論新公共服務理論對我國建設服務型政府的啟示

摘要：登哈特的新公共服務理論有著豐富的內涵。該理論可以在政府價值取向、政府角色、政府核心力、治理過程等方面對我國服務型政府以有益啟迪。現階段，我國學者有關服務型政府的愿景陳述同西方新公共服務理論在某種程度上是契合的。

關鍵詞：新公共服務理論；服務型政府；愿景

中圖分類號：D630.1

文獻標識碼，A

文章編號：1004—544(2010)02—0088—03

新公共管理理論，特別是企業家型政府理論在其風靡歐美之時也遭受了不少批評。在這些批評中，真正能夠作為新公共管理的理論尤其是企業家型政府理論的替代性新理論模式而被提出的則是美國著名行政學家登哈特的新公共服務理論。隨著社會主義市場經濟在中國的發展成熟。政治文明進程的加快，創建“服務型政府”作為中國政府改革的主導趨向和目標模式選擇，已成為人們的共識。但是對于建設“服務型政府”，我們尚缺少明晰的理念支持和整體的改革設計和規劃，對于我們致力于建設的未來的“服務型政府”所應具有的特征的認識也不夠明確。在此背景下，西方新公共服務理論的理念和原則對蕕國服務型政府的建設具有極為現實的啟示和借鑒意義。

一、新公共服務理論的基本內涵

登哈特通過對當今世界各國方興未艾的包括企業家型政府在內的新公共管理理論進行反思和批判，建構出其系統的“新公共服務”理論。與傳統行政理論將政府置于中心位置而致力于改革完善政府本身不同，“新公共服務理論”將公民置于整個治理體系的中心，強調政府治理角色的轉變即服務而非導航。推崇公共服務精神。旨在提升公共服務的尊嚴與價值。重視公民社會與公民身份。重視政府與社區、公民之間的對話溝通與合作共治。新公共服務理論給我們提供了一個充分重視民主、公民權和為公共利益服務的理論框架。該理論的基本內涵有以下幾點：(1)政府應是服務而非掌舵，政府越來越重要的角色趨向于協助公民表達并實現共享的公共利益，而不止于控制或引導新方向。圓追求公共利益，公共利益是主要目標，而非副產品。公共行政人員必須致力于建造一個共享的集體的公共利益觀念，其目標不是去尋找個人選擇的快速解答，而是分享利益和分擔責任的創造。④戰略的思考，民主的行動。即符合公共需要的政策和計劃，通過集體努力和協作的過程，能夠最有效地、最負責任地得到貫徹和執行。(4)超越企業家身份，重視公民身份，服務于公民而不是顧客。(5)責任并不是單一的即公務員不應僅僅關注市場，亦應關注憲法和法令。關注社會價值觀、政治行為準則、職業標準和公民利益。(6)重視人而不只是生產力。新公共服務在探討管理和組織時強調的是通過人進行管理的重要性。因為在新公共服務中處于核心地位的人類行為要素是人的尊嚴、自信、歸屬感、關心他人、服務以及基于共同理想和公共利益的公民意識。(7)超越企業家身份，重視公民權和公共服務。

二、新公共服務理論對我國服務型政府建設的啟示

雖然“新公共服務”理論是登哈特基于西方的社會歷史文化傳統和典型美國式的民主價值理念和憲政體制的制度背景下提出來的，東西方在許多方面均存在著重大的差異。但如果我們摒棄意識形態上的偏見，以一種理性的態度來審視“公共服務”理論，應該承認?！靶鹿卜铡崩碚摰膬r值理念和原則對于我們建設“服務型政府”具有極為現實的啟示和借鑒意義。

(一)服務型政府的價值取向：服務與人本。責任與回應

現代公共行政價值取向相對“私人行政”來說要多元化，諸如回應、彈性、廉潔、責任等等。新公共服務理論的理論基礎有四：公民社會的公民權理論、社區和市民社會模型、組織人本主義和組織對話理論及后現代公共行政理論。把握其理論基礎，對我們領悟其價值取向具有重要意義。

