持續推進城鎮企業職工基本養老保險改革

[摘要]《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》施行后，我國城鎮企業職工基本養老保險改革將取得一系列新進展，最大限度地保護城鎮企業職工的基本養老保險權益。然而，這一轉移接續辦法只是彌補了城鎮企業職工基本養老保險的部分缺陷，并沒有根本消除人才自由流動的養老保險制度壁壘，是一項過渡性的權宜政策。如果我國城鎮企業職工基本養老保險堅持部分積累制，就最終要實現全國統籌。而要實現基本養老保險全國統籌，就必須認真貫徹執行新的轉移接續辦法，改革基礎養老金的計發辦法，加快金保工程建設步伐，大力推進基本養老保險省級統籌，繼續堅持做實個人賬戶。

[關鍵詞]城鎮企業職工，基本養老保險，新進展，局限性，策略

[中圖分類號]F840.67 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-4175(2010)02-0082-03

《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》(簡稱“新轉移接續辦法”)2010年1月1日施行后，對禁止跨統籌地區就業人員退保乃至保護基本醫療保險權益將發揮重要作用。但是，我們不能因此迷失城鎮企業職工(本文所講的城鎮企業職工包括農民工)基本養老保險改革的方向。因為這個新辦法只是彌補了以往城鎮企業職工基本養老保險的部分缺陷，并沒有根本消除養老保險的制度壁壘，并可能衍生出退休移民問題。為了明確企業職工基本養老保險改革的方向，筆者認為很有必要對城鎮企業職工基本養老保險改革的新進展、局限性及其完善對策等進行詳細的分析。

一、城鎮企業職工基本養老保險改革的新進展

新轉移接續辦法施行后，我國城鎮企業職工基本養老保險改革將取得以下新進展：

第一，部分用人單位的繳費(即統籌賬戶資金)可以跨統籌地區轉移，弱化了應當接受基本養老保險關系的地區拒絕接受的理由。在2009年12月31日之前，基本養老保險是地區統籌的，只有基本養老保險個人賬戶資金可以轉移，統籌賬戶資金不能轉移。因此，各統籌地區為了基金的收支平衡，建立了基本養老保險關系轉移壁壘，跨省就業的農民工如果想把養老保險關系轉入戶籍所在地是一件困難的事情。但是2010年1月1日之后，“參保人員跨省流動就業轉移基本養老保險關系時，按下列方法計算轉移資金：(一)個人賬戶儲存額：1998年1月1日之前按個人繳費累計本息計算轉移，1998年1月1日后按計入個人賬戶的金部儲存額計算轉移。(二)統籌基金(單位繳費)：以本人1998年1月1日后各年度實際繳費工資為基數，按12％的總和轉移，參保繳費不足1年的，按實際繳費月數計算轉移。”由此可見，2010年1月1日之后，接受基本養老保險關系的地區將承擔參保人養老金的支付責任，這樣一來，即便部分用人單位的繳費要轉出，農民工戶籍所在地也愿意接受跨統籌地區轉移農民工的基本養老保險關系。

第二，遏制了基本養老保險制度的“碎片化”，為建立全國統一的城鎮企業職工基本養老保險制度做了必要的準備。建立統一的養老保險制度是大勢所趨，美國、日本早在上世紀80年代就分別建立了統一的聯邦養老保險制度和覆蓋全體勞動者及其配偶的國民年金。”而我國的養老保險制度卻長期呈現“碎片化”，對不同類別的群體實行不同的基本養老保險制度，影響到市場對人力資源的配置效率，危害性很大。此次實施的新轉移接續辦法，既適用于參加城鎮企業職工基本養老保險的所有人員，又適用于農民工，即農民工基本養老保險轉移接續與城鎮企業職工基本養老保險轉移接續采取相同的辦法，可謂在我國基本養老保險統一的道路上邁進了可喜的一大步。

