論奧巴馬的新稅政策對我國個人所得稅制改革的啟示

摘要：奧巴馬新稅政策的主要目的是通過拓寬稅基，讓富人成為主要的納稅主體，從而縮小社會收入差距，維護中、低收入家庭利益，減少貧困。它帶給我國個人所得稅制改革的啟示，是在理念上一定要樹立起讓富人更多納稅的觀念，通過調整稅制結構，增加個人所得稅比重，發(fā)揮個稅在調整社會收入差距中的作用；通過拓寬稅基，抬高個人所得稅起征點，讓富人成為主要納稅主體，從而實現稅負公平，減少社會貧困，最終實現社會公平和正義。

關鍵詞：奧巴馬新稅政策；拓寬稅基；稅負公平

中圖分類號：F810.42

文獻標識碼： A

文章編號：1003--7217(2010)01--0078--05

一、奧巴馬新稅政策的背景——出臺于經濟危機之時

奧巴馬當選與美國因次級房貸而引發(fā)的金融危機密切相關。當時，美國經濟急轉直下，失業(yè)率猛增。面對此種境況，奧巴馬在競選時，在經濟、稅收、能源、國防和環(huán)境等方面明確提出了自己的主張，獲得了支持變革選民的認同。尤其在經濟政策上，奧巴馬提出了通過創(chuàng)造新的就業(yè)機會和減輕勞動者負擔的具體措施，主張通過頒布暴利稅法為每個美國家庭提供1000美元的緊急能源費；同時提供500億美元的經濟啟動費；防止100萬美國人失業(yè)；減輕美國中產階級的稅收；加強貿易保護主義；加強基礎產業(yè)的建設；創(chuàng)造更多的就業(yè)機會等等。

奧巴馬的經濟復興計劃中，引人關注的亮點之一是他的稅收政策。下面，我們將重點討論奧巴馬的新稅政策及對中國個人所得稅制改革的啟示。

二、奧巴馬新稅政策的目標——縮小收入差距，減少貧困

奧巴馬新稅政策的核心目標是對中、低收入家庭實施減稅計劃和對高收入家庭實施增稅計劃，通過縮小收入差距、減少貧困來體現社會公平和平等原則。奧巴馬政府推出的“中產階級減稅”計劃，重點是對大多數家庭(年收入不超過25萬美元)和小型企業(yè)實行減稅，而對高收入階層(年收入超過25萬美元和50萬美金的家庭)實行不同稅率的增稅。主要措施包括：延長中產階級的個人所得稅的部分減免、新增課稅豁免、上調高收入家庭個人所得稅和資本利得稅稅率、延長經修改過的AMT稅制，為低收入家庭提供醫(yī)療補貼等。參照稅收政策中心(Tax Policy Centre)的評估，相關計劃將于2009～2012年分別減少稅收100億、860億、2400億和3330億美元，總計6690億美元。該稅收政策企圖通過稅收的杠桿功能，調節(jié)社會收入差距，使美國的稅收制度更加公正、公平，并同時為美國的貧困家庭創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。該稅收政策力圖實現的具體目標是：(1)95％的工薪家庭得到稅收減免；(2)70％的稅收惠及60％的中產階級；(3)200萬個家庭將因此稅收減免計劃而脫貧；(4)在經濟復興期間，1500萬美金的稅收減免資金將用來幫助低收入家庭和弱勢家庭；(5)該稅收減免計劃將創(chuàng)造100多萬個工作機會。奧巴馬指出，長期以來，美國的稅法對富人有利，而這是以犧牲大多數美國人的利益為前提的。因此，奧巴馬新稅政策力圖恢復稅法制度的公正，通過對95％的工薪階層實行減免稅來彌補美國稅法制度的漏洞，避免貧富差距的進一步擴大；要改變目前僅僅惠及富人階層所享有的大學教育、住房、退休等福利現狀，使更多的中產階級也能受益；要使稅法簡便易行并使之服務于全體美國人民。

