從分散到統一:澳大利亞公私伙伴關系制度及啟示

摘要：公私合作或公私伙伴關系，在我國一般稱為基礎設施特許經營，反映了現代公共投資管理和服務供給理念的更新轉變，也是鼓勵和促進民間投資的重要制度安排。澳大利亞公私伙伴關系制度從分散到統一的經驗表明，政策規則的一致性，能夠提高透明度、降低成本，促進政府開放市場，創造公平競爭環境，形成更多富有創造力和創新思想的公私合作項目。必須借鑒國際經驗，結合本國國情，整合相關規則，研究制定統一規范的基礎設施特許經營法。

關鍵詞：公私伙伴關系；規則統一

中圖分類號：F284 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2010)01-0154-04

一、澳大利亞公私伙伴關系概覽

(一)政策取向的演進

20世紀80年代，澳大利亞開始在基礎設施領域采用公私伙伴關系(PPP)模式。政府適用PPP模式主要目的是解決資金不足問題，確保在加快基礎設施建設的同時維持財政收支平衡。關注點在于減少財政支出。較少向企業轉嫁項目的建設與運營風險。進入20世紀90年代。由于PPP項目經濟效益顯著。政府更多地希望通過引入私人資本，促進經濟增長和提高效率。并將項目建設與運營中的風險都轉移由私人投資者負擔。由于投資者風險負擔過重，導致不少項目難以為繼，以失敗告終。2000年以來。澳大利亞政府財政收入已較20世紀80、90年代大有改善，采用PPP模式不再是為減少政府支出或轉嫁投資風險，而是充分利用政府和企業各自優勢，把政府的社會責任、遠景規劃、協調能力與私人企業的資金支持、技術手段、專業經驗、管理效率結合起來。通過公私雙方共同合作以改善公共基礎設施服務，實現資金最佳使用價值(VFM，value for money)[‘l和公共利益最大化目標。據官方統計，截止2008年12月。澳大利亞全國各地已簽訂合同的PPP項目48項。其中。新南威爾士和維多利亞兩州最多，分別是17項和18項。正在運作實施過程中的PPP項目17項。考慮使用PPP模式的項目19項，其中。估計1年內實施的4項，2年內實施的6項。鑒于PPP模式在基礎設施建設領域的業績。澳大利亞各級政府都積極支持并大力推廣。

(二)應用范圍和效果

PPP模式根據項目性質。區分為社會性基礎設施以及經濟性基礎設施兩個領域。社會性基礎設施服務于政府的資源配置決策，通常由政府固定財源支付其收入，面臨的市場風險較小。社會性基礎設施領域包括醫院、監獄、法院、學校及會議中心等。經濟性基礎設施以市場導向的資源配置為基礎，絕大部分收入來自第三方(即消費者)，面臨的市場風險較大。經濟性基礎設施包括公路、軌道交通設施以及供水相關項目等。如悉尼港海灣隧道項目、悉尼輕軌項目、維多利亞東部聯絡線收費公路項目、太平洋高速公路項目以及墨爾本城市連接線公路項目。從項目數量上，這兩類基礎設施基本持平。從項目資金總量上，經濟性基礎設施建設項目占據絕對優勢。無論是哪類項目性質。絕大部分實施效果理想。據測算，PPP模式下項目都能達到或超過質量要求，常規項目按期完成只有30％。同時。80％的工程耗資均在預算之內，常規項目只能達到25％。2004年。澳大利亞財政部對維多利亞州伙伴關系政策作了一項調查：參與評估的8個PPP項目，其加權平均節省費用為項目總投資的9％。根據2008年荷蘭銀行對澳大利亞PPP建設總量的統計，上世紀90年代后期。除1996年PPP項目建設呈井噴行情達到52億澳元規模外。其余年份都在10億澳元以下徘徊；2000年以后，PPP項目年度建設規模從20億澳元穩步增長，到2006年已達70億澳元規模。荷蘭銀行預測，2008年-2010年PPP的建設總量將穩步上升，2010年可達90億澳元。

