煤炭資源整合中的政府主導作用探討

[摘要]在煤炭資源整合中，政府應發揮主導作用，這是由提高產業集中度、提高煤礦資源利用率、提高安全生產水平及減少稅費流失和相應的資金外流所決定的。政府在煤炭資源整合中的主導作用主要表現為：編制和審批規劃，制定政策法規，為產業整合提供服務平臺和良好的外部環境。為了順利推進煤炭資源整合工作，政府在發揮主導作用時應遵循系統原則、利益相關原則、循序漸進原則、合理劃分政府與市場邊界原則及優勝劣汰原則。

[關鍵詞]煤炭資源整合，政府主導作用，山西，合理性，原則

[中圖分類號]D630 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-4175(2010)02-0103-04

隨著我國經濟社會的快速發展，煤炭工業的科學發展問題引起了社會的廣泛關注，而煤炭資源整合對煤炭工業的科學發展具有重要意義。它是淘汰落后產能，提高產業集中度的重要手段，是提高礦井安全保障能力的有效途徑，也是煤炭工業實現可持續發展的重大舉措。自2005年《國務院關于預防煤礦生產安全事故的特別規定》頒布實施以來，煤炭資源整合在我國迅速展開，作為重要能源基地的山西，在這一輪煤炭資源整合中作出了創新性的探索，形成了“山西模式”。在這場由政府權力部門主導和推進的全國性煤炭資源整合過程中，政府究竟應該發揮什么樣的作用?本文結合山西煤炭資源整合的實踐，對地方政府在煤炭資源整合中的作用進行分析，以期為國內其他資源大省提供一些有益的借鑒。

一、政府主導煤炭資源整合的合理性

市場經濟條件下，政府的職能應該是對整個國家經濟的運行實施宏觀調控，而不是局限在微觀經濟管理的層面。推進煤炭資源整合與煤礦企業兼并重組，涉及重大產業布局和利益格局調整，如果完全放棄政府在這一過程中的組織和管理職能，僅僅依靠市場自身的力量，放任煤炭產業自然演進。顯然是不合理的。因此，搞好煤炭資源整合與煤礦企業兼并重組，沒有政府的推動是不可能的。

(一)加快提高產業集中度，要求政府在煤炭資源整合中發揮主導作用。通常講，在一個產業中，前4家企業市場占有率要達到40％以上，前8家企業至少達到60％以上，這樣的產業才比較健康，競爭才會有序。美國、澳大利亞、印度都是煤炭生產大國，他們的煤炭集中度普遍都在70％～80％，我國煤炭產業的集中度還不到20％。以山西為例，截至2008年底，在全省近2600座煤礦中，30萬噸及其以下的小煤礦占了近七成。其中，年產90萬噸以上的大型礦井197座，30萬～60萬噸的中型礦井699座，30萬噸以下的小型礦井1701座。生產礦井1933座，核定生產能力5.93億噸，平均單井規模36萬噸。大集團大公司產量僅占全省煤炭總產量的51.3％。在此情況下，僅依靠市場力量自發實現煤炭產業集中，在短期內是不可能的，它需要漫長的自由競爭和優勝劣汰過程才可以達到。如果要在短期內提高煤炭產業集中度，政府必須介入當前的煤炭資源整合與煤礦企業兼并重組。

(二)大力提高煤礦資源利用率，要求政府在煤炭資源整合中發揮主導作用。長期以來，我國煤炭行業形成了“多、小、散、亂”的粗放發展格局，煤礦資源利用率較低。比如，整合前，山西的大量中小煤礦資源回采率只有20％左右，這意味著每開采1噸煤，就要消耗與煤伴生、共生的各種礦產資源8噸；每年因采煤排放的煤層氣(甲烷)約116億立方米，接近于“西氣東輸”的輸氣量；每年挖5億噸煤，便使12億立方米的水資源受到破壞，相當于“引黃工程”的總引水量。僅1993年至2003年，山西就有40余萬畝水地因煤礦開采變成旱地，每年因此而損失300億元人民幣，而山西煤礦安全欠賬更高達380億元。煤炭產業的粗放發展格局亟需改變，資源整合和產業重組勢在必行。從理論上講，市場是實現資源最佳配置的有效手段。但是，如果僅依靠市場的力量來實現山西煤炭產業的自然演進，其結果必然是放任煤炭行業的長期粗放增長。這樣一來，大量小礦主可以暫時少支付些轉型成本，但全省要支付高昂的資源、生態、環境甚至生命代價。因此，政府必須通過政策和措施對市場加以引導和調控，來實現煤炭資源的有效整合，大力提高資源利用率和煤炭附加值。

