村干部角色偏離及其矯正

[摘要]從應然角色來講，村干部是村民利益的代表者與維護者，這是由村民自治制度決定的。但是，村民自治實踐表明，一些村干部已經偏離了應然角色，扮演著鄉鎮政府代言人、“營利型經紀人”及派系代言人的角色。矯正村干部角色偏離的措施主要有：加強對村干部的教育、培養，提高他們的素質；加強制度建設，充分發揮制度對村干部角色的制約作用；充分尊重村民自治權利，嚴格依法行政。

[關鍵詞]村干部，應然角色，實然角色，偏離，措施

[中圖分類號]D638 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-4175(2010)02-0107-04

近年來，學界關于村干部角色的詮釋多屬于對其實然角色的解釋與說明，而對其應然角色卻鮮有論述。為此，筆者擬在借鑒學界已有成果的基礎上，對村干部的應然角色和實然角色及其偏離進行分析，并提出有針對性的矯正措施。

一、村干部應然角色是村民利益的代表者與維護者

應然角色也可稱為理想角色，是角色的“應然”狀態，反映在社會的規章制度、道德文化里面，是社會和人們對某種角色的最大期望以及最高的行為規范。因此，村干部的應然角色也是由社會規章制度——村民自治制度決定的。與實然角色不同，界定應然角色并不需要對村干部的外部行為進行觀察與描述，而應該著力于村干部角色與行為的應然性分析，即對村干部賴以存在的制度基礎——村民自治制度進行剖析，以明了社會規章制度賦予村干部的權力、義務以及村干部應有的行為規范。為此，筆者認為，村干部的應然角色是村民利益的代表者與維護者。

眾所周知，村民自治制度起源于農民的偉大創造，后經憲法與法律的認可，并經政府大力推動被確立為國家對農村基層治理的基本制度。1987年通過的《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》及1998年重新修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱《村組法》)，是該制度確立的重要標志。根據憲法與法律規定，村民自治的內涵就是村民自己管理自己的事務，即“自我管理、自我教育、自我服務”。而村民自治制度的主要內容則是：民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，即“四個民主”。“四個民主”既是法律賦予村民的直接民主權利，也是對村干部應然角色的具體規定。

民主選舉使村干部必須是村民利益的代表者與維護者。民主選舉是村干部的“入口”，是建立村干部對村民負責這一新的責任機制的基石。在民主選舉制度下，村民委員會由村民直接選舉產生，只有獲得半數以上選票的候選人始能當選。這表明：一方面，只有能夠代表與維護村民利益，并為多數村民認可的人方能當選村干部；另一方面，民主選舉形成了村干部向村民負責的新機制。

民主決策既是對村民參與權的保障，也是促使村干部當好村民利益代表者與維護者的制約機制。民主決策制度，就是村里的大事必須由村民民主討論，按少數服從多數的原則作出決定的制度。在民主決策制度下，凡是涉及村民切身利益的事，必須由村民會議討論，并按照多數人的意見作出決定，決不能由某個人或某幾個人決定。因此，村民會議或村民代表會議是法定的村決策機構，也是村民參與決策的主要渠道。而村民委員會只是它們的執行機構，村干部要執行村民會議或村代表會議的決定并對其負責。這就確保了村干部所掌握的公共權力只能為村民服務。

民主管理既是對村民管理權的保障，也是對村干部行為的監督與約束。在民主管理制度下，村民已不再是被動的管理對象，而是管理主體之一。村民參與民主管理主要通過兩種方式實現：一是通過村民會議或者村民代表會議，讓村民就村內事務發表意見，直接參與管理；二是民主制定村民自治章程、村規民約、村民會議和村民代表會議議事規則、財務管理制度等，用制度規范村干部和村民的行為。這樣，就把自主管理與制度化管理、對村民管理與對村干部的管理有機結合起來。

