對當前土地流轉灰色預期的透視

[摘要]在當前以土地集中經營為主要目標的土地流轉中，不少地方遭遇到來自轉出土地農戶的種種阻力。這些阻力與農戶對土地流轉的灰色預期有很大關系。這些灰色預期表現為對發展土地規模經營總體前景不看好、土地流轉后可能導致社會保障喪失、土地流轉會造成新的社會不公、土地流轉會給自身造成“不經濟”的后果及基層政府會采取不負責任的短期行為等。只有正確認識這些灰色預期產生的現實根源，才能尋找出應對其消極影響的有效辦法。

[關鍵詞]土地流轉，灰色預期，轉出土地農戶，規模經營

[中圖分類號]F014.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-4175(2010)02-0056-04

黨的十七屆三中全會以后，全國許多地方掀起了以發展規模經營土地為主要目標的土地流轉熱潮，雖然取得了一些成績，但也遭遇到了來自轉出土地農戶的不合作甚至公然對抗等種種阻力。這些阻力與他們作為相對弱勢的利益相關者的特殊身份所產生的灰色預期有很大關系。因此，順利推進土地流轉進程，必須正確認識這些灰色預期的內容、特點及其產生的現實根源，以便對癥下藥尋找到解決問題的有效辦法。

一、對發展土地規模經營總體前景的灰色預期

2008年3月至2009年12月，筆者通過河北、河南、安徽、山西、陜西等平原面積大、人地關系緊張的農業大省不同年齡段的農民對土地規模的認識調查，發現盡管家庭承包的土地規模小而分散，規模經濟難以實現，需要進行經營制度創新，但大多數農民對現行的土地家庭承包經營制度是滿意的，反而對土地集中性流轉、發展規模經營的前景持消極悲觀態度，甚至認為是無謂地“瞎折騰”。有的農戶認為，即使要發展土地規模經營，也是20年以后的事了。

筆者認為，一方面，持這些預期的農戶顯然沒有清醒地認識到任何一種制度只能適應一定時期的生產力水平和社會經濟環境，需要不斷地發展完善，土地家庭聯產承包責任制同樣如此。隨著生產力發展和市場經濟體制的確立，土地家庭聯產承包責任制導致的土地的細碎化經營現狀不利于農業先進技術大面積快速地推廣，不利于農產品品牌建設和提高農產品的附加值，從而在一定地區形成了“增產不增收”的僵局。從長遠看，突破家庭經營瓶頸推行適度規模經營土地實有必要。這種認識反映了不少農戶安于目前土地經營現狀的消極一面。

另一方面，這些預期也警醒我們要充分認識到現行土地經營制度的現實合理性。這種現實合理性不僅表現在過去的三十多年里，家庭聯產承包責任制從根本上否定了人民公社體制及其體制下的勞動監督和激勵不足問題，結束了中國長期以來農副產品短缺的歷史，創造了用占世界7％的耕地養活了世界上22％以上的人口的奇跡，而且表現在人們可以通過精耕細作有效地提高單位土地的利用率和糧食產量，來解決人口增加的壓力和充分挖掘土地的潛力。根據《國際統計年鑒》(2002年)提供的數字表明，現行農地制度下我國的土地經營效率并非很低，“在15類大宗農作物中，中國的土地生產效率高于發達國家平均水平的有小麥、籽棉、芝麻、花生和纖維植物5種，低于發達國家平均水平但高于世界平均水平的有稻米、玉米、根莖作物、油菜籽、麻及麻類纖維、甘蔗6種，低于發展中國家平均水平的有大豆、水果、甜菜和茶葉4種。這樣，中國有11種大宗農作物的土地生產率至少高于世界平均水平，在15種大宗農作物中占73.3％。”“分析37個主要國家的土地集約化程度與主要農產品土地生產率之間的關系，結果發現兩者之間不存在相關性，這也表明，土地的集約化程度不能解釋土地生產率的國別變化。”之所以如此，是因為我國的不少農村地區像歐洲、日本、東南亞等農耕發生早、“地狹人眾”的農業區一樣，通過精耕細作有效地提高了單位土地的利用率和糧食產量。

