南宋“縣闕無人愿就”辨正

摘要：南宋“縣闕無人愿就”主要出現在秦檜專權時期。告訐、羨余等不良行政風氣，是南宋縣闕嚴重的主要原因。而輕視縣在地方行政中的重要性，即“監司、州郡為本，縣為末”這一祖宗家法，與南宋時期縣的地位不斷上升的現實相矛盾。在高宗更化(1155)以后，這些因素逐漸得到改善，縣在地方行政中的地位得到了實質性的提高。南宋官制中的主要特征，仍然是“員多闕少”、“待闕”等冗員嚴重的局面。

關鍵詞：南宋；知縣；闕員；縣強州弱

秦檜專權時期(紹興八年至二十五年，1138～1155)，縣在南宋地方行政體制中沒有得到應有的重視，乃至出現了嚴重的“縣闕”現象。紹興二十一年(1151)三月，監察御史林大鼎面對皇帝：“今尚左知縣闕一百三十五，侍左縣令闕一百一十二。”紹興二十六年(1156)二月，吏部侍郎許興古提到：“今銓曹有知縣、縣令共二百余闕，無愿就者。”這是對高宗中后期縣級長官任職情況的大致統計。紹興二十一年，以知縣、縣令計，共缺員247人，占南宋703縣的35％。五年后，吏部無人愿就殘零闞中的知縣、縣令仍達200余人。“最近民”的知縣的大量缺員，對于立國未久的南宋政權而言，是很嚴重的政治問題。筆者擬結合秦檜時期南宋政治的特征，對南宋縣級行政中嚴重的“縣闕”現象加以辨析，進而探討縣在南宋地方行政中的地位和特征。

一、縣闕出現的原因

南宋王朝在動蕩中恢復了科舉制度，高宗二次親政(紹興二十五年，1155)前，從建炎二年(1128)到紹興二十四年(1154)組織了八次科舉考試，包括四川地區的類省試，共產生可供入仕者3051人。也就是說，到紹興二十五年，南宋已有三千多名有任官資格的科舉合格者，為什么還會出現嚴重的縣闕現象呢?試作如下探討。

其一，告訐制度造成了士人階層的反感。紹興八年(1138)，秦檜任右相后，與左相趙鼎(1085—1147)爭權。趙鼎因淮西兵變(1137)造成對金強硬政策受挫，于次年十月罷職。秦檜抓住機會誣告趙鼎集團的成員。這源于御史中丞勾龍如淵“擇人為臺官，使盡擊去”的建議，臺諫官“爭以誣陷善類為功”。在支持高宗達成紹興八年第一次宋金和議的同時，也造成了恐怖政治，誣告之風直指趙鼎集團。如，為貶居嶺南的趙鼎提供財物的王超，“為人告訐，坐是免所居官”。在官僚群體中造成了很大的負面影響。

這種通過言事官鉗制士人的告訐之風，在秦檜專權時期不斷擴大，并成為排斥異己的工具。史言：“秦公方斥異己，大許告訐。此其勢欲殺賢者。”紹興十三年，先后以“在朝生事”、“訕謗朝政”為借口，貶謫洪皓、張九成等。紹興十四、十五年開始對趙鼎、李光、張浚、呂頤浩等昔日的對手再施壓力，并對地方上持不同政見者，“誣以為在任不法，興大獄而繩治之”。告訐政策最終造成了“上自執政，下至守令，非檜之親，即檜之黨”的專制局面。

紹興二十五年(1155)八月，秦檜未死之前，知大宗正丞兼工部員外郎王珪曾向高宗上奏：“近年以來，告訐成風，善于其治，或遭誣訴，有司極其鍛煉。故作邑者懼禍之及，一切因循茍且，為自全之計。”道出了秦檜專制體制下知縣的處境。“自秦檜用事，士大夫平日少失其意，禍輒不測”。從而在整個官僚群體中，形成了不良的行政風氣。士人極力避免步入仕途，包括就任地方知縣，無疑與秦檜實施告訐政治有關。