三、奧巴馬增稅政策的稅基選擇——讓富人更多納稅

奧巴馬新稅政策提出了通過對高收入家庭的增稅舉措，并用這部分資金來提高社會保障和醫(yī)療保險基金的償付能力。由于以往用在資助社會保障和醫(yī)療保險的稅收所得僅僅限于工資稅收，在嚴重的經濟危機面前，該部分基金入不敷出。奧巴馬政府此次對稅收制度的修訂說明所使用的分析數據來自美國聯(lián)邦儲備委員會的消費者的財務狀況調查，并對僅僅以工資為基礎的稅基規(guī)定與更寬泛意義上的稅基建議進行了潛在的比較，分析了其優(yōu)勢與劣勢。分析結果顯示，建立在寬泛意義上的稅基概念比建立在僅僅以工資收入為基礎上的稅基概念，稅收效率與公平的實現都更為有效。因為評估報告顯示：對于年收入超過50萬美金的家庭來說，建立在寬泛定義基礎上的稅基相對于僅以工資為標準的稅基，前者是后者的28倍；對于年收入超過25萬美金的家庭來說，二者之差是2.5倍。而且，建立在寬泛收入基礎上的稅基比起僅以工資收入為基礎的稅基，它的邊際稅率更低、勞動力市場扭曲程度較弱、稅收套利機會也較少，從而能減少避稅的發(fā)生。

奧巴馬的增稅建議基本上是對特別的高收入群體而言的，其目的是統(tǒng)一稅率，并希望通過擴展這類稅收來減少整個收入稅的邊際稅率問題，調節(jié)整個社會的收入差距，彌補社會保障和醫(yī)療基金的缺口。

奧巴馬提出，通過對高收入家庭征收新的社會保障稅能夠增加額外的社會保障收入。當然，新稅種在形式上的、更詳細的規(guī)定還沒出爐，新的政府班子還得對各種寬泛的因素做更細致的調研和考慮。在這一問題上，新的政府班子面臨的最關鍵的決定之一就是新稅種是應當適用于僅有工資收入的家庭還是有著多種收入的家庭?因為，準確的稅基選擇是很重要的，它影響集合收入的數額、需要增加的邊際稅率、勞動力的參與以及對逃稅者的“獎勵”。

新稅種對勞動力供求的影響也是特別值得關注的。關于這個問題，學術界已經有人進行了研究，如HAUSMAN教授(1985年)作了概述，認為增加新稅種將會減少已婚婦女的就業(yè)；EISSA教授(1995年)也提出了美國1986年的稅收方案改革對于已婚婦女來說，其稅后工資的彈性度降為80％左右，勞動力的參與及對勞動供求的影響度則有50％左右。在工資上增加稅收，對于高收入家庭來說，將更方便他們轉化賠償形式，達到避稅的目的；而對于僅僅以工資為收入的家庭來說，較高的邊際利率所帶來的動態(tài)效應就是減少集合收入的數量。

奧巴馬的新稅政策中，需要考慮的問題還有高收入稅收概念的可替代性問題。如上所述，此次分析的數據來源是2004年由美國聯(lián)邦儲備委員會公布的消費者的財務狀況統(tǒng)計。這些統(tǒng)計數據涵蓋了將近4500個家庭。聯(lián)邦儲備委員會的工作人員使用了多重插補的方法糾正可能錯失的觀察數據。卷入該分析的統(tǒng)計數據，其第一部分包括了不同來源的家庭收入，如表1所示。

其包括的收入項目有工資、商業(yè)收入、免稅債券、紅利、資金受益、信托租金、特許權使用轉讓費和退休收入。表1的統(tǒng)計數據顯示：近些年來收入僅僅來自工資的群體，其數量在下降；年收入低于25萬美金的家庭，不會遭受奧巴馬的附加稅政策，因為他們將近80％的收入來自工資；不到1％的收入來自資金受益、將近13％的收入來自退休金；年收入高于25萬美金的家庭，將近52％的收入來自工資，其中僅僅2％左右的收入來自退休金，這些家庭17％左右的收入來自信托、租金和特許權使用轉讓費，11％的收入來自資金受益；年收入高于50萬美金的家庭，是奧巴馬政府所指的寬泛意義上的收入來源者，其工資的收入低于50％，第二項大的收入來源是信托、租金和特許權使用轉讓費，有將近22％，第三項大的收入來源是資金受益，有將近13.6％。奧巴馬政府在此次的新稅建議中，提出了四種不同的稅基模式，如表2所示。

它們分別是：(1)稅收建立在寬泛收入定義上的，如表1所列示的有8種收入來源的家庭，且年收入超過25萬美金的都要納這種新稅。(2)稅收建立在工資收入定義上的，所有工資收入超過25萬美金每年的家庭要納這種新稅。(3)稅收建立在寬泛收入定義上的，如表1所列示的有8種收入來源的家庭，且年收入超過50萬美金每年的，都要納這種新稅。(4)稅收建立在工資收入定義上的，所有的工資收入超過50萬美金每年的，要納這種新稅。

建立在稅基模式(1)上的要納稅的收入數量，寬泛定義的家庭收入超過了25萬／年的，是1.134億；稅基(2)中須納稅的工資收入的數量超過25萬／年的，是460億；稅基(3)的要納稅的收入數量，寬泛定義的收入超過了50萬／年的，是737億；相比較，稅基(4)中須納稅的工資收入超過50萬／年的，是26億。