第三，明確了基本養老金的支付地原則，突破了戶籍制度的限制，并避免了戶籍所在地、參保地之間在支付責任方面的相互推諉。新轉移接續辦法實施前，戶籍所在地、參保地在支付責任方面存在著相互推諉損害參保人權益的制度漏洞。這里有一個典型案例：章某某在南京市工作近30年，之后又到深圳市工作7年達到法定退休年齡。他在深圳申請退休，但深圳市以《廣東省社會養老保險條例》第15條規定的“1998年7月11日后參加工作，達到法定退休年齡，繳費年限累計滿15年才能按月領取養老金”為由，拒絕為其辦理退休手續。章某某回到南京市申請辦理退休手續，南京市又以勞動和社會保障部老社廳函[2002]190號規定的“參保人員達到法定退休年齡時，其退休手續由其最后參保地的勞動保障部門負責辦理，并由最后參保地的社會保險經辦機構支付養老保險待遇”為由，拒絕為其辦理。而新轉移接續辦法實施后，則可彌補這一漏洞。新轉移接續辦法第六條規定：(一)基本養老保險關系在戶籍所在地的，由戶籍所在地負責辦理待遇領取手續，享受基本養老保險待遇；(二)基本養老保險關系不在戶籍所在地，而在其基本養老保險關系所在地累計繳費年限滿10年的，在該地辦理待遇領取手續，享受當地基本養老保險待遇；(三)基本養老保險關系不在戶籍所在地，且在其基本養老保險關系所在地累計繳費年限不滿10年的，將其基本養老保險關系轉回上一個繳費年限滿10年的原參保地辦理待遇領取手續，享受基本養老保險待遇；(四)基本養老保險關系不在戶籍所在地，且在每個參保地的累計繳費年限均不滿10年的，將其基本養老保險關系及相應資金歸集到戶籍所在地，由戶籍所在地按規定辦理待遇領取手續。享受基本養老保險待遇。以上養老金領取地堅持“戶籍地優先，從長、從后計算”的原則，對參保人員享受養老金的權益起到了重要的保障作用。

第四，在全國范圍內禁止農民工退保，是對農民工養老保險權益的最大保護。2009年12月31日之前，我國有些地區已經禁止本省戶籍的農民工退保，但沒有禁止跨省就業的農民工退保。對于城鎮企業職工和部分地區的農民工，用人單位基本養老保險繳費是繳費工資的20％，而個人負擔的基本養老保險繳費是繳費工資的8％。農民工退保只能退個人賬戶的資金，不能退統籌賬戶的資金，而統籌賬戶的資金是大頭。因此，新轉移接續辦法禁止農民工退保是最大限度地保護了農民工的養老保險權益。

二、城鎮企業職工基本養老保險改革的局限性

目前我國城鎮企業職工基本養老保險改革確實取得了重大進展，并且將在優化全國人力資源配置方面發揮積極作用。然而，新轉移接續辦法仍存在一些局限性。

第一，轉移部分用人單位繳費、接受社會保險中人的基本養老保險關系等，會造成不同地區的社會保險利益關系難以協調的問題。基本養老保險用人單位繳費為繳費工資的20％，而轉移基本養老保險關系時只轉移個人賬戶資金以及繳費工資的12％，另外的8％不能被轉移。雖然只轉移了用人單位繳費的一部分(即12％)，但是轉移基本養老保險關系的參保人的基礎養老金的權益并不受損失。這樣，對接受基本養老保險關系的地區來說，就可能會為了本地區的基本養老保險基金的收支平衡，盡量設置障礙以阻止基本養老保險關系的遷入。另外，由于城鎮企業職工社會保險中人有一段工齡沒有繳費記錄但仍要視同繳費，這就意味著接受社會保險中人的基本養老保險關系必須承擔更多的養老金支付壓力，所以各地仍有可能設置人才流動的年齡壁壘。為此，人力資源和社會保障部表示，國家將對中西部地區進行補貼，利用財政的力量來平衡不同地區的社會保險利益關系。但這樣做會增加財政負擔，極有可能形成長期拖累中央財政的不利局面，是否可行還有待進一步論證。

第二，養老金領取地原則突破了戶籍限制，在基本養老金地區統籌和不改革現行的基礎養老金計發辦法的情形下，容易引起退休移民問題。跨統籌地區就業的人員累計繳費滿15年，并在同一統籌地區參加基本養老保險繳費滿10年，就可以在該統籌地區享受養老金。這種基礎養老金計發辦法總體上體現的還是平均主義，即只要繳費年限相同，無論繳費貢獻大小，在同一統籌地區，基礎養老金都是相同的。但事實上我國各省市的經濟發展水平極不平衡，設想在地區統籌和不改革現行基礎養老金計發辦法的情形下，如果一個在中西部地區工作并參保滿5年者，在發達地區掛靠一個單位，并且個人和用人單位全都履行了繳費義務，且達到在發達地區累計繳費滿10年，就可以在發達地區享受基本養老金，養老金待遇與醫療保險待遇還是相關聯的，那么極有可能引發退休移民問題。這將不利于發達地區的基本養老保險基金和基本醫療保險基金的收支平衡。

第三，資金的頻繁轉移，不利于基本養老保險基金的保值和增值。對于沒有達到退休年齡的勞動者來說，跨地區流動時需要轉移其基本養老保險關系，只要其基本養老金的權益在轉移其關系前后不受損害，其個人賬戶的資金和統籌賬戶的資金如何轉移是無關緊要的問題。也就是說，一個人一生中甚至一年中轉移多個工作地點對其本人影響不大，只需要多次轉移其基本養老保險關系就可以了，但是對于以基本養老保險基金的保值和增值為重要任務的社會保險機構來說，就是一大損失。因為多次轉移基本養老保險關系就需要多次轉移部分用人單位繳費和個人賬戶資金，而資金的頻繁轉移將不利于基本養老保險基金的長期投資運營。隨著社會的發展和進步，人員流動的機會將日益增多，如何實現基本養老保險基金的保值和增值就成為擺在我們面前的一項重大課題。

