國有資本擴張推動力研究

摘要:伴隨著金融危機以來國家刺激經濟舉措的出臺，許多國有企業在不同程度上都由擴張的行為。本文從國有企業的目標以及地方政府的利益權衡角度出發，分析國有資本擴張的自身因素以及地方政府推動因素，認為產業間發展不平衡以及地方政府出于自身利益的需要導致國有企業兼并擴張的風潮。

關鍵詞:國有資本 地方政府 民營資本

0 引言

90年代的國有企業改革為中國經濟的發展提供了強勁的動力，一方面國有資本拋下了繁重的負擔，提高了使用效率，另一方面民營企業如雨后春筍般蓬勃發展，成為了經濟增長的重要源泉。但是，隨著后金融危機時代各國政府出臺刺激經濟的政策，中央政府也進行了大規模的投資來推動經濟的發展。在4萬億投資中，國有企業獲得了相當大的份額，承擔了大量基礎設施建設的項目。與此同時，有關國有資本不斷擴張出現“與民爭利”的討論越來越激烈。一方面，類似山西煤炭業重組和山東鋼鐵收購日照鋼鐵等國有企業兼并的案例層出不窮，另一方面，國資背景的企業不斷在各地投標土地以及《郵政法》中有關郵政專營條款的規定表明國有資本正在民營資本經營的領域擴張，進行跨產業的滲透。這種擴張現象引起了極大的爭論，很多學者擔心國有企業改革進程出現了倒退。從另一個角度來看，進行兼并重組這些產業的發展都出現了不同程度的問題。比如煤炭鋼鐵行業的確存在企業規模參差不齊、行業集中度不夠、規模經濟不能實現以及事故頻發難以監督管理等問題。但是，為什么在行業重組中多數由國有企業兼并民營企業，而不是相反的現象，這引起和很多思考。本文認為，在國有企業利益最大化的動力驅使下，必然會采取兼并和進入高利潤行業的手段來提高收益。而地方政府一方面是產業投資過度地制造者，另一方面在重組過程中又扮演了國有企業收購的“推手”角色。

1 國有企業的擴張動力

有關國有企業的問題討論由來已久，從是否應該存在國有企業到國有企業應該扮演何種角色，這些都說明國有企業問題依舊是改革問題的關鍵。雖然隨著改革開放的深入，民營資本的發展壯大，使得國有資本的比重不斷下降。但是從幾年前關于“國退民進”的大討論，再到現在國有資本擴張的問題，不難發現國有企業的問題無論是從理論上還是從實踐上都仍然沒有得到徹底的解決。

國有企業作為獨立的經濟決策個體，其行為是由決策者的目標函數來決定的。從經濟的角度分析，國有企業與民營企業的目標函數差異在于，民營企業以本企業的利潤最大化為目標，而國有企業以社會福利最大化，并因此來獲得政府的支援(平新喬，2000)。這樣，國有企業承擔了很大的社會責任，包括基礎設施的建設，最大化就業等等。理想狀態下，企業的所有權性質導致國有企業在決策時會涉足一些民營企業難以進入的高成本領域，這種資源配置會保證我國的社會主義市場經濟的穩定，也會彌補私有化的不足。但是，由于國有資本的產權問題始終不能徹底解決，企業的決策往往會受到各種政治因素和利益集團的干擾，因此國有企業的低效率是本身生產性質和政策性負擔共同決定，這就導致國有資產運行的成本不僅高于民營資本，也高于完全信息市場下的自身應該承擔的成本。同樣，作為部分追求利潤最大化的組織，國有企業的管理層為了保證個人晉升和經濟利益，也會有追求利潤的動機。在企業本身所從事的生產工作面臨高成本和低利潤的同時，向民營企業生產的領域進行擴張，涉足高利潤行業來平衡總的利潤，已達到國有資本“保值增值”的目的，就成了管理層決策的動機。

