充分發揮區域公共物品供給中的多元主體作用

[摘要]隨著人民群眾物質文化生活水平的大幅度提高，由政府供給公共物品的單一化模式，不再能夠滿足人們對公共物品的需求。因此，當前在區域公共物品供給中，不僅要發揮地方政府的作用，還要發揮其他主體如民營經濟組織和非政府組織的作用。發揮地方政府的作用，應改變自上而下的決策機制，完善地方政府財政收入體制，調整績效考核標準；發揮民營經濟組織的作用，應打破壟斷行業準入限制，轉變政府干預調控方式，建立健全相關法律法規；發揮非政府組織的作用，應完善監督管理體制，提高非政府組織的人員素質，組建區域性非政府組織。

[關鍵詞]區域公共物品，地方政府，民營經濟組織，非政府組織，作用

[中圖分類號]D630 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-4175(2010)02-0111-04

區域公共物品是一種特殊意義上的公共物品，其效用覆蓋范圍是基于自然地理、政治經濟、文化傳統等因素而聯系在一起的跨越多重行政轄區的地域范圍。隨著經濟全球化和區域經濟一體化的不斷發展以及改革開放的不斷深入，人民群眾的物質文化生活水平有了大幅度的提高，區域公共物品的有效供給顯得越來越突出和重要，傳統由政府供給公共物品的單一化模式不再適應日益變化的需求。因此，不僅要發揮地方政府的作用，還要發揮其他主體如民營經濟組織和非政府組織的作用，從而為區域內的公眾提供更好的公共物品。

一、充分發揮地方政府的作用

作為社會公共利益的代表，政府供給公共物品是其應盡的責任和義務。中央政府考慮的是牽涉全國的事務，因此，地方政府需要合理發揮其在供給區域公共物品過程中的作用。

(一)改變地方政府自上而下的決策機制，促使區域公共物品供給更加符合本區域的公共需求。受傳統慣性因素的影響，地方政府在供給區域公共物品的過程中，主要采取的是自上而下的單向性決策機制。這種自上而下的決策機制，實質上也就是‘‘政府決策——公眾被動接受的壓力型決策機制，有可能會以集中拍板或走形式的集體決策的方式進行。政府的行政命令在供給過程中發揮著決定性的作用，一些政府部門及其工作人員常常以公共權力的最大化為目標，而公共權力的大小又與其控制的社會資源的數量正相關，從而與政府預算的規模正相關。這樣，常常導致政府預算規模的最大化，進而使符合政府及其工作人員意愿的“面子工程”、“形象工程”一類的區域公共物品供給過量過剩。

為了切實維護社會公眾利益，地方政府需要合理發揮決策安排者的角色作用，改變自上而下的決策機制。在決策理念上，地方政府應該樹立服務公民和公民為本的服務理念。社會公眾不再僅僅是投票人或者顧客，而且是能夠發揮合作效力的公民。在決策過程中，地方政府應該盡可能地將相關決策信息置于全社會的公開監督之下。社會公眾可以針對決策問題發表意見、建議和要求，提高決策的社會透明度，進而降低政府部門及其工作人員過分追求自身利益的可能性，克服政府組織的官僚主義作風。這樣，有利于地方政府匯集和表達區域內社會公眾的愿望和要求，并根據這些愿望和要求來決定并提供相應的區域公共物品。

(二)完善地方政府財政收入體制，為區域公共物品供給提供必要的財力支持。自1994年分稅制改革以來，地方政府的財政收入主要由共享稅、稅收返還、政府間轉移支付(包括財力性轉移支付和專項轉移支付)、地方稅收入等預算內收入和以土地出讓收入為主的預算外收入構成。由于留給地方政府的稅種一般稅源分散、征管成本較高，再加上政府間轉移支付結構不合理，地方政府的預算內收入數量較為有限，這在一定程度上也導致了地方政府普遍熱衷于土地出讓收入的非正常現象。但是，隨著國家預算管理和行政監督的逐步加強，地方政府的預算外收入將得到越來越規范的管理。這樣，地方政府可自由支配的財政資源將更為有限，自然會導致區域公共物品供給總量的不足。