(三)運作結構模式

在澳大利亞應用最為普遍的PPP模式中，投資者會成立一個專門項目公司(Special Project Vehicle，簡稱“SPV”)，由SPV與政府就項目融資、建設和運營簽訂項目協議，然后，與建設分包商就項目的設計和施工簽訂合同。并與設施管理者就項目運營簽訂合同，政府也會與這些分包商直接簽署協議，以保證一旦這些分包商不能履約時，政府有隨時跟進(step-in)的權利。項目期限一般為20--30年。通常，政府還與提供貸款的金融機構簽訂協議。向借款人承諾將按與中標人簽訂的合同支付有關費用。以幫助中標人順利獲得金融機構貸款。在PPP模式下。政府通過給予私營企業長期的特許經營權和收益權來換取基礎設施的加快建設及高效率運營。一般情況下。項目到期后資產應無償移交給政府。

二、澳大利亞公私伙伴關系法律框架的特點

澳大利亞屬于聯邦制國家，聯邦政府、州政府以及地方政府各自負責不同領域基礎設施項目的建設和管理。在聯邦層面沒有針對PPP模式制定適用全國范圍的統一立法，各州也均無管束PPP采購的專門法律，但保障PPP模式運行的法制環境比較健全，在法律適用上具有如下特點。

(一)在項目建設管理立法框架下運作

有關PPP項目的建設、運營和管理，除適用商法、合同法。主要適用道路交通法、海灣保護法、政府鐵路法、環境規劃和評估法等有關項目建設管理方面的法律。聯邦和各州部長在其法定職責管轄范圍內，擁有廣泛的自主簽訂合同的權力，私人企業投資公共基礎設施也無需法律賦權。政府各部門實施對PPP項目監管，除法定職責依據之外。一些法律也有概括性相關授權。如在維多利亞州，《1994年項目開發和工程管理法》、《1958年衛生法》、《1986年監獄法》、《1991年控制賭博法》等，均可以作為法定的攻府機構推進和管控PPP項目建設的普遍性授權依據。此外，為有利于PPP項目順利實施，一些州還對財產法、規劃法、勞動法等有關法律進行修改完善。

(二)重大PPP項目以特別立法為保障

澳大利亞雖然沒有專門的PPP立法。但有時為了順利推進某個重大工程項目。排除公眾對政府是否有權簽訂PPP合同的質疑。或者當政府對項目有關事項直接作出增加權利、豁免法定義務決定較為困難的情況下，也有專門通過制定一項特別法律或者修正現行某些法律的事例。這些特別立法的任務，是批準項目建設，明確有關法律適用、各相關方權利義務、責任承擔及爭議解決。為項目的建設、維護和運營提供法律保障。其中對特許項目公司的授權和提供便利的規定最為核心。這類特別立法在墨爾本收費公路項目最為典型。如維多利亞州議會頒布的《1995年墨爾本城市連接線法》(Melbourn City link Act 1995)、(2004年東部連接線項目法》(EastLink Project Act)。還有新南威爾士州議會頒布的《1987年悉尼港隧道法(私營公司合作)》(Sydney Harbor Tunnel[Private joint venUturo]Actl987)。

(三)以PPP政策指南為主導

自2000年開始。澳大利亞各州政府和聯邦政府有關部門陸續制定了有關規制公私合作安排的政策指引和框架協議，對規范、引導和促進PPP模式健康有序發展方面發揮著重要作用。其中。維多利亞州最先發布了“維多利亞伙伴關系政策指南”(2000年6月)，以及隨后的公私合作制度綜述、從業者指南、風險分配及合同事項指引、框架協議(2003年6月)，標準商務準則(2005年6月，2008年修訂)。2001年，新南威爾士發布了“與政府合作政策：私人資助項目指南”；隨后，其他各州以及聯邦政府也相繼發布有關PPP政策。維多利亞州的政策指南，是澳大利亞PPP模式實施和發展的分水嶺。其重要意義：一是正式引入“公私伙伴關系”(PPP)并使之覆蓋先前各種分散的模式。如BOT，BOOT等。二是政府資助的醫院、監獄等核心服務設施。不再由私營部門提供。三是建立一套完整的管控體制。包括合同簽訂前的審批程序。在建設和運營階段的監督措施等。