需要進一步指出的是，當前強行土地流轉的不少地方的農作物，恰恰就是上述土地生產率至少高于世界平均水平的11種大宗農作物或土地生產效率高于發達國家平均水平的6種大宗農作物。因此，黨的十七屆三中全會明確提出土地承包關系“長久不變”，強調要依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利，賦予了農民更加充分而有保障的土地承包經營權。2010年中央一號文件再次強調：“穩定和完善農村基本經營制度。完善農村土地承包法律法規和政策，加快制定具體辦法，確保農村現有土地承包關系保持穩定并長久不變。”盡管確保農村土地承包關系長久不變是黨和政府的一貫主張，但是，在政策允許的范圍內推進土地流轉、發展土地適度規模經營也是大勢所趨。

二、對土地流轉后可能導致社會保障喪失的灰色預期

目前在我國不少農村地區尤其是人地矛盾較為突出(典型的如河南、山東兩省與四川省的成都平原)的地區，耕地的社會保障功能遠遠強于生產功能，農民對土地的依賴性、依戀感非常強，即使是長期在外打工的農民也不會輕易放棄土地。之所以如此，是因為土地已經成為不少農民較為穩定的生計保障和“最后一道安全線”——迄今為止他們中的大多數不能在土地收益之外獲得其他的社會性保障。也正因為如此，任何其他利益相關者對農業收益的分割或對土地的占用，他們都會本能地預期為是對其生存保障的威脅。在這種意義上說，農民對土地的依賴程度決定著農地制度的改革方案。

土地流轉當然不是土地被征收、征用轉變為非農用地，但是普通農戶擔心強行的土地流轉會造成土地使用權的被剝奪。土地流轉并非是最近兩年才有的現象。據農業部統計，目前以各種形式流動使用權的耕地已經超過上億畝，約占耕地總面積的5％～6％，發達地區流轉使用權的耕地約占承包耕地總面積的8％～10％，有些縣市甚至高達20％～30％，這些土地流轉基本上是在沒有政府參與或推動的情況下自發進行的。這種靈活的轉包方式有其自身的經濟合理性：農民這種自發進行的農地流轉具有可逆性，轉出農地的農民可以比較容易地收回自己的承包地，不需要太多的時間和交易成本。相反，如果其他強勢力量一旦干預與介入，普通農戶除了擔心難以根據自己的需要隨時收回承包地外，還擔心在這種力量懸殊的利益博弈中因為博弈失敗而導致租金難以兌現甚至承包地的喪失。

雖然這種主觀的心理預期有其夸張與反應偏激的一面，但也反映了某種現實。那么，農民是否能離開承包地，離開了承包地又能否生存呢?調查結果顯示，盡管現在農戶對土地的依賴性有所降低，但就總體水平而言，人地維系程度仍較高，只有14.59％的農戶認為現在離得開承包地，10.17％的農戶愿意在現有收入條件下放棄承包地，37.29％的農戶認為沒有承包地能夠生存下去，高達63.73％的農戶反映即使將來其收入主要來自非農產業，這些收入足以養活家人也不愿放棄承包地。由此可知，在現有收入條件下，采取措施硬性剝離農民和土地之間的緊密聯系，必定會遭致農民的反對。

詹姆斯·斯科特在《農民的道義經濟學》一書中勾勒的農民的基本生存倫理和行為邏輯也可以證明這一點：面對各種自然因素和社會因素所帶來的生存壓力，農民首先訴諸生存取向而非利益取向，并構成了農民生存理性和資本主義經濟理性的最大差異。在這種模式下，土地成為農民最主要的生活依靠，支配小農經濟行為的主導動機是“安全第一”、“極力避免風險”，以及“在同一共同體中，尊重人人都有維持生計的基本權利和道德觀念”。

正是基于這種灰色預期，不少農戶風聞自己的責任田將被“流轉”后，便做出不負責任的短期行為。例如，在自己的責任田里取土牟利(當前農村建筑用土價值不菲)，使田間小路高出兩側大田地，平整的大田地也變得坑坑洼洼；搶在土地被發包前亂伐田間林木，破壞農田水利設施等，這些行為嚴重地破壞了農業生產的基本條件與村集體的公共財產。