(三)大幅度提高安全生產水平，要求政府在煤炭資源整合中發揮主導作用。山西省煤監局作過這樣一個比較：近兩年合計，全省國有重點煤礦、地方國有煤礦、鄉鎮煤礦的產量分別占全省的52％、18％和30％，事故死亡人數則分別占煤礦事故總死亡人數的11％、15％和74％；近兩年平均來看，地方國有煤礦和鄉鎮煤礦的百萬噸死亡率分別是國有重點煤礦的3.8倍和11.3倍。冷酷數字的背后是令人痛心的現實：小煤礦生產等量的煤要付出10倍于大礦的生命代價。可以說，山西煤炭問題根本上是一個結構問題，推動煤炭企業兼并重組有利于提高煤炭產業集中度。而煤炭產業集中度每提高一個百分點，死亡率就下降0.58個百分點。這就要求加快推動煤炭資源整合。但是，如果僅僅以市場手段實現資源配置和企業的兼并重組，則會造成這樣的后果：既浪費大量的時間，又浪費大量的資源，甚至可以這樣說，通過市場手段實現資源配置序列的升級，是以犧牲巨大社會財富和礦工的生命為代價的。所以說，政府在煤炭資源整合與煤礦企業兼并重組的進程中發揮主導作用，不僅是理性的，而且是必要的。

(四)大幅度減少稅費流失及相應的資金外流，要求政府在煤炭資源整合中發揮主導作用。多年來，由于大量小煤礦和非法黑口子的存在，使管理部門很難準確掌握全省煤炭的實際產量，導致稅費流失嚴重。據煤炭和稅務部門估計，近兩年，山西煤炭實際產量在8億噸左右，而每年的報表產量只有6.5億噸左右。參照國有重點煤炭企業每噸煤近百元的稅費負擔計算，僅此一項，全省每年流失稅費百億元以上。而那些一擲千金的山西礦主們，卻在北京、上海等地開著奔馳寶馬，住著高檔樓盤。有研究顯示，山西每年因礦主們在北京、上海等地購車買房而流出的資金就達100億元以上。在這次政府主導的煤炭資源整合進程中，部分民間資本退出煤炭產業，在相關政策引領下，向國家、省鼓勵發展的領域投資轉型。據統計，山西省目前已有610多個煤焦鐵企業轉產和兼辦農業產業化龍頭企業，投資總額達68億元。

鑒于上述原因，煤炭資源整合勢在必行。它將改變我國煤炭行業“多、小、散、亂”的格局，提高產業集中度，提高煤礦安全保障能力和可持續發展能力，有效地保護生態環境。但要做好這項工作，僅靠市場的推動，離開政府主導是根本行不通的。因此，必須采取政府主導和市場運作相結合的辦法。

二、煤炭資源整合中政府主導作用的發揮途徑

推進煤礦企業兼并重組，是一項涉及重大產業布局和利益格局調整的重要工作，政府在其中可以發揮以下主導作用：

(一)編制和審批規劃。制定合理的產業發展規劃，明確產業發展的目標和重點，有目的地引導和規范產業整合，是煤炭產業實現有效整合的前提。在推進煤炭產業重組過程中，政府應依據煤炭產業自身的特點，結合當前煤炭產業的現狀，從實際出發，制定相應的發展戰略以推動產業重組，提升區域產業的競爭力。在新一輪的煤炭資源整合過程中，山西省政府統一組織編制了煤礦整合重組規劃，打破了行政區劃，以實現有效整合。省政府在對資源狀況進行綜合調查分析的基礎上，按照兼并重組的原則和全省各個礦區的資源賦存、產能規模以及礦井分布現狀等，編制了《山西省煤礦企業兼并重組整合規劃》，明確了礦區和區域規模、煤礦企業個數、關閉淘汰礦井數量、產能產量。簽訂重組整合協議后，編制重組整合方案，政府和重組整合的主體企業提出兼并重組申請報告，上報省煤礦企業兼并重組工作領導組進行審查批準后實施。這些規劃的編制及審批工作為煤炭資源整合工作提供了基本前提。

