電子政務的效益機制研究

大規模開展電子政務后的效益問題一直困擾著電子政務的管理者。從有關部門反復強調“電子政務要從建設轉向應用，要重視信息共享互聯互通以及要加強對電子政務的績效評估”的聲音中可知，電子政務在這些方面存在的問題始終未得到根本性改觀，本文將對這個老大難問題進行多視角分析，著重從效益產生機制上進行探討。

長期效益是一個生命過程

電子政務是一項長期業務，它需要運行十年、二十年以上，長期業務需要建立長期的支持力，需要有再生自己生存理由的能力，最硬的道理莫過于使業務創造的價值大于投入，能帶來效益的業務才能獲得支持。成功的電子政務業務善于創造效益來再生社會的支持，以效益營造社會支持者，并不斷改進社會服務增加社會支持力度，創造效益才是業務長久生存的硬道理。

對于長期運行的業務，有效的調節能力比精準的初始設計更重要。在不斷變化的電子政務應用環境里，不可能做到一步設計正確，用戶對需求的認識需要長時間實踐摸索，成熟的需求認識只能出現在應用之后而不是應用之先，應用環境永遠在變化，電子政務系統永遠生存在不斷調整之中。

有效的電子政務應用系統不是設計出來而是修改出來的，反饋修改的效率是關鍵，從用戶的價值觀考慮能及早發現問題，從問題到改進的循環必須流暢，不僅問題信號傳遞有效，還要有改進激勵的行為支持，沒有可行的自動調節措施，任何電子政務系統都會因問題的阻塞而萎縮下去。

同時，剔除缺乏生命力的項目提高電子政務成功率。長期效益業務是一個有生命的業務，它需要持續為社會做出貢獻，它需要從社會汲取資源支持自身的可持續性發展。電子政務不斷完善自己的服務效益才能得到社會源源不斷的支持(包括經費與人力資源)，自身才能發展成長。

值得警惕的是這類項目初始階段同樣可以做得轟轟烈烈，發現該項目徒有其表時所有的浪費都已經發生了，一個半途而廢項目的損失比重復建設還要大，早期識別先天缺陷系統對降低電子政務失敗率十分必要，對電子政務效益形成機制的研究有助于及早剔除缺少效益、不可持續性的系統。

電子政務的優勢是在基層操作服務的改進上

任何技術都會有長有短，認識信息技術的長短有利于回避難以奏效的項目，提升電子政務項目的成功率。在實際應用中，成功的案例大都集中在基層事務處理、社會溝通、信息發布和網上辦事等操作型業務上，極少有對政府管理決策成功的案例。這種現實反映了信息技術應用的優勢與劣勢領域，必須尊重這個現實，研究現象背后的原因，才會揚長避短，回避那些吃力而沒有效益的業務。如稅務操作、增值稅核對、電子通關、公安事務處理、工商局業務、政府網上辦事業務等，這些業務的共同特點是業務處理方式是規范化、標準化的，是可以用計算機程序替代的。信息技術應用的貢獻在于將業務操作變成自動化流程，核心作用在于用自動化代替人的操作，提高處理速度及大幅度擴展數據駕馭能力。

信息技術在事務處理中有效發揮作用的原因在于事務處理的方法與邏輯的結構化，它能夠轉變為計算機的程序而離開人去獨立運行，非結構化的高層管理工作不具備計算機替代的條件。

盡管電子政務的建設者努力開發為領導服務的項目，成功的案例還是十分罕見。主要原因是高層管理處理問題需要很高的智慧，該智慧卻無法輸入計算機中去獨立運行，計算機沒有分析力、沒有價值觀更沒有決策能力。計算機可以提供大量的數據和資料，卻沒有對資料的評價能力及對資料的篩選能力，正如德魯克所言，管理者“真正需要的不是更多的資料、更高的技術或更快的速度，真正需要的是新的觀念，是重新定義咨詢的內容和實質”。顯然，電腦發展出來的新的資訊技術對高層決策沒有幫助。

對于信息技術的優勢、劣勢分析能幫助我們調整電子政務業務的方向，電子政務的建設應向事務處理業務方向傾斜，向基層傾斜。不要熱衷于為高層決策服務，在沒有優勢的地方再多努力也不會有效，認真改進事務處理效率卻是大有可為的。信息技術自身的特點使其在結構化業務上比非結構化業務更有效益，為基層服務比為高層服務更有效益。電子政務向公眾服務、企業服務等事務操作型業務傾斜易見到效果。電子政務面向公眾用戶、企業用戶、基層干部用戶服務的效益規模遠遠大于為領導服務。眼光向下，節約基層與公眾的操作時間、提高服務質量是電子政務效益最大的生長點。