其二，羨余造成縣政難為。在秦檜專制時期，大開“羨助”之門。其始是紹興十二年(1142)夏四月，福州程邁獻銀二萬兩，洪州李迨獻錢五萬緡。其后，諸路漕臣相率仿效，無不多獻“羨余”，導致縣級雜稅名色的增多與苛斂現象的發生。如，湖南有“土戶錢、折絁錢、醋息錢、曲引錢，名色不一”；兩浙路州縣合輸綿、綢、稅絹、茶絹、雜錢、米等，“皆以市價折錢，卻別科米麥，有畝輸四五斗者”；對于飽受盜賊影響的荊南地區，流民稍稍歸業，便責令“歲輸十二，頻歲復增”，以致積欠至二十余萬緡。這種廣收羨余以上供中央的政策造成了縣政難為。

南宋前期學者章如愚為之感嘆到：“昔之匱窘者，今已變而為敗闕；昔之富厚者，今已變而為煎熬。未赴者有償邑債之憂，已赴者有蹈鑊湯之嘆。”由于中央和地方路州廣征羨余，縣面臨著嚴重的征稅負擔。所以，士人視縣為畏途。具體說來，縣政難為表現在：首先，縣計窘困。縣府征收的稅賦幾乎盡數封樁上供，地方存儲無幾，帶來縣計難為。紹興二十六年(1156)二月，秦檜死后不久，許興古提到紹興二十二年至二十四年任常州宜興縣知縣魯沖論郡邑弊政的奏疏。其中指出，宜興縣歲入計有丁鹽錢、坊場課利錢、租錢、地錢、租絲、租纻錢等共一萬五千余緡，至于歲出方面則有大軍錢、上供錢、糴本錢、打船錢、軍器物料錢、天申節銀絹錢等三萬四千余緡，“州郡督索拖欠，略無虛日”，故他引魯沖的話說：“為令者，終日惴惴，惟財賦是念，祈脫上司之譴，朝不謀夕。”所以到處都是行聚斂之政的知縣。其次，行政周轉艱難。縣由于缺乏固定的稅源維持正常的行政開支，遇到天災人禍，只得苛斂民戶以救眼前之急。前引章如愚論及縣級財政難為以后，只有“因訟事而科罰，其初數十千羨至數百千；用歲課而預借，其初一二年，旋至五六年”，即通過科罰爭訟者和預借歲課等弊政來彌補縣計虧空。

可見，由于羨余而導致地方財政困窘的局面相當嚴峻，成為朝臣和地方各級官員關注的焦點。羨余帶來的嚴重賦稅負擔，是士人不愿出任縣令之職、形成200余縣闕的直接原因。

其三，由上而下的人事構成機制。“治道貴清靜”的高宗認為，“進用士大夫，一相之責”。從而將人事權交給了秦檜。在此背景下，秦檜專制體制逐漸形成其特質。第一，強烈的排他性，不與其他勢力聯合，無妥協性，主要成員局限于親族，造成權力基礎狹隘；第二，單向的由上而下的組織方式，不將科舉合格者吸收進體制之內，重要部門多為秦檜的親信。秦檜體制內的這兩項基本特質，使得他不可能起用700多位官員出任知縣之職。

秦檜專政時期，不積極地在知縣層吸納人才的現象就引起了朝臣和高宗的注意。紹興二十年(1250)七月，大理少卿李如剛要求對“縣令之有治績者，量行旌賞”，高宗向大臣表示不滿：“昨已有旨，但未見具名來上，可戒令奉行。”這顯示秦檜與高宗的意圖有差距。實際上，秦檜無意拔擢知縣。侍御史湯鵬舉在秦檜死后不久，曾批評秦檜道：“容私，公不行；非親與舊，非奸與佞，安得與侍從之選。豈容曾任知縣者，得除監司、郎官耶!”