三、深化城鎮企業職工基本養老保險改革的策略

基本養老保險有三種籌資模式：現收現付制、完全積累制和部分積累制。我國城鎮企業職工基本養老保險已經由現收現付制轉變為部分積累制，因此，目前我國城鎮企業職工基本養老保險改革的方向不可能是現收現付制，只能在完全積累制和部分積累制之間作出選擇。其中，完全積累制籌資模式固然好，但由于它對管理水平要求高、時間跨度較大且缺乏互濟性，因此我國現在不適合實行這種模式，實行統籌賬戶和個人賬戶相結合的部分積累制就成為較佳選擇。但是由于國家負有社會保險老人和中人個人賬戶的歷史隱性債務、在提高統籌層次過程中各地競相提高替代率、個人賬戶仍然存在巨大的空賬規模等原因，我國目前實行的還不是完全意義上的部分積累制。換句話說，堅持和完善部分積累制仍然是我國基本養老保險改革的大方向。而要堅持統籌賬戶和個人賬戶相結合，就必然要實現全國統籌。筆者認為，實現基本養老保險全國統籌的策略如下：

第一，把新轉移接續辦法當作一個權宜之策，在認真地貫徹執行中等待基本養老保險的全國統籌。由于前文所述，新轉移接續辦法還存在著一些局限性，因此它不是一個長久之計，而是權宜之計。但是，權宜之計的意義也是重大的，它是邁向基本養老保險全國統籌的關鍵一步，是保護農民工養老保險權益的重大戰略部署。正是因為新轉移接續辦法是權宜之計，反正將來要實現全國統籌，所以轉移部分用人單位繳費，把一部分用人單位繳費留在發達地區，是完全可以的。如果國家不打算實現基本養老保險全國統籌，則在轉移基本養老保險關系時，不僅要轉移個人賬戶資金，而且要轉移全部的用人單位繳費。當前我們不能懷疑、觀望新轉移接續辦法，而是應該認真地貫徹執行，以等待基本養老保險全國統籌的實現。

第二，改革基礎養老金的計發辦法，建立基礎養老金待遇與對統籌賬戶貢獻高度正相關的制度。實現基本養老保險全國統籌，可以避免引發退休移民問題。還可以避免頻繁轉移基本養老保險資金。而要達到全國統籌，就必須改革基礎養老金的計發辦法，打破基礎養老金的平均主義，將基礎養老金待遇與其對統籌賬戶的貢獻掛起鉤來，貢獻越大，待遇越高，并最終制訂出一個全國人民基本上都能接受的統籌賬戶基金的分配方案。

第三，加快“金保工程”建設步伐，爭取早日實現基本養老保險信息的全國聯網與共享。這是基本養老保險全國統籌的硬件要求，是提高基本養老保險業務經辦工作效率的技術支撐。如果跨統籌地區就業人員的養老保險采取部分積累制，基本養老保險就要實現全國統籌：實現了全國統籌，每個人都有一個基本養老保險賬戶，就不需要轉移基本養老保險賬戶資金。到那時，基本養老保險信息全國聯網，各地都可以查詢和領取養老金。

第四，大力推進基本養老保險省級統籌，力爭早日實現全國范圍內基本養老保險業務經辦機構的垂直管理。這是全國統籌的基本養老保險經辦系統正常開展工作的人力資源保障。中央政府要成功推進基本養老保險全國統籌，離不開實現全國統籌的改革決心。而中央政府實現全國統籌的改革決心主要體現在建立全國范圍內垂直管理的基本養老保險業務經辦機構。這就要求我們在實現基本養老保險全國統籌之前，首先實現基本養老保險的省級統籌。

第五，繼續堅持做實個人賬戶，為應對人口老齡化做好必要的物質準備。做實個人賬戶，是黨和國家為應對人口老齡化高峰，逐步減少個人賬戶空賬，而對養老保險制度作出的重大調整。它通過對社會統籌基金與個人賬戶基金實行分賬管理，從而達到既做實個人賬戶基金又不降低退休養老金水平的雙重目的。目前，做實個人賬戶的改革已從遼寧逐漸擴展到上海、天津、山西、山東、河南、湖北、湖南和新疆等地，并將在全國全面鋪開。筆者認為，我國還要繼續堅持做實個人賬戶，力爭早日達到部分積累制名副其實，以承接老齡化高峰時養老金支付的壓力，實現養老保險制度的可持續發展。

責任編輯 于曉媛