農村土地流轉問題的調查與思考

[摘要]促進農村富余勞動力轉移、提高農業規模經濟效益、解決“三農”問題的重心在于改革當前農村土地制度，而土地流轉是其改革的主要方向。我國農村土地流轉市場發展目前仍處于較低層次，存在土地流轉市場機制不健全、流轉收益低、流轉過程不規范和土地流轉期限短等問題。為此，要平穩、有序地推廣土地流轉，嚴格保護農民的土地承包權益，規范土地流轉過程，創新土地流轉形式，并積極探索土地流轉下的農村社會保障制度建設。

[關鍵詞]土地流轉，主要問題，建議

[中圖分類號]F014.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-4175(2010)02-0075-02

農村富余勞動力向非農產業和城鎮轉移，是我國實現工業化和現代化的必由之路。促進農村富余勞動力轉移、提高農業規模經濟效益、解決“三農”問題的重心在于改革當前農村土地制度，而土地流轉是其主要方向。2008年10月，新華社發布了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，該文件指出，“按照依法、自愿、有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。”在這一政策指導下，我國農村土地流轉在全國范圍內進一步推廣開來。

為了解當前我國農村土地流轉的最新動態，本課題組從2009年7月開始在全國范圍內展開了一次調查研究。調查以整群抽樣方法為主，選取了113個村莊，每個村莊調查4戶農民家庭；總計發放問卷452份，回收問卷436份，有效問卷417份。從樣本的區域分布看，本項調查涵蓋了我國大部分農業大省，其中東部8個、中部9個、西部4個，分別獲取有效問卷187份、144份、86份。通過調查研究我們發現，我國農村土地流轉市場目前仍處于初級發育階段，存在著以下幾方面的主要問題：

(一)土地流轉市場機制不健全，流轉多屬于流轉主體的自發行為。從調查情況來看，土地流轉的發包方主要為缺乏男性勞動力、家庭成員全部或部分外出務工經商或在鄉鎮企業就業的農民家庭。而承包方一般是發包方的親戚、朋友、鄰居以及同組或同村的農業大戶。雖然市場經濟要求市場主體按照供需狀況來自由、公平地交換，以實現利益的最大化，但市場經濟同時具有局限性。我國農村土地流轉市場目前整體發育程度較低，處于市場發展的初期，流轉機制尚未建立，流轉主體的行為具有自發性、盲目性和無序性，流轉雙方缺乏暢通的信息溝通機制和正規的交易場所。

(二)土地流轉收益貨幣化程度較低，而且收益水平也不高。2007年，江蘇省土地流轉租金畝均為550元，最低為295元，最高為640元。連片集中的土地流轉租金較高，一般要比農戶間自發流轉每畝高出200元左右。2008年，我們對山西省70個村莊土地流轉情況進行調查后了解到，一般情況下，發包方向承包方每畝平均收取租金176元。從調查結果來看，有相當比例的土地流轉收益是以實物形式存在的，換言之，我國農村土地流轉市場存在大量原始的“以物易物”交易行為。這種以糧食來支付流轉收益的情況多發生在親朋或熟人之間，缺乏明晰的價格和支付標準，不利于市場化運作。同時，農村土地流轉的收益水平較低，東、中、西部雖有差異，但總體水平都不高。這種狀況致使農戶參與土地流轉的積極性較低，甚至視土地流轉為“可有可無”。

(三)土地轉過程不規范，主要體現在書面合同的簽訂率較低。目前農村土地流轉方式主要有轉包、出租、轉讓、股份合作制等幾種形式，調查結果顯示這四種流轉方式的比例分別為36.7％、33.7％、18.6％和1.5％。從全國范圍來看，有近三分之二的土地流轉是通過流轉雙方之間的口頭協商決定的，而口頭協議具有不確定性和隨意性。土地流轉過程中缺乏正式書面合同的約束，流轉雙方的權利和義務均不清晰，其結果是流轉雙方的利益均得不到充分保障。在這種情況下，承包方因為擔心土地承包經營權隨時可能被收回，在作出經營決策時往往顧慮重重，難以實現土地流轉的預期目的。

(四)土地流轉期限較短，承包方的生產經營缺乏時間保證。雖然土地流轉不是新生事物，但調查發現多數農民對其仍然缺乏必要的認識。同時，出于對土地承包政策風險的考慮，流轉主體多帶有試探性心理，流轉期限都不長，部分個體農戶之間的土地流轉甚至沒有時間限制。據我們調查，我國東、中、西部土地流轉年限在5年以下的比例分別為45.5％、66.6％和72.3％，20年以上的比例分別為27.3％、11.5％和10.6％。農業生產經營需一定的時間投入為前提，尤其是部分農業項目，往往需要5年甚至更長時間才會實現收益。如果土地流轉的年限較短，流轉后的土地缺乏時間保證，承包方的農業生產經營無法真正實現持續規模化，不符合土地流轉的政策初衷。

針對上述問題，筆者建議在當前形勢下，要平穩、有序地推廣土地流轉，嚴格保護農民土地承包權益，規范土地流轉過程，創新土地流轉形式，并積極探索土地流轉下的農村社會保障制度建設。