可見，稅基模式(3)的稅基是四種稅基模式中最大的，也是奧巴馬政府鎖定的主要增稅目標群體。

這個結果顯示：寬泛定義收入概念基礎上的稅收，其收入標準超過50萬／年的只有0.8％的人口；相比較而言，工資收入標準超過25萬／年的人口有2.5％。這就預示了，建立在寬泛定義基礎上的納稅目標群體，僅有0.8％的高收入群體也比以工資為主要來源的2.5％的高工資收入群體實現更多的稅收收入。須納稅的工資收入超過50萬／年的，其稅基只有26億，是個微不足道的數目。此以工資收入為基礎的稅基水平的急劇下降顯示了，對于只以工資收入為納稅的群體來說，政策決策者們不能實質性地提高納稅的資格門檻，讓納稅的收入標準高于25萬／年，否則就達不到對高收入家庭的稅收調整目的，從而實現社會公平。

在這里要注意的是：即使資金受益被包括在新稅的稅基里面，資金受益的邊際稅率比起工資收入的邊際稅率，將有可能保持實質性的低迷狀況。使用寬泛收入概念，新稅政策將允許采納低邊際稅率和(或)高收入納稅門檻。兩項改變都會導致新稅政策影響較少的雙收人家庭，這是很重要的，因為年收入超過25萬美金的家庭，其比例是很高的，而雙收入家庭以及低收入家庭對于邊際稅率都是很敏感的。但許多高收入家庭有多種收入來源的，對工資的依賴度并不高，如表3所示。

在某些情況下，高收入家庭收入來源的最大變化，使他們避免了僅對工資受益部分的納稅。這種情況之所以發(fā)生是因為一些高收入家庭已經控制了賠償方式，諸如企業(yè)主可能會減少他的工資收入而增加他的附加福利；或者，企業(yè)主賣掉他的企業(yè)，減少工資收入，增加留存受益，實現最大的資金獲益。而且，許多大公司的經理常常收到來自股份部分的獎勵收入(這一部分可能在資金收益率上已經征稅)。因此，建立于寬泛意義上的收入概念來選擇稅基將使這些利用避稅技巧來逃稅者大大減少。

這個分析結果反映了消費者的財務狀況的長短不一，建立在不同的稅收標準上的分析結果當然會有不同，如寬泛意義上的稅基概念包括的信息涵蓋了所有諸如房屋買賣、市政公債上的資金受益以及在現今稅法之下沒有被納入征稅范圍和在現存的稅收模式下可能沒有被完全代表的收入來源。因而，建立在不同的收入概念和資格認定上的稅基標準，其最終結果是不一樣的，選擇什么樣的稅基模式，取決于國家當時進行稅法調整時的目標。奧巴馬政府此次新稅政策的主要目標是要改變以往稅法只對富人有利的狀況，要讓95％的工薪階層得到稅收減免，要讓廣大的中產階級受益，要讓富人負更多的稅，從而實現社會公平。跟此目標相適應，稅基(3)模式無疑是最佳稅基模式，即對有多種收入來源的家庭，且年收入超過50萬美金的，都要納這種新稅。

四、奧巴馬新稅政策對我國個人所得稅制改革的啟示

奧巴馬新稅政策主要是通過對高收入家庭增稅來補貼社會保障基金的缺口，保護中產階級和貧困家庭的利益，縮小社會收入差距，實現社會公平，并同時通過稅收杠桿作用，調整勞動力市場參與，為貧困家庭調節(jié)出更多的就業(yè)機會。在新稅政策中，如何找到合適的稅基模式，從而實現此次開征新稅的目標，則是關鍵。通過無數的專家和實務者的論證，從四種稅基模式的比較中，最終確立了寬泛意義上的收入概念和稅基概念，避免了對工資收入依賴較大的中、低收入家庭課加新稅，從而實現了對高收入家庭的稅收調節(jié)，達到了調整社會收入分配差距的目的。

奧巴馬新稅政策帶給我國個人所得稅制改革的啟示主要表現在：

1、在理念方面一定要樹立起讓富人更多納稅的觀念，實現稅負公平。稅負公平要求國家征稅必須盡量使各個納稅人承受的負擔與其經濟狀況相適應，并使各個納稅人之間的負擔水平保持均衡。簡言之，納稅能力強的人多繳，反之少繳或不繳。為了縮小收入差距，實現社會公平，如何設立稅制讓富人多納稅就顯得極其重要。