民主監督既是村民監督權的保障，更是村干部角色與行為的評價機制與糾偏機制。在民主監督制度下，村民有權對村干部的決策、管理行為實施全方位監督。具體表現在：通過建立實施村務公開制度，促使村干部的權力在陽光下運行，提高權力行使的透明度，最大限度地減少權力“尋租”行為；通過建立實施民主評議制度，要求村干部就其工作目標完成情況、履行職務行為等述職，將村干部工作情況完全置于村民監督之下，村民可褒揚優秀，鞭策平庸，批評落后，評議結果與村干部個人利益直接掛鉤。

二、村干部實然角色對應然角色的偏離

實然角色是角色扮演者根據自身對角色的理解及其能力所表現出的實際行為，它是角色的客觀現實形態。與應然角色不同的是，實然角色不僅取決于社會規章制度，還取決于具體場景、角色扮演者對角色的理解以及扮演者個人素質與能力等多方面因素。所以，客觀上存在著實然角色偏離應然角色的可能。村民自治實踐表明，一些村干部的實然角色已經偏離了應然角色，具體表現如下：

表現之一：一些村干部成為鄉鎮政府的片面代言人。在村民自治進程中，一些鄉鎮政府仍把村委會當作自己直接管理的下屬行政組織，沿用傳統的領導方法進行指揮管理，對屬于村委會自治范圍內的生產、經營等活動加以干涉，隨意發號施令，甚至控制村委會的人事權，對經村民民主選舉產生的干部隨意調動、任免；控制村委會的財權，實行所謂“村賬鄉管”；控制村干部收入，以鄉鎮政府任務完成情況作為村干部考核、獎懲的主要依據。在具體工作方面，一些鄉鎮政府力圖用直接指揮取代村民自我管理。在現實政治和管理體制下，當村民意愿與鄉鎮政府管理意圖發生矛盾時，部分村干部便會犧牲村民利益而服從鄉鎮政府的管理，成為上級政府的行政工具。因此，一些村干部在現實中便偏離其應然角色，成為鄉鎮政府的片面代言人。我們的調查統計結果也印證了這一點。2009年，我們以山東威海的18個村莊為標本進行了抽樣問卷調查。在回答您認為村干部實際扮演了什么角色時，有20.90％的被調查者選擇“政府代言人”，25.37％的人選擇了“上傳下達者”，兩種回答皆可歸入一類，即“鄉鎮政府代言人”，比例竟占被調查者的近50％。筆者認為，造成村干部這種角色偏離的原因有：其一，一些鄉鎮政府用行政權干涉村民自治權。雖然《村組法》賦予村民廣泛的、直接的民主權利，并明確規定鄉鎮政府與村民委員會是指導關系，但是鄉鎮政府畢竟是國家政權機關的一個層級，其行政管轄范圍必然覆蓋廣大農村，在資源(包括政治資源、經濟資源、組織資源、文化資源)掌握上與村委會存在嚴重不對稱性，這就使得一些鄉鎮政府從完成行政管理任務或其他自身利益出發，罔顧法律規定，將指導關系變成領導關系，將村委會變成下屬部門，致使村委會村民自治功能嚴重弱化，一些村干部也偏離其應然角色成為代表鄉鎮政府管理農民的工具。其二，人民公社時期思維慣性所致。村委會脫胎于人民公社體制時期的生產大隊。在人民公社體制中，公社與生產大隊是較為典型的行政層級關系，生產大隊接受公社領導，處于明顯的行政從屬狀態，因而隊干部便是公社的“代理人”。雖然村民委員會是群眾性自治組織的組織載體，與原來的生產大隊存在根本區別，但受習慣性思維的影響，某些鄉鎮政府干部及村干部就像對待生產大隊干部那樣理解村干部的角色。其三，某些村干部基于個人利益動機偏離其應然角色，主動成為鄉鎮政府的片面代言人。有些村干部因群眾基礎薄弱、群眾威信不高，為尋求上級政府的支持，便主動扮演鄉鎮政府的片面代言人角色；也有一些村干部為攫取灰色收入而主動扮演這一角色；還有的村干部因與某些鄉鎮干部私交甚厚而不得不扮演鄉鎮政府的片面代言人角色。