沒有選擇就沒有信息共享的效益

互聯網時代的信息共享渠道遠非20年前那樣稀缺，信息共享價值在下降，此時要增加一種新的信息共享渠道就需要更慎重的設計。共享價值的下降使效益大于成本更為艱難，盲目追求信息共享、追求互聯互通只能加大浪費。

信息共享不意味著效益，效益是特定環境下的現象，一個項目是否有效益理論說了不算，特定環境的約束才能說了算。對信息資源利用的最常見約束是時間約束，如果決策時間緊迫沒有時間看資料，信息共享又有何用?時間約束也是一種成本約束，如果資料的信息含量太低，資料包含的信息價值不及閱讀所耗費的時間成本，該信息共享也是無效益的。

有效的信息共享方案設計需要研究共享的成本效益關系，區別事務處理型數據共享與分析研究型信息共享是關鍵的一步，因為兩者的成本效益結構大不相同，其設計方法也應大不相同，用一個平臺來兼顧兩種模式必然顧此失彼。

事務處理數據共享是利用它部門的業務數據來改進特定數據處理的質量與效率，所使用的數據是針對處理實體的具體數據，是數據的微觀精確使用，實體數據是不能替代的，處理的方法也是固定的，如針對具體企業或具體人的事務處理，由于事務處理數據共享的方法是確定的，設計成為一個工程性問題，數據共享成本是可按工程方法計算的，其效益成本關系容易判斷。

分析研究中的信息共享目的是個人行為，其目的是尋求信息、知識和啟發性，是尋求新的規律，對資料使用是整體性的，對單個數據沒有依賴性，同樣的概念、知識可以來自不同渠道，不同的資料渠道有不同的成本，渠道之間是競爭的。信息共享最大的成本不在資料的獲取而在于個人理解應用資料耗費的時間機會成本。分析研究工作的成果本質上是由人腦創造的，資料系統只是輔助作用，應當從人腦智慧的有效發揮來認識信息共享效益與成本的關系。

事務處理業務是對具體事物的具體數據進行處理，每個數據的準確性都極為重要，隨著處理對象的規模增大，數據質量的保證是一項艱巨的任務，大規模數據收集總有差錯，經由不同部門不同渠道收集的數據更無法保證一致性，數據要核對后才能使用，數據一致性校準的工作量很大，其難度遠大于數據交換傳遞，數據共享的流暢化最重要的是完善數據質量的維護機制，這需要多部門直接合作，僅靠一個信息共享交換平臺是無法做到的。

事務處理數據共享的另一個問題是數據共享應用流程的建立，事務處理是一項流程型業務，是系統的規?；\作，數據共享不是個人的自由行為，它必須是規范化、流程化操作，數據共享模塊應置入處理流程，操作員規范執行才會有事務處理數據共享的效率。

不論是數據校準還是建立規范共享操作流程都有很高成本，認真挑選出確有效益的數據共享項目后再去推動部門間數據合作才是合理的。

事務處理數據共享中，所用數據是不可替代無選擇性的，因而其成本是工程性成本。分析研究信息共享利用的信息資料卻是可替代的，資料使用是研究者個人行為，個人有選擇資料的自由。在用戶可以自由選擇不同資料、不同渠道的情況下，成本是競爭性的，需要用機會成本觀念理解信息共享的效益成本關系。

據共享與信息共享都要認真進行業務選擇，在事務處理中不是所有的相關業務部門都要參與數據共享，只有效益合算的業務才值得設計共享。在數據共享合作圈中，參與共享合作的部門宜少不宜多，參與者太多會使重要單位的合作效率下降，信息安全風險上升。

分析研究信息共享效益的關鍵也在取舍，目標是使常用的信息共享高效化，對不常用的數據采用松散型連接以降低共享成本，如仿造互聯網搜索的模式設計通用檢索工具，或僅僅提供標準化的數據存儲格式等，區別對待是降低成本的有力的措施。對數據整合也要選擇，只對使用頻繁、價值大的數據(包括外部數據)進行整合加工，依應用價值來分配系統能力更能提升信息共享的效益。

以業務導向，防止統一平臺迷失方向

電子政務主要是政府為改善公眾服務建立的系統，其效益應是納稅人立場的評價而不是建設者的自我評估。

信息技術人員要學習用戶的效益價值觀。電子政務系統通常是由信息技術人員設計的，大多數信息技術人員并沒有用戶的價值觀，沒有用戶的效益感覺，很容易偏離用戶的價值取向而降低服務價值。相形下，業務人員的用戶感覺會好得多，他們能更多地接觸用戶，能更好地揣摩用戶的心理，業務人員往往成為信息技術人員用戶價值觀的引導者，與業務人員密切合作的設計者會更為成功。