聯邦財政和放松管制部于2001年發布《澳大利亞政府利用PPP政策原則》(Australian Government Policv Principles For the Use 0f Public Private Parmerships)，并于2006年修訂。該政策原則依據《1997年財政管理和問責法》(Financial Management and Accountability Act 1997)制定，適用于聯邦政府投資項目。該政策原則規定了適用范圍、與現行政府其他政策和程序之間的關系、應用PPP模式必須考慮的原則以及對PPP項目實施的評估和許可程序。制定政策原則的目的是：(1)通過規定政策和程序框架，為有關機構在應用和評估比較PPP模式與其他采購方法提供指導；(2)保證聯邦政府資源和財產管理的有效性和責任清晰。

三、從分散到統一：國家PPP指南

澳大利亞所有的州和聯邦均有各自的PPP政策。分別規定了項目適用范圍、目標原則、核心服務、公共利益、風險分配和資金最佳使用價值等事項。主導原則或者框架結構大體相同。盡管如此，仍存在一些重大的差異，這些差異既包括技術和定義的不同，同時也有PPP項目推進程序和步驟上的區別。雖然經歷了近30年探索實踐。各州的PPP事業發展仍很不平衡。而規則各異。正是造成進入成本高反而效率不高，妨礙私人投資參與公私合作項目的重要原因。近些年來，產業界普遍批評各州PPP政策復雜且不統一，從而影響企業投標成本。許多私人企業、金融機構呼吁各管轄區政府應當統一政策，尤其是在項目資源利用、項目文件制作和發售、招投標程序等方面要做到規則一致。從而為私人企業提供更多的機會。澳大利亞第二大銀行—西太平洋銀行集團(Westpac)在一份報告中提出，私人投資方參與PPP項目的最大障礙是成本過高；而降低成本最為重要的在于各管轄區政府政策的統一。由此，聯邦政府一直在致力于構建適用于不同管轄區域、統一協調的政策框架體系。

(一)建立溝通平臺

2004年。聯邦政府成立國家PPP政策咨詢委員會。探索建立協調聯邦和各州主管部長和有關部門的溝通機制。同年。組建國家PPP論壇(National PPP Forum)，通過發布項目信息、促進PPP應用模式和實施步驟的協調一致、開展人員培訓等途徑。為各州政府構造一個統一、協調和合作的平臺。降低公私雙方交易成本，共享信息資源。提高項目資金使用價值。論壇成員來自各州和聯邦政府。2005年。聯邦和所有各州正式同意對各自的PPP政策和實施步驟進行協調。2008年4月。聯邦議會制定(2008澳大利亞基礎設施委員會法)，組建澳大利亞基礎設施委員會(Infrastructure Australia)。該委員會性質上屬于法定議事協調組織，受聯邦基礎設施、交通、地區發展和地方政府部部長(Minister for Infrastructure，Transport，Regional Development and Local Government)領導，首要職責是向部長，聯邦、各州以及地方政府，基礎設施投資者、所有者等，提供有關基礎設施發展的當前和長遠需求，具有國家戰略意義的重大基礎設施項目的優先順序；基礎設施政策、定價和監管；全國性基礎設施網絡有效利用的障礙；監管體制等在內的各項改革；投資管理機制等方面的意見建議。委員會由主席和其他11名成員組成，均由部長任命。其中，包括主席在內的9名成員由聯邦政府提名，3名成員由各州協商提名。