在秦檜專制體制中，由上而下的人事構成，不曾積極地起用或拔擢機構末端的知縣層，必要的人事經由私的關系產生。因此，秦檜集團要吸收知縣層，并將之融入體制之中，有著結構上的困難。這是秦檜體制之下知縣大量缺員的重要原因。

其四，“監司郡守為本，縣令為末”這一祖宗之法的制約。在高宗看來，內政的振興，是以監司、郡守為中心、為主體。然后，由監司、郡守等統帥知縣行事，即“監司、郡守須是擇人，監司得人，為縣者自不作過”。紹興二十八年(1158)七月，左正言何溥曾因士大夫不屑外任知縣進言：“借五品服，優其廩給，俟終更甄擢之。”高宗說道：“天下事，治其末者不如治其本者。縣令末也，監司、郡守本也。若監司、郡守盡得人，則縣何患不得人。卿等為朕擇監司、郡守足矣。”在高宗的意識當中，與皇帝共治的官僚群只到監司、郡守的層次。皇帝一人目力所及，不過是路之監司、知州。知州之下的知縣就在“知州為本”的情況下位居末節，知縣與皇帝間的聯系也以知州為媒介。因為，知縣的人數眾多，“難于一一選擇”，只能“治行者優擢，罪惡者重責，則咸知勸懲。因此可以得才矣”。這種以州為地方統治中心的政策，原是宋初以來的基本政策，高宗、秦檜不過是忠實地奉行宋的基本路線，即家法而已。

二、改變縣闕的努力與縣闕的短暫性

針對嚴重的縣闕現象，秦檜死后，南宋政府進行了整治。這是一個長期不懈的過程。

1 嚴禁告訐，澄清吏治。宋代法律對“訐者”有這樣的界定：“訐者，面相斥罪，攻發人之陰私也。”⑨早在紹興十一年(1141)十一月，一些地方官主張以告訐來整治州縣地方“吏強官弱”的現象。高宗指出這是“亂天下”的做法，“當以清靜鎮之”。紹興二十五年十月，高宗親政伊始，對于舉發他人、以密告求取官位的告訐現象，主要以詔令的形式加以禁止：“近歲士風澆薄，持告訐為進取之計，深害風教。或有不悛，重置于法。”從而開展了一場整治告訐的運動。是年十二月，執政進呈刑部，開具秦檜專權時期“莫汲、張常先、陸升之等八人，以告訐濫叨官爵”，高宗告誡：“此大壞風教，悉送遠郡編管。”給予除名編管，以達到“人情大悅，感召和氣”的目的。開禧元年(1205)，寧宗也曾申嚴告訐之禁。這其中不排除政治斗爭的目的，但這種從法律和最高統治者的立場整治告訐的行為，利于收攏人心，增強士人對政治的熱情，對吏治的加強與澄清具有積極意義。

2 罷去羨余，禁止增稅。嚴重的縣級稅額負擔，一直是南宋統治階層關注的焦點，也力圖加以蠲減。南宋蠲免雜稅，在紹興前期常有出現。而全面禁止亂增稅，實施輕減賦稅的政策，則是秦檜死后、高宗更化以來的事情。前文紹興二十六年(1156)，許興古在指出嚴重的縣闕現象后，論其原因：“正緣財賦督迫被罪，所以畏避如此!”并建議“若罷獻羨余，蠲民積欠，謹擇守臣，戒飭監司，則吏稱民安矣。”立即得到了高宗的認可。紹興二十九年，高宗針對江西盜賊嚴重的現象，詔“諸路州縣，紹興二十七年以前積欠官錢三百九十七萬余緡及四等以下戶官欠，悉除之”，九月，兩浙、江東西因為水災后繼而螟災，盡數蠲免四路租稅，從此，“水旱、經兵，時有蠲減”。此外，地方州縣官也可以根據地方賦稅負擔過重的現象，申請朝廷給予蠲減。