因此，地方政府需要堅持財政平衡的原則，完善財政收入體制，籌措可用于提供區域公共物品的資金收入。單一制的國家結構形式，決定了我國地方政府完善財政收入體制主要是建立規范的政府間轉移支付制度。一方面，要在合理界定政府事權的基礎上，建立有主體稅種支撐的完善的地方稅體系，緩解地方財政收支矛盾，為完善政府間轉移支付制度打下經濟基礎；另一方面，要構建以“因素法”為基礎的公式化轉移支付制度，加強轉移支付的管理監督，增強轉移支付的公平性和透明度，為完善政府間轉移支付制度提供規范保障。“因素法”是國際上通用的政府間轉移支付的方法，是指對影響某一地區財政收入能力和財政支出需求的各種變量綜合地加以測算和分析，并以此為依據，確定對該地區的轉移支付政策的一種方法。我國現行政府問轉移支付采用的是“基數法”，這種基數法固化了舊體制下所形成的財力不均問題，容易導致“富者更富、窮者更窮”的馬太效應。因此，以相關客觀因素及其影響權重為基礎，構建科學合理的轉移支付公式，有利于縮小不同地區之間的財力差距，使各地居民都能夠享受到水平相當或相近的公共物品。

(三)調整地方政府績效考核標準，促使其在供給公共物品時重視區域社會可持續發展。目前，地方政府和地方干部的考核，主要是根據對上級政府下達的各種地方經濟社會發展的硬性指標的完成情況給予不同獎懲待遇，并且將這種考核結果同干部的職務晉升直接掛鉤。在地方干部考核與升遷中，德和勤成為擺設，能和績則被簡單量化成一個個經濟指標特別是GDP指標，而且這種指標是針對地方行政轄區內部的經濟增長而制定的。這樣，地方政府在供給公共物品時，一方面可能會紛紛重復投資建設機場、港口、公路等能夠實現盈利的基礎設施，另一方面可能導致跨越行政轄區的影響可持續發展的環境污染、資源浪費及生態破壞。

因此，作為直接引導地方政府行為的績效考核標準，必須改變單純追求地方經濟增長的傳統傾向，轉而追求實現區域社會的可持續發展。績效考核標準應該涉及是否具有開放發展、區域合作與外界接軌的強烈意識，是否能夠合理處理區域利益與地方局部利益的矛盾，是否能夠有效實現經濟效益、社會效益與生態效益的統一，等等。這樣，科學合理的績效考核標準，可以促使地方政府及其工作人員服務于區域內的社會公眾并對其負責，從而使得區域公共物品的供給更好地滿足區域內的社會公共需求。

二、充分發揮民營經濟組織的作用

目前，民營經濟對全國GDP、進出口總額、固定資產投資總額、從業人員總數的貢獻率分別約為70％、75％、65％、85％，在東部經濟發達省份如廣東、江蘇和浙江，這些指標均在70％以上。這說明我國民營經濟組織在經濟社會發展中的作用不容忽視。因此，作為重要經營主體的民營經濟組織應該參與區域公共物品供給。

(一)打破壟斷行業準入限制，為民營經濟組織供給區域公共物品提供寬松的政策環境。目前，雖然我國在法律層面針對民間經濟已經做到了“非禁即入”的原則，民營經濟可以進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域。但是，現實中卻存在著各種隱形門檻和行業潛規則，致使民營經濟很難真正進入長期被國有資本壟斷的一些高盈利、穩回報、低風險的行業，如金融、通訊、石油、電力、鐵路、民航、城市公用事業、教育、醫療衛生等行業。2009年我國改革評估報告指出，目前在全社會80多個行業中，允許國有資本進入的有72項，允許外資進入的有62項，而允許民營資本進入的只有41項。這進一步表明，我國民營經濟可進入領域并不廣泛，民營經濟組織供給區域公共物品的可能性較小。