(二)制定政策法規。制定煤炭企業兼并重組的政策法規，為推動煤炭資源整合創造良好的制度環境和條件，為各方主體提供合理的可預期的行為規則，是政府的首要職責。2008年9月2日，山西下發《關于加快推進煤礦企業兼并重組的實施意見》，煤礦兼并重組改革正式在全省提上日程，專門對以省屬煤礦企業為主的兼并主體作了詳細規定。2009年4月15日，省政府下發《關于進一步加快推進煤礦企業兼并重組整合有關問題的通知》，明確了兼并重組整合目標：到2010年底，全省礦井數量控制目標由原來的1500座調整為1000座，兼并重組整合后煤礦企業規模原則上不低于年產300萬噸，礦井生產規模原則上不低于年產90萬噸，且全部實現以綜采為主的機械化開采。之后，相繼出臺了一系列的政策措施。這些政策法規為推進全省煤炭資源整合的有序進行提供了可靠的保障。

(三)為產業整合提供服務平臺。各級政府部門擁有大量寶貴的信息資源，整合政府信息資源，建立信息服務平臺，實現跨部門“一站式”服務，對產業整合具有重要的意義。一方面，通過建立便捷高效、公開透明、協調規范的行政審批制度，可以降低企業投資成本，推動產業發展；另一方面，政府信息化能夠在一定程度上打破傳統的政府部門之間條塊分割和等級隔離，促進資源的跨行政區流動。《山西省人民政府關于加快推進煤礦企業兼并重組的實施意見》規定，凡涉及煤礦企業兼并重組的省人民政府有關部門應建立“一站式”服務的部門協調機制，配合煤礦企業兼并重組工作的順利實施，按照省煤礦企業兼并重組流程圖的規定，在兼并重組企業提出申請30個工作日內，辦結有關行政審批和證照變更等工作。同時，省煤礦企業兼并重組整合工作領導組成員單位采取聯合辦公方式，集中受理市、縣政府上報的煤礦企業兼并重組整合方案，受理后一般在2個工作日內提出初審意見，領導組辦公室及時召開會議聯合會審后，形成領導組辦公室會議審查意見上報領導組，領導組一般在一周內召開會議審定，并形成會議紀要行文批復。這些措施的落實，保證了煤炭資源整合重組的高效運行。

(四)為產業整合提供良好的外部環境。市場環境、社會保障體系等是產業整合的重要外部環境，政府要在這些方面為產業整合保駕護航，幫助整合順利實現。一是資金支持。通過資本市場，積極促進產權流動，可以加快企業的兼并重組。山西省政府努力優化企業直接融資的環境，積極開拓企業直接融資的渠道，爭取到國家對大型煤炭企業采礦權價款繳納可作為國有股份和轉為國有資本金的政策，緩解了省屬大型煤炭企業重組整合地方煤礦資金緊張的局面。二是完善社會保障體系。企業在兼并重組過程中必然會釋放出大量的失業人口，山西省各級政府加快社會保障制度建設，動員全社會的力量妥善安置下崗職工，為產業整合解決后顧之憂，保障其順利實現。

三、政府主導煤炭資源整合應遵循的原則

在煤炭資源整合中，政府主導作用的發揮應遵循以下幾條基本原則：

(一)系統原則。煤炭資源整合是一項探索性工程，更是一項系統工程。煤炭資源整合要求我們不僅要維護國家的“第一能源”安全，還要保障國家的煤炭供應；既要保護生態環境，更要讓百姓得到實惠。所以說，在煤炭資源整合的進程中，政府需要堅持系統原則，統籌規劃，精心組織、周密安排。一是堅持“一個主體，一個補充”，促進各種經濟協同發展。大煤礦是主體，中小煤礦是必要的補充，不能搞“一刀切”。整合后的大煤炭企業，集中了煤炭資源，機械化程度大幅度提高，產能增大，改擴建能力增強。這既有利于維護國家能源安全，又有利于保證國家經濟發展所需的煤炭能源供應。而中小煤礦的機制靈活，用傳統手段采挖，用現代技術管理，能將大型煤礦設施難以開采到的或已經放棄開采了的邊料殘煤予以開發，以充分利用煤炭資源。二是建立退出機制。所要關閉的中小煤礦，在決定作出后就必須強制執行。為了避免一些企業把退出時必須履行的終止責任拋給當地農民來承擔，讓農民被動地、長期地為關閉礦井的主人代為履行義務，政府需要建立完善的退出機制，比如詳細記載關閉礦井的煤炭貯存狀況、水文地質條件、巷道走向等資料，回填和保護采空區積聚大量老窿水和瓦斯，復墾采空區地表塌陷、房屋與水利設施裂紋、煤矸石堆放所占的礦區土地等。三是努力增加關閉煤礦所在地農民收入。根據資源儲量和地質結構而建在鄉村的中小煤礦，勞動密集度高，能更多地就近安置農民就業，為當地農民帶來了工資性收入。一旦中小煤礦大量關閉，就會使這些農民工處于半失業狀態。這就要求政府統籌考慮，努力維護當地農民的利益。