表現之二：一些村干部扮演“營利型經紀人”角色。一方面，村干部是村莊公共事務的管理者、集體經濟組織的管理者，掌握著村莊大量資源；另一方面，村干部又是鄉鎮政府的“助手”，是基層政府聯系農民的紐帶，居于國家與農村社會之間。村干部的這種特殊地位使一些村干部扮演了“營利型經紀人”角色，即利用政府權力謀利者。我們的調查結論也印證了這一點。在回答您認為村干部實際扮演了什么角色時，有14.93％的人選擇了個人或家族利益代表。造成村干部這種角色偏離的原因是：其一，制度供給不足導致村干部權力缺乏有效監督與約束。應該說，民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督是村民自治的四個環節，也是村民自治制度的主要內容，伴隨村民自治制度的確立，“四個民主”制度理應建立起來。但是，村民自治實踐表明，“四個民主”發展并不平衡。《村組法》共有30條，關于民主選舉就占6條，而關于民主決策、民主管理、民主監督總計只有5條，內容比例失衡。不僅如此，《村組法》作為一個基本的制度安排，關于民主決策、民主管理、民主監督的制度安排過于原則化，往往僅規定村干部應該如何，沒有規定違反規定應該承擔的法律后果，沒有規定制裁手段，這種粗略和原則化。導致村級組織制度供給不足和制度空隙過大。一些村干部就利用這種制度空隙謀取不當利益。其二，一些村干部素質不高、能力不強。當前，隨著我國城市化、工業化步伐日益加快，農業比較收益下降，鄉村的精英大多數都被“篩出”農村，鄉村社會出現“本土化人才危機”，致使村干部可供選擇的范圍大大縮小，出現“矮子里面拔將軍”的局面。這使得某些素質不高、能力不強的人也能當選村干部，加大了村干部角色偏離的可能性。部分村干部為了個人或少數人謀利，不惜損害群眾和集體利益，成為利用政府力量謀取自身利益最大化的“營利型經紀人”。

表現之三：一些村干部扮演派系代言人的角色。由于農村社會利益分化與重組不斷加劇，為維護自身利益、尋找表達利益訴求的渠道，一些農民越來越熱衷于加入各種非正式組織。這不僅表現在以血緣關系為紐帶的宗族勢力的重新崛起，還表現在各種派系的形成與影響作用的加大。派系是人們通過特定的關系為紐帶聯結起來的，具有共同利益和現實功能的一種非正式組織。應該說，宗族也是派系的一種，但派系不限于宗族，派系還包括通過業緣、地緣、利益、文化背景甚至人的性格等因素而形成的其他非正式組織。民主選舉為農村各種力量在政治生活中博弈提供了契機，也為派系發揮作用提供了舞臺。隨著農村民主選舉競爭態勢愈演愈烈，派系也成為對選舉結果有重大影響的一支力量。在這種情況下，某些村干部為了贏得選舉就不可避免地要借助于派系力量。其當選后便成為派系的代言人，在制度不健全的情況下，便會利用手中權力為本派系成員謀取不當利益，成為少數人利益的代表者，偏離了其應然角色。在我們的調查中，有14.93％的人選擇了村干部是個人或家族利益代表者，還有1.49％的人選擇了其他，兩項合計15％左右，這在一定程度上印證了某些村干部扮演著派系代言人的角色。當然，由于村干部所處村莊的選舉形勢不同、各種政治力量的分布與對比不同，村干部是否扮演派系代言人的角色也會有所不同。

三、矯正村干部角色偏離的措施

村干部角色偏離已經給新農村建設和農村社會和諧帶來巨大隱患，許多農民上訪都與村干部角色不當有關，而村干部角色偏離往往還會成為某些突發事件、嚴重刑事案件的深層原因。因此，矯正村干部角色的偏離乃是當前村民自治工作的當務之急。矯正村干部角色的措施主要有：