三、對土地轉包可能造成新的社會不公的灰色預期

有關研究還表明，目前土地細碎化與農民的總收入之間呈正相關，并有利于縮小農民間的收入不平等，現行的農地制度具有公平分配生產資料和縮小農民收入差距的積極作用。這或許能夠解釋為何以福利原則“均包”土地造成的土地細碎化雖然與農業生產專業化、現代化存在著深刻的矛盾，但卻是農民較為滿意的種農地制度。同時，這也是農民產生土地集中性流轉到包地大戶手中后將會導致社會有失公平的灰色預期的主要原因。

與之相聯系的現象是村組集體內部幾乎從未間斷過小范圍的土地調整。在國家實行的第一輪和第二輪承包合約中，中央文件盡管規定了15年和30年不變的承包期限，并強調“增人不增地，減人不減地”，但事實上由于農村人口的自然變化，土地的增減難以避免。自1978年以來，農民承包土地已經平均調整3.01次，全國至少有60％的農戶經歷過土地調整。通過2000年我們對山東、江蘇、江西、河南四省344個縣(市、區)742個村的調查表明，89.6％的村對土地進行過調整，平均調整3.9次，有的一年調整一次，而且在人地緊張的農村地區，在國家實行農業稅費全免和種糧直補政策以后，這一現象更為普遍和強烈。這固然不能排除管理者追求私利的因素，但更多的是一種集體行為，是得到大多數集體成員認同的，是基于生計機會平等的要求。因為在目前情況下，在絕大多數農村地區，本來就不多的土地并不是農民發財的資源，而主要是一種生計保障。讓每個人都有飯吃，這是最起碼、最樸素的生存理念，它的社會價值顯然高于效率主義者追求的經濟效率。有關經驗研究也說明了這一點：56.6％的農戶認為，“30年不變”政策是指家庭承包經營責任制30年不變，但在此期間可以對土地進行小調整；更有85.3％的農戶認為，在30年承包期內應該根據人口變化調整土地；同時，84.2％的農戶認為調整時間不得少于5年，63.9％的農戶認為調整應限于在人均資源極不平衡的戶(最多的10％和最少的10％)之間進行，70.2％的農戶贊成只調整中等質量地塊，不動好地和差地。

這樣，以求相對較長承包期、少數能人經營與受益為目標的規模經營難免為普通農戶所反感。以豫北某縣為例，該縣在發展土地適度規模經營時提出：“連大方”面積不低于100畝，承包期限不少于10年。這對于只能選擇連片種植糧食作物的包地大戶是合理的、必要的，因為他們為購買大型農機具、預交田租等需要貸款投資幾十萬甚至幾百萬元，如果承包期限太短就很不劃算。但是，這樣長久的經營與受益對于普通農戶特別是土地轉出戶與要求調地的農戶則是不公平的。

而且，普通農戶更擔心的是，少數包地大戶一旦壟斷了土地后還會壟斷糧食等農產品市場，囤積居奇，賣天價糧。在豫北某產糧大縣，普通農戶要求包地大戶每年每畝地繳納400公斤小麥而不是現金若干，就是這種擔心的真實反映。

四、對土地集中性流轉給自身造成的“不經濟”后果的灰色預期

現行的農地家庭經營方式具有充分利用農村閑散資源的優點，其往往可以發展為一種同樣具有現代農業特點的精細農業。在人多地少并存在大量剩余勞動力的情況下，農地細碎化有利于農戶進行多元化經營，合理配置并充分利用勞動力，以維持或增加農戶的種植凈收入。然而土地集中流轉后這種優點將不復存在，會給普通農戶造成“不經濟”的預期。

在走訪調查中，不少農戶擔心土地流轉后農村固有的多種零散資源將無法充分利用，會造成農村社會資源的閑置與浪費。這種擔心不無道理。土地規模經營的商業化、資本化的運作模式必然排斥個體農戶傳統繼承和現實擁有的各種資源。例如，不少農戶自有的農用拖拉機、犁耙、播種機、噴霧器等中小型農機具將面臨著成為廢鐵或低價變賣的問題，因為他們如果承包大片耕地，這些中小農機具就會派不上用場，如果無地可種，這些農機具也只有廢棄，這對于多數農戶來說是一筆不小的經濟損失。而如果包出去的土地合同到期或者中途中止，這些農戶又將面臨著重新購置農機具的經濟壓力。此外，各家各戶自產的農家肥以及許多無法外出務工中老年農民的豐富的種地經驗與閑散勞動力也將無法利用。因此，一家一戶的個體經營固然缺乏規模效益，但是其對零散分布在各個農戶家庭中的農用資源的利用卻是異常充分的。相反，包地大戶如果想獲得這些資源就只有通過付費的方式，從而增加了額外的生產成本與經營風險。