(二)利益相關原則。煤炭資源整合其實是一場改革，涉及到復雜的利益關系，有被整合的煤礦、當地的群眾，還有各級政府。被兼并重組企業的資產怎么處理?如何對開采權進行科學合理的作價?在所有的利益鏈條當中，要努力找到最大公約數，切實維護各方合法權益，發揮資源整合的協同效應，維護好地方政府、企業和個人的合法利益。一是要保護被兼并主體的利益，比如小煤礦的合法利益；二是要保證兼并主體的發展利益，無論是對大企業還是地方骨干企業，都要在政策上提供優惠；三是要保護地方政府的利益，大企業兼并以后，會隨之帶來很多問題，如稅費問題、地方財政收入問題、勞動力就業問題等，這些都要兼顧到。

(三)循序漸進原則。推進煤炭資源重組整合要經歷一個循序漸進的過程，其目標是提高競爭力、規范開發秩序。在推進煤炭資源重組整合的進程中，要對整合煤礦的儲量、地質構造、生產系統、井下災害情況進行詳細核查，以掌握各礦的最新地質資源、生產結構情況；對批準整合煤礦的技改、生產技術等作出新的規劃，不能只重視煤礦數量減少，不關注整頓的后續發展。要竭力避免不良后果，力戒煤炭資源整合后除資源向少數大企業集中以外，開發秩序、安全以及開采率等方面并沒有朝著整合的預定方向發展。因此，推進煤炭資源重組整合是一個循序漸進的過程，這就要求政府審慎出臺各項政策，并堅持政策的穩定性、科學性和有效性。

(四)合理劃分政府與市場邊界原則。兼并重組整合，實際上就是眼前利益、局部利益與全局利益、長遠利益的博弈。在這一博弈過程中，市場注重的是眼前利益和局部利益，而政府的著眼點在全局利益和長遠利益上。政府如果深入其中，非常容易變“市場行為”為“政府行為”。有經濟學家認為，政府的失敗既可能是由于他們做得太少，也可能是由于他們做得太多。所以，在資源重組中，要合理界定政府職能，明確政府的干預方式和干預范圍，合理劃分政府和市場之間的邊界。在產業重組中，政府的主要職能是在把握產業發展方向的基礎上培育市場，服務產業整合而不是直接控制產業整合。在產業重組過程中，在強調政府對產業重組推動作用的同時，也要求政府必須遵循市場規則，這是政府推動產業重組應遵循的基本原則。因此，在政府主導下的產業重組過程中，政府的功能與作用必須限定在一定的空間與范圍內，必須摒棄政府行政干預的傳統做法，規范政府主體的行為，改善產業重組的方式、技術與手段，以提高產業重組的效率和水平。

(五)優勝劣汰原則。推進產業重組與企業兼并重組，涉及重大產業布局和利益格局調整，沒有政府的推動是不可能的。但產業重組的主體是企業，企業聯合、重組、并購是市場行為，只有在市場作用下推進這項工作才能實現帕累托最優。在產業整合中要充分發揮大型企業在技術、管理、資金等方面的優勢，加快企業兼并重組，著力提高產業集中度、產業水平和安全生產水平。產業重組的目標就是要通過大型企業兼并重組中、小企業，形成大型企業為主的產業布局，通過科學整合，關小建大，擴大企業生產規模，提高安全保障程度，提升資源整體開發水平。在整合過程中，整合主體應以優劣作為標準，而不是以國有非國有論英雄。也就是說，要看其規模、機制、管理團隊和企業文化的水平怎樣。當然，在市場經濟條件下，我們鼓勵民營企業做大做強，但是從目前來看，真正的大企業還是以國有為主。因此，在煤炭資源整合中要充分發揮國有大企業的主體作用。

責任編輯 周榮