(一)土地流轉要平穩、有序地推廣。長遠來看，土地流轉是我國農業現代化的必經之路。但是，土地流轉需要具備一定的經濟基礎和社會環境。目前，從全國大部分地區來看，土地流轉的收益較低，農民參與土地流轉的積極性不高。同時，土地流轉是一個牽一發而動全身的規模浩大、牽涉各方利益的社會工程，必將引發我國經濟結構和社會結構的深層次變革，需要戶籍制度、就業制度等相關配套制度作保障，而上述制度在我國目前都處于不完善狀態。可見，我國尚不具備大規模土地流轉的經濟基礎和社會環境。在此情況下，土地流轉切不可跟風冒進，要盡量平穩、有序地推廣，絕不能因為片面追求經濟效益而廣泛剝奪農民的土地承包權益。

(二)嚴格保護農民土地承包權益，防止變相“圈地”。在調查中我們發現，個別基層政府官員為了贏得政治資本大搞形象工程，盲目開發農業項目；個別地區在由基層政府牽頭、農村企業家出資開發農業項目的過程中，不考慮當地的實際情況，強制農民進行土地流轉。在土地流轉政策的依托下，基層行政權力與農村民間資本相結合，表面合法化地剝奪了農民的土地承包權益，而農民只是處于利益鏈條上的最末一環。這種變相的“圈地運動”導致農業領域利益分配不均，極大地影響了農村社會穩定。因此，基層政府要自覺約束行政行為，對于政府牽頭的土地流轉項目一定要慎之又慎，還要明確補償機制，確保農民土地承包權益不受損害。同時，上級主管部門還要加強監管，對規模較大的土地流轉項目嚴格審查、備案，防止變相“圈地”行為。

(三)土地流轉過程要規范。當前我國農村土地流轉整體處于起始階段，土地流轉市場很不完善，流轉的程序也極不規范。為此，一方面要加大土地流轉的宣傳力度。雖然土地流轉不是新生事物，但仍有相當比例的農民對此缺乏必要的了解和認識。調查中發現，部分即便是土地已經流轉出去的農民，也未意識到自己已經成為土地流轉的實際行為主體。因此，必須加大政策宣傳，使農民對土地流轉的意義、過程等有基本的認識，自覺規范其土地流轉行為。另一方面，要發揮地方基層政府的引導和監督作用。目前土地流轉在全國范圍內尚未廣泛推廣，此階段政府應發揮引導作用，在具備土地流轉的條件下，鼓勵農民流轉土地。同時，政府應牽頭建立土地流轉市場，為農戶流轉土地提供必要的場所和環境。但是，在市場經濟環境下，土地流轉不應也不能是一場自上而下的“運動”，政府的角色是“服務型”，因此，其介入的力度不能過大。此外，政府必須加強對土地流轉行為的監管，建立流轉檔案，對不符合相關法律的土地流轉行為加以規范。

(四)流轉形式要靈活多樣。如前文所述，土地流轉需要一定的經濟基礎作支撐，而我國各地的經濟基礎是不同的，因此，土地流轉必須結合當地實際，采取靈活多樣的形式，不能推行統一模式。《農村土地承包經營權流轉管理辦法》中規定：“農村土地承包經營權可以采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他符合有關法律和國家政策規定的方式流轉。”因此，在政策規定的四種主要的流轉形式之外，尚留有充分的探索空間。家庭聯產承包責任制是我國農民的偉大創舉，在土地流轉方面，農民依然能夠根據現實情況，創造出更多更好的土地流轉模式。目前，全國各地確已涌現出多種土地流轉模式。有關部門和政策研究者應該對這些新模式展開積極討論、反思、總結和定性，對符合法律規定并能真正產生經濟效益的模式加以肯定并有選擇性地推廣。總之，確立土地流轉模式的一個基本前提是“依法、自愿、有償”，不能搞“一刀切”。

(五)積極探索土地流轉下的農村社會保障制度建設。土地是我國農民最基本的生存保障。在土地流轉過程中，如何實現農民在流轉土地的同時不失去生存保障，這是一個迫切需要解決的難題。而由“土地保障”向“社會保障”轉型，積極探索土地流轉下的農村社會保障制度建設，是最佳選擇。當前我國尚未形成統一的城鄉社會保障體系，農村社會保障水平低下。因此，關于農民的社會保障制度建設一直是社會各界關注的焦點。筆者認為，農村社會保障制度的設計應與土地流轉政策相結合。首先，為了鼓勵土地流轉，針對已將土地流轉出去的農民，應當設計專項社會保障，盡可能地免去農民流轉土地后到城鎮就業的后顧之憂；其次，農民享受社會保障的實施層面，要盡可能突破制度限制，擴大保障范圍，設計適合農民收入水平的社會保障費用計提標準，使農民真正得到實惠，而不再視社會保障為“可有可無”，甚至看作負擔；最后，在二元社會保障體系并存的前提下，要逐漸使農村社會保障體系與城鎮社會保障體系相融合。

責任編輯 張 贇