總體來說，國有企業的目標函數就包括兩個部分，一個是完成包括政策性負擔的高成本的自身產出，另一個就是在完成所必須的生產之后利用剩余資源進行投資獲得更多的利潤。從邏輯上看，國有企業管理人員在必須實現第一個目標的前提想要實現第二個目標，必須獲得額外的資金支持。在完全信息的狀態下，國有資本所有權執行部門了解國有企業實際的成本函數，只要根據生產所需來提供資源即可。但是，正是由于信息不對稱和國有資本的所有權缺位，使國有企業管理人員事先從事高利潤的生產，然后將成本計入到其承擔的自身生產中，以期獲得額外的補貼，這就形成了國有企業的軟預算約束問題。特別是由于產業本身發展不平衡而產生高成本，或出現外力如金融危機和貿易環境下降而導致生產成本提高時，國有企業往往更具有動機去追求高利潤。但是，我國國有企業改革進程不斷加快，企業的擴張行為受到市場規則的限制，使得國有企業實現擴張需要一個必要的條件，就是國有企業必須通過正常的經濟手段來和民營企業進行競爭，或者通過更好的價格獲得資源和市場，或者用足夠的資金來收購民營企業。這就涉及到兩各方面的問題，一個是在擴張行為之前產業有足夠的理由進行整合，或者民營企業同樣面臨較高的成本，另一個就是在擴張過程中需要足夠的第三方支持來降低擴張的成本。下面我們將看到，創造這兩個條件都與地方政府有著密切的關聯。

2 地方政府競爭的影響

地方政府在投資建設中關于行業和企業的問題一般要行使兩個只能，一個是進行基礎設施建設和保證市場經濟制度的確立和運行，另一個就是向承擔一定社會責任的國有企業提供相應的支持。為了激勵地方政府保護市場，建立有利于投資的制度環境，我國對地方財政進行了一些列改革，最終通過財政分權來鞭策地方政府深化改革。一方面，這種制度的確使地方政府更加關注本地的經濟發展，爭相進行市場化改革來獲得更高的經濟收益，并逐步剝離國有企業的政策負擔，但是另一方面，單一的對經濟增長數據指標的考察使地方政府一味追求本地市場的擴大，實行地方保護主義，甚至創辦國有企業來進行生產，以擴大投資規模。

對于社會總福利來說，建設良好的基礎設施以支持民營資本的發展與適當的支持國有企業應該保持一個最優的比例。但是，為了短期內實現更大規模的投資收益，并且獲得更明顯的政績，地方政府往往更傾向于直接投資于生產性領域。一方面由于政治利益與大的國有企業特別是央企有很大關聯，地方政府給打的國企更多的優惠政策，比如更低的土地使用權租金，另一方面隨著地方需求的不斷擴大地方政府也會投資創辦或補貼地方的國有企業，涉足各種各樣能夠活的利潤的行業。這就對各產業中民營資本產生了兩個影響:第一，地方政府將資金政策投向國有企業會導致應該投向民營企業的資源直接減少，表現為基礎設施的不足，投資環境差，缺乏鼓勵民營資本的優惠政策甚至由于監管不利時民營企業面臨很高的地方行政成本。不難發現，越是國有經濟比重高，改革進度緩慢的地區，外來資本和民營資本的投入越少，尋租行為越嚴重。第二，隨著國有資本進入民營資本的產業，加上基礎設施和投資環境建設不足，導致產業整體的生產性投資過度且社會成本增加，國有企業在于民營企業爭奪利潤的同時導致了產業資源浪費嚴重，難以形成規模經濟， 并產生了大量的社會問題。

綜合以上的分析，地方政府為了追求政績和私人利益的行為產生的根本性影響就是產業的生產性投入和非生產性投入比例嚴重失調。這就使產業的整體生產成本包括社會成本提高，這就使民營資本相對國有資本的成本和技術優勢消失，如果再面臨當地政府的掠奪，它們甚至經營狀況要比國有企業還差。這就可以解釋為什么類似煤炭行業無論是國有礦還是民營礦都會礦難頻發，而且產業整體生產分散、混亂，技術進步程度緩慢。因此我們可以說，地方政府間的惡性競爭和投資過度導致了產業整體發展水平的地下，使其重新整合和升級的需要增強，而民營企業同樣擔負了過高的經濟和社會成本，為國有企業兼并擴張提供了機會。