即使是有經驗的業務人員也不能完全憑籍自己的想象代替用戶的價值觀，美國前副總統戈爾講過一個例子，美國一個州要重建駕照服務系統，設計者想當然的認為減少排隊時間是公眾的首選需求，實際調查的結果卻是用戶最在意駕照相片的質量，在方案按用戶的意愿調整后，新系統大受歡迎。

抽象的技術平臺會妨礙業務人員的效益導向。電子政務建設中的業務導向最為重要，要盡快在業務人員的幫助下取得實在的應用效益，其后再進行標準化擴展。如果一開始就以“統一平臺”作為目標，會使業務人員長時間插不上手，業務導向滯后必然會使實現效益滯后，對整體效益不利。在缺乏應用經驗時提出的“統一平臺”沒有人喜歡用，設計者也不知道自己創造的“節約”是不是成本的關鍵，在枝節問題上大張旗鼓會以忽略核心問題為代價。

電子政務對大多數政府部門是一個新課題，在缺乏經驗的領域中，摸著石頭過河的策略是合理的，有效的反饋調整機制比完整的方案更重要。

一些專家認為電子政務中的許多問題，如全面信息共享、跨部門協同辦公都可以用完善的頂層設計來解決的。頂層設計在基礎網絡建設中是成功的，但在應用業務中卻未必有效，在應用實踐也難找到頂層設計很成功的案例。

頂層設計無法解決“效益測不準難題”。頂層設計首要難題是找不到能勝任這項工作的人，也許當前所積累的電子政務知識與經驗根本就不足以支持頂層設計，政務問題的復雜性遠遠超出了信息工程學的范圍。

其次，頂層設計需要事先摸清各種應用需求往往缺乏可行性。經驗表明電子政務的應用需求事先是測不準的，用戶在實踐之前說不清需求，很多需求是在應用過程中受啟發而產生的，用戶需求是在應用互動中逐步完善的。

電子政務的難點不在技術而在新政務模式的探索上，信息技術人員應充分估計政務工作的難度，把目標定得小一點，具體一點，成功才會更有把握。

不能讓統一平臺功能延緩關鍵業務的完成。政務主管與信息技術開發商對電子政務項目進展的期待是不一樣的。政務主管期待盡快地實現關鍵業務的成功運行，技術開發商期待盡快建成統一功能平臺。前者的期待顯然更為重要，關鍵業務成功運行是電子政務成敗的底線，統一平臺卻是可早可晚的，在大型功能平臺的建設中一定不能讓關鍵業務等待統一的平臺功能建設，重要的業務是等不及平臺功能的，一定要為最重要的業務選擇一條最簡捷的成功路徑，先將這條路打通，實現效益，然后再去完成其余平臺的功能。這種做法將會大大加快反饋調節的速度，即使平臺沒有完成也能保證最主要的工作順利進行，這是防范工程風險的一項重要措施。

以成長模式取代構建模式

沒有人會否認綜合的電子政務系統是一個復雜系統，有爭議的是實現復雜電子政務系統的路徑。一種觀點認為復雜的電子政務系統是可由設計構建的，從頂層設計開始，自頂向下一步一步經由科學設計實現，這種觀點可稱之為構建主義;另一種觀點認為復雜的電子政務系統是由簡單的成功系統成長、擴展、重組而來，復雜系統不是能依賴設計構建的，這種觀點被稱為成長主義。

構建主義深信，只要將用戶需求調查清楚就可以運用現代信息技術設計出功能完善的復雜電子政務系統。成長主義認為這是不可能的，信息技術只能設計出復雜的系統功能卻無法設計出電子政務的業務效益，因為業務效益是活的、有生命的東西。影響效益的許多重要因素并沒有包含在信息系統設計的方法論之中，復雜的電子政務系統的組織結構、效益能力和適應性只能在摸索之中不斷成長完善?？砍砷L與自組織形成的復雜系統才是有生命力的，如同一棵樹只能從種子成長而來，而不能用樹葉、樹枝、樹干、樹根構建一樣。

一個追求效益的系統自有其生長的原則，這個原則就是沿著能夠增加效益的方向生長，這種原則可被稱為是效益成長的基因。一個成功系統的功能增添、業務規模擴大、對相關業務的合并、重組均是按照這一原則進行的。對能夠產生效益的業務則增添資源使其擴展，對不能產生效益的業務則削減其資源，將資源轉到有價值的業務上。效益成長基因使系統的發展成為效益能力不斷積累過程。復雜電子政務系統建設宜走基因成長之路，從簡單的效益系統開始，依照效益導向的原則逐步成長、擴展、重組進而形成完善的復雜電子政務系統。

構建模式為何難有效益?目前很多的電子政務規劃方案特別是數字城市的設計方案都是按構建主義思路推進，設計者依邏輯推理來規劃建設相關的系統，并不考慮所建的系統如何生存、運營與成長;如認為電子商務與物流業重要，便制定一個“現代物流與電子商務信息服務平臺”項目并立即投入資金技術實施，極少考慮這樣的“平臺”將如何經營、如何競爭、如何生存。類似的邏輯推理項目在一些數字城市的規劃中很容易看到，目前邏輯推理的范圍又擴展到物聯網，只考慮系統設計而沒有進行生存機制設計的信息系統其生命是不會長的。