1 服務與人本。服務與人本緊密聯系。二者都尊重人，為人性的充分發展提供一切便利。政府及其官員不是社會中高高在上的特權機構和特權階層。政府和社會，官員和大眾是平等的，沒有高低貴賤之分。只有具備這種平等意識，服務才能真正成為服務型政府的價值取向之一。服務與人本同公共組織以追求公共利益為其價值取向也是一致的。追求公共利益一切措施都是在顧及全局公平、公正、公開原則下來為大眾服務。并以良好的服務來爭取民眾的擁護與支持。便民利民，使民眾獲得良好福祉。

登哈特在探討管理和組織時十分強調“通過人來進行管理”的重要性。通常，人們往往將生產力改進系統、過程重塑系統和績效測量系統視為設計管理系統的工具。但登哈特卻認為，從長遠觀點看，這種試圖控制人類行為的理性做法在組織成員的價值和利益并未同時得到關注的情況下可能要失敗。新公共服務理論強調，要重視與公民之間的關系，要尊重公民。不管是由政府來提供公共服務，還是由非營利組織或私營部門來提供公共服務，都不要將公民僅僅看成是生產力。公民是服務的接受者，因此作為納稅人有權力選擇和參與公共服務的決策。奉行人本的價值理念，強調以“服務”代替“導航”，凸顯和強化服務職能，這是“服務型政府”與傳統的“政府本位”的“管制型政府”，最為顯著的區別。

2 責任與回應。在民主社會星，政府乃由民眾創立，其權力來自于人民的授權，人民的意愿是其合法性的惟一源泉。因此，政府必須對人民負責。承擔責任是現代政府的第一要義。正是在此種意義上而言，現代民主政治也就是責任政治。“新公共服務”理論強調復合責任，認為公共責任并非是單一的，這種責任，既有政治上的，也有法律上和道義上的，并特別突出強調公民參與對公共責任保障的意義和作用，將公民參與作為公共責任落實的基礎?！胺招驼北仨氂幸惶捉∪?、行之有效的責任機制，確保政府責任尤其是服務責任得以保障和落實。

回應性是民主社會的政府公共機構必須保持的一種重要價值?！胺招驼表毷情_放的和具高度的敏感性和回應性的，要對社會和民眾的需求做出及時和負責的回應?！靶鹿卜铡崩碚搹娬{政府及其公職人員治理角色的轉變，其核心思想是將公民置于整個治理體系的中心位置，主張應對社會和民眾的利益需求做出積極的、及時的和負責的回應。不是簡單地說“yes”或“no”。而是要在平等對話建立共識的基礎上說：讓我們一起想下一步該怎么做，然后使之實現吧。羅森布魯姆也認為，與私人部門管理不同，政府有義務增進社會的公共利益，公共利益無疑應當成為行政管理者的職責所在和行動指南。公共行政面臨的核心問題就在于確保行政管理者能夠代表并回應民眾利益。

(二)政府或公務員的角色：調停者、中介人甚或裁判員

新公共服務重新定位政府和公務員的角色——服務而不是掌舵。在登哈特看來現今政府的作用在于，與私營及非營利組織在一起。為社區所面臨的問題尋找解決的辦法。其角色從控制轉變為議程安排、使相關各方坐到一起，為促進公共問題的解決進行協商、提供便利。在政策制定方面，服務型政府不應是處于控制地位的掌舵者。而是非常重要的參與者。更多的利益集團和公民直接積極參與到政策的制定和實施之中。

在構建和諧社會的過程中，公共官員將要扮演的角色越來越不是服務的直接提供者，而是調停者、中介人甚至裁判員。而這些新角色所需要的不是管理控制的老辦法，而是做中介、協商以及解決沖突的新技巧。公務員不應當僅僅關注市場，他們也應當關注憲法和法令，關注社會價值觀、政治行為準則、職業標準和公民利益。服務型政府要把握好自己的角色、扮演好自己的角色就應當建立有效的監督與激勵機制。比如，政府要建立公開、公平、公正的競爭制度。將有關私人部門的信息公布于民，接受人民監督，使民眾真正的享有選擇權，并嚴防商業賄賂；政府要建立嚴格的準入制度，對私人部門的資格，信用狀況進行嚴格審查。并對提供過程進行監督，保證所提供的公共服務的質量。切實維護農民利益；政府要建立靈活的激勵機制，對提供高質量公共服務的私人部門進行獎勵和補貼。