3 地方政府在兼并過程中的角色

即使地方政府偏離社會最優投資配置的行為造成了產業內民營企業成本的上升，由于國有企業本身存在所有權缺位和政策性負擔的問題，民營資本在大多數領域中更具有效率的本質不會改變。那么為什么在產業升級整合過程中是國企兼并民企而不是反其道而行之，則是我們下面要思考的問題。從地方政府的角度出發，我們可以將國企分為大型央企和本地國企，而其他地方的國企如果具有很強的勢力則屬于央企范疇，否則對于地方政府來說與外來民營企業無異。

首先來看央企與地方政府的關系。由于地方政府本身基礎設施建設的缺乏，以及刺激經濟發展的契機，國家投入大量的項目資金來促成大型央企支援地方的建設。從中央政府本身的動機來看，這一方面能夠緩解金融危機造成的經濟萎縮，另一方面可以趁機糾正地方政府以往的建設偏離。但是，大型央企本身就有著最大化利潤的追求動機，并且有強大軟預算約束資金支持。因此，它們有可能為了增加利潤使國有資本“保值增值”而攫取地方資源，進行計劃外的投資。地方政府由于之前的投資偏離而吸引力下降，本身具有很大的投資需求，而不佳的財政狀況也會使它們在進行基礎設施建設時捉襟見肘，因此爭相依附于這些大型央企。

其次來看地方國有企業與地方政府之間的關系。地方政府和本地國有企業之間的關系十分復雜，一方面，地方國有企業企業要承擔一定的政策性負擔，兼顧就業率等非生產性的指標，而效益較好的國有企業往往還會受到各個利益部門的掠奪，績效反而會下降，另一方面，地方國有企業也是地方財政和爭取中央政府和銀行支持的重要來源，因此會受到地方政府的保護。在產業整合兼并的問題上，如果地方國有企業與地方政府的關聯非常密切，無論是能夠創造收入還是承擔社會責任，地方政府都會幫助他們擺脫困境得以保留。如果企業的低效率需要以兼并的手段來進行，地方政府就會幫他們“牽線搭橋”，尋找適合的民營企業。因此，地方政府是國有企業兼并民營企業的重要推動力。

最后我們分析地方政府與民營企業的關系。在先前的民營企業進入生產的過程中，由于地方政府掌握著很多資源使用的決定權和地方政策的分配權，因此地方政府具有絕對的談判力。在低效生產產生社會成本的情況下，民營企業為了獲得利潤進行某些違規操作或躲避規制部門的監督，也需要地方政府的合謀。因此，在需要產業重組時，民營企業大多數缺乏這正的討價還價的能力。但是應該注意到，并非所有的民營企業都會受到排擠，如果民營企業本身規模夠大，或者能夠分擔地方政府的社會責任，以及與地方官員的利益高度相關，那么它們將獲得地方政府的支持。

總之，在產業升級浪潮的過程中，企業是否幸存和資本的所有權性質并沒有必然的聯系。最重要的是它們是否關系到地方政府切身的利益，以及在于地方政府談判時是否具有足夠的談判力。只是從總體上來說，國資背景的企業與地方政府利益的關聯度更高，因此地方政府傾向協助國有資本吞并民營資本。

4 結論與政策建議

地方政府的投資建設行為扭曲以及外來經濟因素造成許多產業整體效率低下已是不爭的事實，對產業進行升級和整合，改變不合理的資源配置是大勢所趨。在全球經濟不景氣的背景下，國家通過大規模投資刺激經濟并幫助地方政府建設的設想也是正確的。但是，如果不能理清相關各方的利益關系，規范其操作過程中的權力范圍，則很可能造成不良的后果。特別是在國有企業獲得大量投資項目的情況下，如何保證這些資源正確使用的問題迫在眉睫。

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