因此，應該逐步消除各種有形的或隱形的市場準入壁壘，促使民營經濟組織更好地發揮區域公共物品供給作用。民營經濟組織供給的區域公共物品，可以涉及區域基礎設施建設領域和部分區域社會事業項目。區域基礎設施具體包括供電網絡、供水、供氣等能源類基礎設施，城市公交、道路、站場、港口等交通類基礎設施，城市生活污水和垃圾處理、綠化園林等環保類基礎設施，等等；區域社會事業項目需要能夠在未來預期有收益或者通過相應機制獲得收益，涉及教育、衛生、體育等行業。因’此，政府及相關部門，應該通過股份制改造、業主招標、特許權轉讓、政府采購及制定優惠的稅收和信貸政策等措施，增大民營經濟組織供給區域公共物品的可能性。

(二)轉變政府干預調控方式，提高民營經濟組織供給區域公共物品的積極主動性。作為滿足區域社會公共需要的載體，區域公共物品供給數量的多少和質量的高低，將會直接影響到區域內社會公眾的切身利益。因此，政府及相關部門必須加強監管，促使其提供的區域公共物品符合區域內的公共利益。目前，我國政府尚未完全實現從審批型政府向服務型政府的轉變，主要仍是運用行政命令、規章制度、項目審批等行政手段來履行監管責任。而且，有些地方政府傾向于自我保護，缺少應有的溝通協調能力，導致辦事效率較為低下。對于講求效率的民間資本來講，這種低效率的行政體制可能會導致其所取得的收益下降且面臨較大的不確定性，影響了民營經濟組織主動供給區域公共物品的積極性。

因此，政府及相關部門有必要改變以行政手段為主的直接監管方式，建立以經濟手段為主的間接調控方式。民間資本逐利的本性，使得民營經濟組織在供給區域公共物品的過程中必須保證收支平衡，并且獲得合理利潤，但是，區域公共物品往往又是區域社會公眾的生產生活必需品，因此，應采取合理的經濟手段，特別是建立完善的市場價格體系來保障民間資本和社會公眾雙方的利益。即：建立符合“經濟公平”和“社會公平”雙重標準的價格運行體系和機制。如果合理的價格水平造成低收入家庭支付困難，就應該及時運用社會保障機制給予低收入家庭適當補助；如果價格水平太低不能滿足投資者持續經營要求時，就需要運用財稅手段給予投資經營者適當補貼。

(三)建立健全相關法律法規，保障民營經濟組織供給區域公共物品的投資權益。目前，雖然我國已經出臺了不少鼓勵民間資本投資的政策法規，但是，這些法律法規立法內容模糊，缺乏可操作性。以基礎設施為例，我國至今尚未就基礎設施建設與經營立法，盡管國務院有關部門和一些地方已經制定了相關的政策文件，但由于缺少相互銜接性和權威性，執行上受政策變化和人為因素干擾較多。同時，基礎設施建設經營的周期均較長，風險和不確定性較大。這樣，民營經濟組織投資于基礎設施的權益難以得到有效保障，從而也制約了基礎設施建設與經營的良好發展。因此，建立規范、透明和權威的法律法規，是促進民營經濟組織供給區域公共物品的迫切需要。

因此，應該從維護社會公眾利益和民營經濟組織利益的角度出發，盡早完善民營經濟組織投資供給區域公共物品的相關法規制度，使其具有更加完整的系統性和具體的操作性。相關法律法規的主要內容至少應該包括：民營經濟組織的權利、責任、義務，區域公共物品的價格、標準、數量、質量、安全，經營過程中的各種歧視性行為和投機行為的規制，民營經濟組織進入、退出、考評和懲罰機制，執法機構的組織結構和基本職能，等等。這樣，既有利于保障民營經濟組織的投資權益，提高其參與的積極性，也能夠約束規范其投資行為，克服其過分追求私利的不良傾向。

三、充分發揮非政府組織的作用

非政府組織是擁有共同利益或信仰的公民自愿組成的，以維護社會公共利益為終極目標，供給民營經濟組織和政府組織不愿或不能供給的公共物品。由于非政府組織可以將來自民間個體的資源與能量匯聚起來，集中表達社會公眾的共同利益訴求，有利于降低公民個體表達利益需求的成本，促使社會公眾充分表達需求偏好，進而提高區域公共物品供給的適用性。