(三)政府核心力：整合力與回應力

在登啥特看來，行政官員在其管理公共組織和執行公共政策時應當集中于承擔為公民服務和向公民放權的職責，他們的工作重點既不是為政府航船掌舵，也不應該為其槳，而應當是建立具有完善整合力和回應力的公共機構。 社會整合能力是指政府將社會系統中不同的因素或部分結合成一個協調統一的社會整體、凝聚成一種合力的本領和力量。社會整合的目的是使各種社會組織、社會群體及社會力量以全社會共同的價值目標為基礎，分工合作，和諧共處，形成社會發展和進步的合力。社會整合的實質是資源的優化配置、制度的合理安排、關系的理順和力量的凝聚。

回應即政府快速了解民眾的需求，不僅包括“回應”民眾先前的需求，更應洞識先機，以前瞻主動的行為研究問題，解決問題。民主治理的合法性在很大程度上取決于其回應力的高低，回應力意味著政府是否能夠反映公民的需求并滿足公民的合法期待。政府回應是政府與公眾雙向互動的過程。是公共管理的民主化的具體體現。事實上政府被劃為不同的部門和組織。正是來源于對不同層級和不同方面的組織回應的要求。正如企業要對消費者的需求做出反映一樣，服務型政府必須對公眾的需求做出積極的回應，沒有—定回應性的政府，大談服務是貽笑大方。政府的行為是由具體部門和公務員來實施的，政府的回應力說到底應落實到具體^受。政府回應力的基本意義是，公務員必須對公民的要求作出及時的和負責的回應。不得無故拖延或沒有下文。在必要時還應當定期地、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題。民眾常常批評政府行動遲緩、猶豫不決、無能為力，便是指政府的回應力不夠。對群眾的利益訴求予以限時回應和有效解決，是執政為民的具體體現。政府的每一次及時回應。都是為政府“培根”，若對群眾訴求反應冷淡，就是為政府“拔根”。只有認真對待人民群眾的來信來訪，為群眾排憂解難，及時發現政府工作的缺點錯誤和不足之處，迅速解決問題、改進工作。才能真正受到群眾的擁戴。所謂有回應力政府，即政府能對群眾的利益訴求予以限時回應和有效解決。目前，一些國家已通過立法，明確規定政府的相關^員必須及時回應一般民眾的訴求，否則將予以必要的制裁。我國作為人民當家作主的社會主義國家，更應重視建設有回應力的政府。

(四)治理過程：參與、合作與達成共識

1 多中心的社會治理結構。新公共服務理論認為，實現政策目標的機制，顯然不能只靠單一的現存政府機構，而應致力于建立公共、私人和非營利機構之間的聯盟。把各方面的力量集中到計劃的實施過程中，注重發揮集體的合力使計劃得以貫徹執行，從而滿足相互一致的需求。比如，公共服務應當由政府為唯一供給主體向政府、非營利組織、個人和營利組織等多主體供給的方式轉變。鑒于公共服務的廣泛性特征，由不同主體提供不同公共服務，不同主體服務于不同公眾，可使公共服務更加適合社會的發展變化。多主體供給公共服務是對服務的技巧、方式、管理方法做出的治理方式改革，供給成功的關鍵在于在把握公共性前提下的引入競爭、提高效率。政府與社會、公民之間不再是一種自上而下、單一的“權力一服從”型關系。而是一種多向的、信任合作的良性互動和協調發展的關系建立政府與公眾、社會的對話溝通機制。

2 促進積極的公民精神和擴大社會參與。服務型政府應當倡導和培育積極的公民精神，這種精神強調公民應積極主動地介入公共事務，對社會應有仁愛與愛心；對社會要承擔個人的道德責任；要有利他主義的精神。這種精神代表的是民主社會最重要的精神。

從新公共服務理論的理論淵源：公民社會的公民權理論、社區和市民社會模型、組織人本主義和組織對話理論及后現代公共行政理論中?？梢钥闯鏊噲D在市場化與人性異化的背景下，實現失去的公民美德，復興民眾的社會責任感，創造—個誠信互愛的時代。在人性的根本假設上，新公共服務理論認為，人非單純的“經濟人”，他有其公民美德，要求公務員以為社會做貢獻為目標。要求普通公民的私人利益服從公共利益。它還認為。具有公民精神傾向的人是對政府感興趣并尊重政府的人。是具有更大的“善”或者公共利益觀念的人，是對服務感興趣的人。通過對公民角色和精神的培養，我們不僅可以對我們在缺少綜合性的其他領域所具有的利益和經驗進行整合，而且通過培養公民角色和公民美德，可以把我們帶入一種與他人更為密切的關系中。

