn)一步推廣提供了條件。這既是實(shí)務(wù)界亟待解決的問(wèn)題，也是理論界應(yīng)重視的課題。

責(zé)任編輯 周榮