首先，加強對村干部的教育、培養，提高村干部素質，促使村干部角色“回歸”。村干部的素質，主要包括身體素質、文化素質、政治素質和道德素養四方面。尤其是政治素質和道德素養與村干部角色關系最為緊密。為此，一要強化對村干部的培訓，提高村干部的政治素質與道德素養，促使村干部角色轉變。要組織村干部認真學習理論知識，尤其是《村組法》、《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于在農村普遍實行村務公開和民主管理制度的通知》、《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》等法律法規和政策規定，提高村干部的理論水平與政策水平。在載體上，可依托黨校、農廣校等機構，也可以發展現代遠程教育，拓展終端到戶系統和視頻互動點播交流系統，利用各種現代技術手段加強對村干部的培訓。在形式上，把經常性教育與集中培訓結合起來；把村干部自學與接受專家輔導講座結合起來；把座談交流互相學與外出參觀考察現場學結合起來，注重實效。二要充分利用先進典型進行示范教育。盡管現實中存在部分村干部角色偏離的現象，但是，廣大農村也涌現出一批像吳仁寶、沈浩那樣的農村基層組織模范帶頭人。榜樣的力量是無窮的，我們應該善于利用這些先進典型教育我們的村干部，促使村干部角色的理性回歸。三要利用典型案例進行警示教育。不可否認，某些村干部由于利欲熏心，不僅偏離應然角色軌道，而且還走上犯罪道路。要以這樣的典型案例為素材教育村干部一心為公，樹立正確的權力觀、金錢觀和榮辱觀，促使村干部角色理性回歸。

其次，加強制度建設，創新民主決策、民主管理、民主監督的具體形式，充分發揮制度對村干部角色的制約作用。鄧小平曾高度評價制度建設的重要性，他說：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”在制度建設上，要把握制度的薄弱環節，突出重點，進行制度創新。在民主決策方面，一要規范村民會議或村民代表會議議事程序，結合本村實際制定“村民(或村民代表)會議議事制度”，避免個人獨斷或少數人說了算現象的發生；二要在決策內容上，嚴格執行法律與政策規定，只要是涉及村民利益的事，只要村民認為有必要，就必須由村民作出決定，充分保障村民的決策權；三要根據村民流動性強、召集會議難、對非直接關系自身利益事務漠視等特點，重點創新能夠廣泛吸引村民參與決策的具體決策形式，如村務公決等。在民主管理方面，一要組織村民依據國家法律法規和政策規定結合本村實際建章立制，如制定村民自治章程、村規民約、村財務管理制度、財務公開制度等，做到“有章理事”；二要“以制治村”，即村干部的管理活動要嚴格按照各種規章制度進行，不得徇私枉法。在民主監督方面，一要嚴格執行法律法規以及政策關于村務公開的有關規定，建立村務公開制度，成立村務公開監督小組和村民民主理財小組等村民民主監督組織；二要結合實際創新民主監督的具體形式，如浙江衢州航埠鎮的“兩監督一賠償”制度、浙江后陳村的村務監督委員會制度等，使民主監督制度落到實處；三要嚴格執行民主評議制度；四要針對《村組法》缺乏責任追究規定的不足，建立村干部違規決策、管理損害賠償制度。

再次，充分尊重村民自治權利，嚴格依法行政。村民自治原本是政府還權于社會的結果，村民自治權利與政府行政權力一樣，都是受法律嚴格保護的。鄉鎮政府應該模范遵守法律，不能任意擴大村委會“協助”鄉鎮行政的范圍，隨意向村委會布置工作任務，加重村委會負擔；更不能將本該自己完成的工作推給村委會負責。因此，一要依法厘清政府工作與村民自治事務的界限、范圍，明確區分哪些事務應該由政府獨立完成，哪些事務應該由村委會協助完成，哪些事務屬于村民自治范圍內由村民自行決定與處理；二要對村委會協助政府工作的原則、程序、辦法、時間以及經費保障等作出明確規定。這樣，一方面可避免村委會成為鄉鎮行政的工具，另一方面也可防止某些村干部打著政府旗號假公濟私。

責任編輯 周榮