3 建立政府與公眾、社會的良性互動機制。“新公共服務”理論認為，公共利益應是共商共同價值觀的結果，政府不僅要確保公共利益居于主導地位。還要確保解決方案本身和提出解決方案的過程都符合公正、公平和公開等準則：政府應該是開放的和可接近的。以確保對公民做出敏感的回應。為此，必須確立政府與社會和民眾的良性互動體系，要在政府與社會和民眾間建立制度化的溝通、協商和互動機制，通過這種有效的制度安排，確保公民的利益要求和對政府所提供服務的評價反饋能夠及時、準確和順暢地到達公共權力系統，這是“服務型政府”恰如其分地提供公民所需服務的邏輯前提。因此，政府應該致力于搭建平臺，建立各種行之有效的、與公眾的溝通對話機制和公眾民主參與的決策機制。通過一系列持久而有效的程序設計和制度安排(如公民的自我表達機制、組織代表機制、政治參與機制及行政公開聽證制度等)，確保公民廣泛地參與到國家事務和社會公共事務的治理過程中來，通過平等身份基礎上的對話、溝通和協商，以集體的努力和協作，使符合公眾需要的政策和計劃得以最有效、最負責任地貫徹和執行，以此形成由傳統的“政府本位”的單向治理走向政府與社會、與民眾平等身份基礎上的信任合作、互動共治。

三、有關服務型政府的愿景陳述

愿景是人們永遠為之奮斗希望達到的圖景，它是一種意愿的表達，愿景概括了未來目標、使命及核心價值，是哲學中最核心的內容，是最終希望實現的圖景。這種任務、事業或使命不是遙不可及和抽象的東西。而是通過努力可以實現的。共同愿景是由景象、價值觀、使命和目標四部分構成的。

服務型政府的概念是在1998年的我國行政改革過程中提出的，作為取代管制型政府的一種新模式，之后對于服務型政府內涵的界定在理論界是見仁見智。經過幾年的理論探討，到了2004年，溫家寶總理在中共中央黨校的一次講話中正式提出了服務型政府建設的問題，從而標志著服務型政府的理論探討轉向了實踐，成為中國政府發展的指導思想。雖然“服務型政府”已為更多的人認同，但對“服務型政府”的理論認識與實踐力度還遠遠不夠。

所謂服務型政府基本內涵應該包含以下幾個要素：(1)在政府的職能和宗旨上，政府應該把服務公眾作為政府存在、運行和發展的根本宗旨，關注的是公民對政府公共服務的價值偏好。重視公民所反映的諸多問題并且有針對性地負責地加以解決；(2)在政府的管理理念上，應該堅持以人為本，積極主動地對社會公民的需求做出反應，并采取有效的措施實現公眾的需求和利益；在管理方式和手段上，政府應該實行民主管理，實施電子政務，做到政務公開；在服務內容上，政府應急公民之所需，為公民和社會提供及時、方便、周到和人性化的服務；(3)在溝通渠道上，政府應建立行之有效的公眾回應反饋機制，以真正實現“權為民所用，利為民所謀”；(4)在監督約束機制上，政府應該首先自律。同時自覺接受公民社會的監督。

張康之教授“關于服務型政府的幾點原則性構想”：(1)服務型政府應當實現從控制導向向服務導向的轉變；(2)服務型政府應當實現從效率導向向公正導向的轉變；(3)服務型政府應當實現從政府及其行政的工具定位向價值定位的轉變；(4)服務型政府需要確立起一個合作和信任的整合機制；(5)服務型政府需要謀求德治與法制的統一；(6)服務型政府需要用行政程序的靈活性來取代行政程序的合理性；(7)服務型政府需要用前瞻性取代回應性。

可見，無論上面對服務型政府的內涵的探討。還是關于服務型政府的原則性構想。在某種程度上與新公共服務理論核心價值理念相契合：政府應該把政策制定同服務提供分開，奉行服務理念，強調在民主對話，溝通協商基礎上的政府與社區、民眾的合作互動。建立有效的公民利益表達機制。