高宗的后繼者不斷重申蠲減賦稅，并和整頓吏治緊密結合。如孝宗即位多次下詔寬民治吏：一方面，對于紹興三十年以前積欠予以免除；另一方面，對于州縣因緣多取的違法官吏，給予“置重典，仍沒其家”的懲罰。寧宗在嘉定十六年(1223)，即嚴贓吏法，詔“命官犯贓毋免約法”，地方州縣在后來漸次推廣的經界活動中，也不允許擅增紹興年間的稅額。

蠲減的力度，以最為東南民害的月樁錢為例，在高宗及其后繼者的多次督促下，其蠲減數額達45萬余緡，相當原額總數400萬緡的九分之一。通過皇帝詔令、地方官申請等形式蠲減賦稅，實行輕徭薄賦的政策，對于安養民力和舒解縣政負擔不無作用。據前文魯沖與許興古等人的看法，位于行政末端的知縣既苦于羨余等民事問題，則一旦除去這些沉重的賦稅負擔，原先不愿就任知縣的士人就無所畏懼了。

3 行歷縣法，拔擢職官。早在紹興元年(1131)，為革除“內重外輕”之弊，高宗即詔令：“不歷縣令人，不除監司、郎官；不歷外任人，勿為侍從。”紹興六年，右相張浚指出“親民之官，治道所急”，建議中央郎曹、館職外任，以歷民事。高宗因而下詔：“朝廷設官本以為民，比年，重內輕外，殊失治道之本。自今監司、郡守秩滿，考其治效內降；而郎曹未歷民事者，復使承流于外。”至孝宗朝，為“均內外輕重之任”，又規定“不任守臣不為郎，不任縣令不除監察御史”。即增加州縣職官的重要性，職任縣官成了出任中央監察官的必要條件。

另一方面，加強對官員準入制度的控制，強化對現有官員的監督。“舊制，初改官人必作令，謂之須入。孝宗在位，待之甚嚴。慶元初，復詔除殿試上三名、南省元外并作邑”。出任親民官成了南宋大多數官員出仕必須具有的履歷。寧宗時期，加強了有關縣級職官的立法，嘉泰二年(1202)“頒治縣十二事，以風厲縣令”。嘉定六年(1213)，重申監司臧否守令及監司、郡守舉廉吏所知法，以才行和政績為舉薦縣令的標準。這一點在南宋理宗和度宗統治時期不斷得到加強。

“縣闕無人愿就”是秦檜專制時期特有的現象。通過高宗更化以來的吏治建設，使得地方州縣官員數量很快達到飽和，本文開始指出的“縣闕”現象便不復存在。就整個南宋官僚體制來說，更多的情形則是“員多闕少”，官員“待闕”現象嚴重。《續編兩朝綱目備要》對南宋“員多闕少”現象的出現與應對過程，有這樣一段總結：在高宗統治末期的中央職官中已有“待次”的現象，到孝宗時代，地方郡守職任也需要“待闕”。為了解決這一矛盾，孝宗、寧宗時期，一是添差以待現闕，二是由中書省籍記一些州闕作為“堂闕”，以待“職事官外補”。此外，還禁止經營留闕者，并在侍郎左、右選時責令選人、小使臣待闕。然而，“員多闕少”現象并沒有得到有效控制，添差官的不斷增置，很快就造成地方縣級冗員眾多、財政負擔沉重的局面。寧宗時，不得不省罷各地添差官。“待闕”與“添差官”現象日益突出，形成南宋冗官現象嚴重的局面。

三、縣級地位的上升

兩宋時期，地方行政的重心漸由州轉移到縣，路、州等中級行政機構的支配力不斷下降。其契機在于，北宋瓦解到南宋再建的這一時期，縣級地位的漸增和行政機能的活潑化。

南宋初期，兩淮地區大片荒蕪，為了增加軍費，從紹興六年(1136)開始，設營田官莊，令“縣官兼管營田事務”，以勸誘軍民墾荒，在知縣“勸農”字下帶“屯田”二字，縣尉帶“主管官莊”四字。造成南宋前期以官莊為主要形式的國有土地大量出現，對于解決當時的軍餉很有裨益。其中，縣令在其中起了重要的作用。