(二)統一政策規則

聯邦基礎設施委員會成立伊始的一項重要而緊迫的任務，即是制定全國統一的PPP指南。2008年12月，《國家PPP指南》頒布，自2009年1月起生效。該指南系統總結了各地PPP實踐經驗。包括三個部分：國家PPP政策框架、國家PPP指南概覽、國家PPP指導細則。指南由澳大利亞基礎設施委員會、各州和聯邦政府共同起草并協調一致，是規范全國PPP項目運作的最新、最為權威的政策。制定指南的宗旨。是將各個分散的行政管轄區不同的PPP指導規則統一起來。形成一個權威的國家政策，以實現基礎設施采購效率的最大化，減少公私雙方采購成本以及清除進入基礎設施市場的各項障礙。確保最適合的項目進行公私合作。具體目標是：(1)鼓勵私營部門投資公共基礎設施及相關服務；(2)鼓勵在基礎設施及相關服務提供方面的創新；(3)確保對PPP項目選擇及特許經營合同的競爭和授予過程進行嚴格監管；(4)對PPP項目應用提供一個框架和高效率的程序規則；(5)對項目產出結果的可靠性做出清晰的界定。指南適用于全國各管轄區和各種類型項目。統一了適用PPP的門檻標準，凡計劃投資超過5000萬澳元的項目。須將PPP作為一種采購方式予以評估考慮。對低于此門檻標準，但符合指南規定的資金價值原則的項目，也可以公私合作，但應經主管部門批準。

指南由各州和聯邦政府共同監督、檢查。其中任何實質性修改，須在澳大利亞基礎設施委員會協調下，由各州和聯邦政府一致同意。

(三)明確偏離范圍

指南統一適用于包括聯邦政府在內的各個管轄區。并替代原先各個管轄區制定頒布的有關PPP指南、政策文件。同時。允許各個管轄區對指南做出一些偏離和補充規定。但這些少量的偏離和補充，也都統一在指南中詳細列明，并且需要和指南其他部分結合起來使用。以便于投資者清楚地了解。凡屬列明范圍內的事項，各個管轄區有權保持適度的靈活性以適應本地的具體要求和原則，尤其是在有一些特有的法律規定情況下。偏離和補充主要包括：(1)適用范圍。政府商事企業(GBE)或者類似組織提供基礎設施，是否適用指南，由各管轄區決定。(2)服務范圍。提供核心服務的責任。由各管轄區決定，盡管通常由政府承擔。核心服務和非核心服務的測算，由不同項目在前期計劃階段根據個案情況決定。(3)許可批準。與PPP項目有關的審批程序和步驟，由各管轄區自主決定政府批準的層級部門。可能每個項目會有所不同。批準公共部門比較值的時間安排。由各行政區決定。(4)公共利益。每個管轄區自行考量、判斷有關公共利益的事項。(5)公正性。每個管轄區有權規定與PPP交易有關的公正性和程序性要求。(6)意向表示邀請書(EOI)發布。各管轄區可以要求意向表示邀請書在指定的采購網站發布，或者要求適用特定的公告辦法。(7)信息披露要求。每個管轄區自主決定其信息披露要求以及政府審查范圍；對保密性和披露義務的要求。必須符合各管轄區制定的有關信息自由方面的法律。(8)合同管理。由每個管轄區對合同管理程序和實務做出具體規定。

依照上述規定，自2009年1月始，在各州運作的所有PPP項目，首先要適用新的國家PPP政策和指南；在國家政策指南允許的靈活性范圍內，一并適用重新發布的管轄區特別規定及有關附件。2009年6月，澳大利亞基礎設施委員會對《國家PPP指南》第6卷《管轄區規定》予以更新，將每個管轄區的特別規定統一發布。