(一)完善監督管理體制，促使非政府組織代表區域內社會公眾的利益需求。我國現在對非政府組織實行雙重管理體制，即由登記管理機關和業務主管單位共同行使對非政府組織的監督管理職能。區域內不同地區的非政府組織，需要與不同地區相應政府部門結成業務管理關系，這在一定程度上導致了區域內非政府組織管理上的分散化，進而使非政府組織難以代表區域內社會公眾的利益需求。針對這種雙重管理體制，各地紛紛在不斷探索著新的管理體制，如行業協會就出現了多種管理體制的創新：廣東的“集中”模式(單重管理體制)、溫州的“統一”模式(新雙重管理體制)、上海的“協調”模式(三重管理體制)。

綜合比較來看，雙重管理體制或新雙重管理體制將是中國大部分地區可以采取的切實做法。因此，對于非政府組織來講，擁有兩個政府部門作為管理主體對其進行監督管理，將長期存在。我們有必要在堅持這種管理體制的基礎上，不斷完善監督管理體制，促進非政府組織維護區域內的公共利益。比如，根據區域內非政府組織所具有的不同功能特點，對其進行科學分類，實施分類管理，進而減少非政府組織單向服從于某一地區特定政府部門的現象，使區域內非政府組織擁有一定的獨立性和自主性。這樣，有利于區域內同類非政府組織之間達成良好的互動合作關系，共同代表區域內社會公眾的利益需求。

(二)提高非政府組織的人員素質，提升其代表區域內社會公眾利益需求的能力。由于我國非政府組織的生成模式主要有兩種：一是政府直接讓渡出部分公共管理職能，自上而下創建的非政府組織；二是社會市場空間發展到一定程度，孕育出的一些自下而上的非政府組織。因此，我國非政府組織的從業人員，主要由政府退休人員、下崗分流人員和社會志愿者構成。他們普遍缺乏從事非政府組織工作所需的專業知識和管理技能，更不具備促進非政府組織發展的創新意識，對政府機構改革和瞬息萬變的市場行情缺乏靈活處理的應變能力。因此，現有的非政府組織從業人員，很難全面考慮區域內的公共利益需求，難以切實維護區域內的公共利益。

為了提高非政府組織從業人員的整體素質，需要做好以下兩個方面的工作：一是規范落實民主選舉制度。通過公開、公平、公正的方式選舉領導者，將具有區域發展眼光、相關社會威望及管理經驗，并且樂于為區域內的社會公眾提供服務的各類人才吸引到非政府組織的領導崗位上。二是建立合適的薪酬福利制度。通過參照非政府組織的專業服務能力、社會影響力及其自身運作能力等因素，按照市場化原則，經過法定程序自主確定薪酬標準，吸引具有區域協調發展眼光和綜合工作能力強的人才進入非政府組織的工作隊伍，確保非政府組織服務區域發展具有人才保證。

(三)組建區域性非政府組織，協調整合區域內的社會公共需求。由于存在政治、經濟、文化等方面的差異，不同地區的社會公共需求可能會呈現出一定的差異，區域內不同地區間社會公共需求的協調整合，顯得尤為重要。但是，作為理性經濟人，不同地區的非政府組織比較傾向于服務某一特定地區。因此，一些非政府組織主要代表某個地區社會公眾的利益需求，維護著這個地區的社會公共利益，對于跨行政轄區的社會公共事務，紛紛采取對自己有利的機會主義行為，進而導致對區域公共物品供給采取“不作為”態度：這樣，區域內的社會公共需求得不到有效表達，區域性公共物品供給的“公地悲劇”現象頻頻發生。

為了維護區域內的社會公共利益，促進區域公共物品更具針對性地滿足區域內社會公眾的各種需求，應該組建跨行政轄區的區域性非政府組織。基于我國區域經濟社會合作的現狀，可以考慮建立兩類區域性非政府組織：一是建立區域性參謀機構，如區域性咨詢委員會，充分發揮區域內科研院所、高等院校的教育資源優勢，通過組織各種研討會、合作論壇，對區域重大規劃及重大事項提供咨詢服務，從而為區域公共物品的有效供給出謀劃策；二是建立區域性行業組織，如區域性行業協會，充分了解區域內同行企業的共同需求，進而制定區域行業發展規劃、區域共同市場規則，從而避免區域內同行企業間的惡性競爭，推進區域市場公共秩序的建立。

責任編輯 周榮