紹興十一年和議(1141)以后，南宋得以將注意力轉向內政。李椿年依單一標準推行的經界法，是以知縣為其主體進行的全國土地清查工作。當其實施之時，已明言其推行的關鍵“全藉縣令、丞用心干當”。如果沒有以知縣為主體的縣級官僚群體的支持與努力，經界法不可能得到有效推行。實際上，南宋行政機構末端的縣被賦予諸多任務。如，紹興二十二年(1152)七月，殿中侍御史宋樸指出：“今日郡縣有便文之弊……縣則眾責所歸，文移尤峻且數，號為紙鷂。”顯示了縣位于國家機構的最末端，是所有政策匯集之地。《宋史》對知縣職責總結為：“掌總治民政，勸課農桑，平決獄訟，有德澤、禁令，則宣布于治境。凡戶、賦役、錢谷、賑濟、給納之事，皆掌之。以時造戶版及催理二稅。”宋代各級官府政策，重新在末端的縣匯集，并成了知縣的職責。在這層意義上，所謂職務范圍的擴大，便是重新確認縣的存在意義，并為南宋以來縣成為地方行政的核心，提供了歷史根據。

此外，施行四十大邑制度，即中央越過路、州與縣直接相連。紹興六年(1136)五月，秘書少監吳表臣曾提出選平江府常熟縣、秀州華亭縣等“邑大而事劇”，“素號難治者”，“擇有風力”堂除知縣，待遇依通判，許其陛對，三年一任，任滿加以考核，政績突出者即不次拔擢。這項提議獲得高宗的采納，同年十二月，即詔選浙西十四、浙東九、江東八、江西四、福建四、湖南一，合計四十縣。在40縣中，兩浙、江東占3l縣，這是當地經濟實力的反映。從兩浙、江東西、荊湖、福建共306縣中指定40大縣，設置與州通判相匹敵的知縣，意味著中央將與其統治區域的縣建立直接相聯的關系。表現了在路、州、縣地方行政體制中，路、州統治機構支配力下降的趨勢。

秦檜死后，高宗及其后繼者逐漸放棄了“監司、郡守為本，縣令為末”這一祖宗家法。因為，宋代地方行政的實際情形是“知州去民尚遠，知縣去民最近”。包偉民先生在《從宋代的財政實踐看中國傳統中央集權體制的特征》一文中指出，北宋中期以來，縣級地位不斷提升，源于在國家財政壓力日重的環境之下，地方財政吃緊帶來層層欺壓的關系。相應地，縣級因征收財賦的重任，經濟職能日益重要，在財政上的自主性也逐步增強，出現了縣級財政預算，亦即“縣計”。一改宋初縣財政只作為州級財政的執行機構，沒有相應獨立財政預算的狀況。在南宋后半期的地方行政中，因縣級政務繁雜，甚而出現了地位上“縣強州弱”的情形。淳祐八年(1248)，監察御史陳求魯針對縣級官府迫于州的壓力而預借淳事占十四年賦稅的情形，奏言應排除州級干預，從根本上重縣令之任，使他們得以“直達于朝廷”，“究心于撫字”，在完成自身的收支和應付上供的同時，革除預借賦稅的現象，實現“備王制、救時弊”的目的。

清初學者王夫之總結道：“唐、宋以降，雖有府州以統縣，……縣令皆可自行其意以令其民，于是天下之治亂，生民之生死，惟縣令之仁暴貪廉是視，而縣令之重也甚矣。”兩宋時期，位于行政機構末端的縣的重要性不斷提高，使秦漢以來以州為地方行政中心的狀況逐漸有了改變。隨著縣和縣級職官重要性的提升，縣政逐漸受到了當時官僚群體中多數人的重視，并將其作為自己抱負的施展之地。在此背景下。“員多闕少”成了當時的普遍情形，“無人愿就”只是秦檜專政時期的特殊現象。