四、對我國相關立法啟示

我國基礎設施特許經營從20世紀90年代開始。隨著投資體制改革不斷深化。各地方均不同程度地開展了特許經營試點，越來越多的社會資金以特許經營的形式進入基礎設施建設領域。目前正處在快速發展時期。但由于至今沒有一部法律規范基礎設施特許經營，制約和影響了基礎設施特許經營的進一步發展。

(一)統一立法的必要性

一是解決法律沖突的需要。我國自20世紀90年代中期以來。國務院有關部門和省級人大、政府相繼發布了數十件規范基礎設施和城市公用事業特許經營的部門規章、地方政府規章和地方性法規，發揮了積極作用，但由于是不同地方和部門制定。客觀上造成了相互之間不協調、不配套甚至沖突。各地實施特許經營的范圍不一致，哪些項目可以實施特許經營也缺乏統一標準，項目從決策、實施到監管的程序、審核權限界定。更是差異較大，這在很大程度上影響了民間投資者更大范圍的投資合作。二是提高執行效力的需要。PPP模式適用領域雖然相對特定。但該特定領域本身涉及很多的行業和環節，領域范圍和監管主體涵蓋中央到地方各級政府職責。上述特點決定了。僅在地方行政區域范圍或行業部門權限范圍生效的立法。對于解決PPP模式的適用存在很大局限性。項目推進過程中。合作雙方往往會對有關程序和實體的法律效力存有疑慮。三是降低法律風險的需要。基礎設施特許經營周期較長、程序繁雜，在項目審批、招標投標、協議簽訂，權利義務分配、行政監管、爭議解決方面具有特殊性，《合同法》、《公司法》、《招標投標法》、《政府采購法》、《行政許可法》等法律難以完全適用。這就決定了。基于各種PPP模式所產生的法律關系。具有較高的風險性和不確定性。缺乏法律效力層級較高的、比較系統全面的立法規定，成為阻礙我國PPP模式穩步發展的一大障礙。借鑒國際經驗，整合相關規則，研究制定基礎設施特許經營法。十分必要。

(二)統一立法的可行性

在澳大利亞聯邦和州嚴格的兩級立法體制和各自明確的基礎設施供給分工條件下。通過建立協商機制和溝通平臺，尚能制定出統一的國家PPP指南，我國制定統一立法的條件更為成熟。一是具備政策基礎。《國務院關于投資體制改革的決定》、《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》明確要求利用特許經營等方式。吸引社會資金參與公共基礎設施項目建設。這為制定法律提供了明確的政策導向。二是具備規則基礎。已陸續頒行的基礎設施特許經營的地方性法規。部門和地方政府規章為制定法律奠定了良好的規則基礎。三是具備實踐基礎。20多年來，我國大部分地方不同程度地開展了基礎設施特許經營試點。既有許多成功經驗，也有一些值得總結的教訓。為制定法律積累了大量生動鮮活的案例。澳大利亞等國PPP項目的運作結構，監管模式，特別是國家PPP指南確定的政策框架。也可供借鑒。

(三)統一立法的迫切性

為有效應對國際金融危機的沖擊，保持經濟平穩較快發展，去年四季度，我國果斷出臺擴大內需促進經濟增長十項措施，提出了加快重大基礎設施建設在內的擴大投資領域。要落實擴內需、保增長措施。在擴大政府投資規模、充分發揮政府投資作用的同時。需要創造良好的法律環境，通過立法強化政策的統一性、透明度和有效性，引導和帶動更多的民間投資及時跟進，為實現擴大內需政策目標提供持續穩定的動力。推行基礎設施特許經營是快速拉動民間投資需求的有效辦法。為解除企業進入基礎設施領域的顧慮，增強收益預期，提高投資意愿，迫切需要制定專門立法，對特許經營的基本原則、準人范圍、主管部門、行政許可、合同簽訂、轉讓移交、爭議解決等普遍性問題，做出統一清晰的制度安排，充分保障投資者的合法權益，提振投資信心。