一個城市的信息化規劃不應只是信息系統的建設計劃，而首先應是效益目標規劃和運行機制的設計。重要的不是系統的可行性而是效益的可行性與業務的可行性。業務的可持續性要比系統的可行性艱難得多，效益的可行性才是系統的生命力，沒有效益與機制設計的信息系統是很難持久的。

促進效益的良性循環

電子政務建設的成果應是一項可長期生存的業務，長期業務的生存需要不斷消耗資源，需要有持續的經費與人力支持，只有該業務創造的效益大于所消耗的資源才能得到持久的外部資源供應。

電子政務項目開始是出于對項目效益的信念而決定投資，在追求效益的過程中，隨著資源的消耗人們的耐心也在消耗，長久不見效益會改變支持者的心態，特別是需要追加投資的場合，唯有效益的信號才能再生支持。從項目生存的角度看，新增效益大于所需新增投資是一個關鍵點，用經濟學的語言講就是邊際效益要大于邊際成本，系統進入這樣的狀態就有了再生支持的能力，增加的效益就會帶來更多的投入，更多投入又會產生更多效益，于是系統發展便進入良性循環。能生存的電子政務項目的成長都需要依仗這種良性發展循環階段，在接近飽和之后成長的速度才會減慢。不能進入良性發展循環的項目會進入惡性循環，其得到的支持會越來越少，效益也越來越少，項目迅速萎縮直至消失。

良性循環的反面是惡性循環，效益若不足以回報投入增量會使外部削減支持，支持削減使效益更減，進而外部支持更少，業務迅速萎縮。良性循環與惡性循環的機理都是正反饋機制，不同之處在于初期投資的推動力能否超過邊際效益大于邊際成本的門檻。

邊際效益超過邊際成本是多方面因素促成的，既有業務本身原因又有外部環境原因。很多效益是與應用規模密切相關的，外部達不到足夠的應用規模要進入良性循環將十分困難。某些分析研究用電子政務系統如決策支持、數據挖掘就碰到這類問題，系統需要用戶有較高知識水平，學習成本很高，只有在專門的研究機構中才能發展，大多數政府部門因無法形成足夠的應用規模而難于維持這類系統的生存。

大規模事務處理業務信息化成功是一個普遍的現象，一個重要的原因是信息化的規模效益。信息系統的開發與運營都有一個較大的固定成本，但業務收益卻更多由業務的規模決定，業務規模越大效益越好。效益規模大的項目責任也大，獲得的支持也更多，壓力與支持都是有利于項目成功的因素。另一個重要的原因是規模大的事務處理項目其業務的標準化、規范化通常更完善，沒有規范化、標準化的完善是無法形成規模的，這種規范化、結構化的業務環境恰恰是信息技術發揮作用所必需倚仗的條件，這也是大型事務處理業務捆綁的電子政務業務容易成功的原因。

分析研究類電子政務項目如決策支持、信息共享、數據挖掘、政務智能等系統進入發展良性循環要困難得多，此類應用是面向個人的應用，可利用該系統的人數成為應用規模的一種制約，大多數政府機構異常缺乏利用分析工具的專業人才，即使能夠利用這類系統也因工作繁忙而難以顧及，還應看到，這種項目應用對于高層管理決策的貢獻并不大，這一系列的因素使分析研究類應用效益的規模很難達到進入良性循環的效益門檻，這是為什么這類應用成功案例不多的原因。

中國各地電子政務的發展很不平衡，有些地區已達到發達國家水平，另一些地區則滯后很多，追趕發達水平還需要很多時間。不同的發展階段電子政務面對的問題是不一樣的，發達地區獲得效益的項目在欠發達地區不一定能成功，例如為企業服務的項目只有在企業比較密集的地方才會有迫切需要，如果一地企業數目很少、企業規模又小，同樣的項目就很難持續。對于當地政府來講，因地制宜是十分重要的，沒有必要去照搬發達地區的電子政務做法，即使很成功的案例效仿也要謹慎，沒有把握寧可等一等，電子政務慢一點不要緊，搞錯了卻有很大損失。

等一等有利于利用后發優勢，地區發展的條件會逐漸成熟，地區經濟會不斷發展，電腦在社會上會更加普及，信息技術成本會進一步下降，可學習可利用的成功經驗與工具會更多，這些后發優勢會減低進入良性循環門檻，使電子政務建設更經濟。作為國家電子政務的主管部門應當鼓勵地方政府實事求是、因地制宜推進本地區的電子政務建設。