2、調整稅制結構，增加個人所得稅比重，發(fā)揮其調整收入差距的作用。就我國現行整體稅制而言，有學者的實證分析證明：增值稅和消費稅擴大了居民的收入差距，個人所得稅對縮小居民收入差距有良好的促進作用。因此，要調整優(yōu)化稅制結構，增加個人所得稅在稅收收入中的比重，降低流轉稅特別是消費稅的比重，稅收負擔才有可能向高收入階層轉移。我國的市場經濟發(fā)展到現在，由于體制的問題，出現了所謂的“制度性貧困”，制度性貧困帶來“權利貧困”，因而更需要制度的“反糾正”，個人所得稅制可以從某一方面達到這一目的。我國當前采取的分類個人所得稅制不利于稅收公平，尤其是縱向公平原則的實現。此種稅制雖然方便政府征管、控制稅源，節(jié)約征收成本。但不能全面、真實地反映納稅人的稅負能力，會造成收入來源豐富且不在法定范圍內而綜合收入高的富人群體少納稅甚至不納稅；而綜合收入少、收入來源比較單一的工薪階層反而成了主要的納稅主體，這在總體上難以體現稅負公平原則。奧巴馬政府的新稅政策改變了以前只以工資收入為主的工薪階層納稅的現狀，通過采取寬泛意義上的收入概念來確定稅基，確保納稅者主要是富人家庭，而不是中、低收入家庭。因而他們采取的是以家庭純收入為納稅的標準，即以家庭總收入減去生活成本費用以及對個人的各種扣除項以后再確定是否納稅。因此，建議改分類所得稅制為統(tǒng)一收入所得稅制。

3、建立寬泛的收入概念，拓寬稅基。奧巴馬新稅政策之前，也存在企業(yè)主通過增加附加福利減少工資收入的方式來避稅，而以建立在寬泛意義上的收入概念來選擇稅基，就會使這些利用避稅技巧來逃稅的人大大減少。這點對我們的啟示最大：我國附加福利在個人收入中也占一定的比例，特別是壟斷行業(yè)和利潤率比較高的部門，諸如電力、電信、石油等行業(yè)，附加福利在收入中的比重都比較大，而且附加福利與地位、權力相連，為“權力尋租”提供了物質動力。可見，附加福利侵蝕了稅基，影響了統(tǒng)計數據的正確，擾亂了市場規(guī)律，影響了國家制定宏觀和微觀政策時的正常判斷，并實質上加大了居民之間的收入差距，擴大了兩極分化。近年來，政府陸續(xù)出臺的一些措施，比如各種財政補貼的貨幣化、顯性化為附加福利引入個人所得稅稅基提供了可能。但是還要逐步將各種資本收益納入個人所得稅稅基，諸如股票轉讓等，這樣即可減少稅源流失，又可以避免股票市場的過分投機。目前，在銀行和保險業(yè)推出五花八門的“套餐”項目，其吸引大眾參與的一個理由就是資金收益高出銀行正常利率，而且不要納稅，這是否也存在打擦邊球從而達到避稅的嫌疑(值得進一步論證)?因此，如何在立法上規(guī)制各種減、免稅的項目，通過例舉和排除的立法技術規(guī)范各種避稅的情況，從而簡化稅制、拓寬稅基、公平稅負、減少稅收流失、增加稅收收入等應引起我們高度重視。奧巴馬新稅政策確立的寬泛意義上的稅基概念無疑對我們是有啟示和幫助的。

4、抬高個人所得稅起征點，讓富人成為納稅主體。我國個人所得稅起征點從1980年的800元調到現在的2000元，這種調整確實反映了人民生活水平的相對提高，然而，數據顯示：占總收入一半以上的高收入者，繳納的個人所得稅僅占20％，這就預示著80％的個人所得稅負稅還是來自中、低工薪階層，這就出現了所謂的“逆調節(jié)”現象，即高收入者承擔的個人所得稅負擔很少，而工薪階層成了個人所得稅的稅負主體，這個結果明顯不符合該稅制的價值取向，即調節(jié)社會收入差距，讓高收入者納稅來扶持和幫助低收入者。奧巴馬減、免稅政策面向的群體是所有的中產階級和低收入家庭，而增稅政策面向的群體是家庭年收入超過25萬美金和50萬美金的家庭。這兩個起征點規(guī)定得較高，如此這樣，主要的增稅群體就鎖定在有多項收入來源，且家庭總的年收入超過25萬美金和50萬美金的家庭。分析結果也顯示，這部分稅基帶來了更高的稅收收入和更低的邊際稅率。