不僅如此，轉出土地的農戶還擔心土地被轉出后會因發展出路短缺而造成經濟損失。經驗常識告訴他們，包地大戶需要的是他們的土地，而不需要他們來“打工”。在這種情況下，他們必須另想創收門路。然而，一方面，在廣大中西部地區，農村剩余勞動力由于自身知識技能儲備不足、進城就業門路窄，因此向城市轉移的空間有限。另一方面，現階段的農地集中不是在農村勞動力充分發揮了比較優勢的基礎上進行的。那些轉出農地縮小了經營規模或無地可種的農戶雖然在農業方面不具有絕對優勢，但他們在非農業活動方面同樣也不具有比較優勢，非農收入的增加不抵農業收入的減少，這在非農業經濟不發達、對農村剩余勞動力需求有限、工資較低的一些地區尤其明顯。

因此，只有當農地流轉和集中能增加農民收入的時候，農民才愿意轉出或轉入土地，農地流轉和集中才不違背現行的農地集體所有和農民長期擁有使用權的制度規定。可是，農地集中并不總能促進農民特別是轉出土地的農民增收，要通過農地集中增加農民收入，必須讓農村勞動力在就業時充分發揮自身的比較優勢。

五、對基層政府基于政績沖動而采取大量不負責任的短期行為的灰色預期

土地流轉政策已實行多年，這一提法并非在十七屆三中全會決定文件中首次提出，1984年中央一號文件就鼓勵耕地向種田能手集中，允許農民依法、自愿、有償地流轉土地承包經營權；2002年全國人大常委會也通過《農村土地承包法》，具體規定要依法、自愿、有償地流轉農村的土地承包經營權。正如國內一些“三農”專家如陳錫文等所指出的，土地承包關系“長久不變”才是十七屆三中全會的一大亮點，并警告各地在實際推行土地流轉中，要堅持三個“不得”：不得改變土地集體所有性質、不得改變土地用途、不得損害農民土地承包權益。因為如果農民有更好的就業機會，有更高的收入，有更可靠的保障，他會自愿離開土地，這是一個自然的過程。這些情況當地政府與普通農戶都心知肚明，然而某些地方政府仍不顧實際情況采取強力措施推進土地流轉，致使普通農戶難以相信來自地方政府的種種宣傳與說辭，而對之做出灰色預期。

囿于目前的政績評價慣性，基層政府在土地流轉過程中往往操之過急，加之享有太多的裁量權，強迫農民流轉土地成為一些地方的慣用手法。一些地方政府大搞行政命令，“一刀切”地下指標、限時間、限面積流轉土地，從農民那里把大片耕地拿走。盡管這只是少數地區的做法，但熟悉農村基層政府施政慣性的普通農民，難免會有種種灰色預期。另外，基層政府在招標發包過程中出現的侵犯或限制農民行使土地使用權行為，會讓農民對田間地頭到處刷寫的“調整土地，利國利民”標語的真實性和動機產生懷疑。土地經營不能一味地追求規模效益，而應遵循客觀規律。如果人少地多，發展農業生產實行機械化、規模化經營是必要的，而如果人多地少就未必如此了。據筆者調查，目前在河南等省的不少農場就出現了逆向規模發展的情形，把本來統一經營的農場土地劃分為5畝、10畝等多少不等的小地塊承包給單位職工。再者，即使發展適度規模經營也不必然要取消農戶經營的方式，因為大生產與小生產的區別并不在于單位生產規模的大小，而在于社會化程度的高低。縱觀發達國家農業組織發展的成功歷程，幾乎無一例外地遵循了家庭經營的原則，走了一條從農戶經營到家庭農戶經營的發展軌跡。

根據以上分析和相關理論研究，筆者認為，在推進土地流轉過程中，要充分考慮到人們對政策的認知和接納程度，正視由此產生的灰色預期及其現實根源，積極創造消除這些根源的條件。只有這樣，才能有效地推進土地的集中性流轉和適度規模經營。

責任編輯 于曉媛