“官辦”與“民辦”:農民資金互助組織發展模式的比較分析

摘要:改革開放30多年來困擾我國農村經濟發展的一個主要因素就是農村的資金需求得不到滿足。傳統的正規金融結構正逐步退出農村市場，一些非正規的金融組織正逐步跨入這一領域。2008年7月筆者對安徽省太湖縣的農村金融市場作了一些調查，發現當地的村民發展互助資金和楊埠儲金會具有較強的典型性，故在本文中加以比較分析，以期能對農村金融的發展提供一些見解。

關鍵詞:農民資金互助 發展模式 比較分析

0 引言

2008年7月，筆者所在的課題組采用問卷調查與訪談相結合的調查方式，對安徽省太湖縣農民資金互助組織的發展狀況進行了一次專題調查。太湖縣現有兩種農民資金互助發展模式:一種是在安徽省扶貧辦和財政廳扶持與指導下創辦的村民生產發展“互助資金”，即帶有“官辦”色彩的農民資金互助組織;另一種是在當地已有20年發展歷史的“銀山農村資金互助社”，即“民辦”性質的農民資金互助組織。本文試圖探尋和比較這兩種發展模式，以期對農民資金互助合作經濟組織的發展得出一些有益的啟示。

1 背景資料

1.1 村民生產發展互助資金 2006年安徽省財政廳和扶貧辦將太湖縣列為全省村民生產發展互助資金試點工作縣之一，并于當年四月正式啟動。據了解，建立互助資金，主要目的是為了更大限度地發揮財政資金的引導和帶動作用，提高扶貧資金使用效益，促進村民自主管理、自我發展，建立扶貧資金持續使用的長效機制。

其主要做法:首先，縣、鄉(鎮)、村(試點組所在村)自上而下地建立領導小組，統籌領導和管理試點工作;其次，通過招標的方式，選擇確定試點村民組;第三，由財政按每戶1000元標準安排試點村民組專項扶貧資金，村民按每戶50-500元不等的標準(村民繳納配套資金標準:2006年為50-200元;2007年為200-500元)自愿繳納配套資金(不計息)，共同形成所有權為組內村民共有的互助資金;第四，互助資金實行“民有、民管、民借、民還，持續使用，滾動發展”的模式。第五，縣、鄉(鎮)、村逐級監督，跟蹤核查，并實行借款合同向村委會報送備案制度。

據了解，截至2007年12月底，太湖縣共招標選定試點村民組158個，占全縣村民組總數(5389個)的2.9%;入股農戶7156戶，占全縣農戶總數(129956戶)的5.5%;項目本金總計848.5萬元，其中財政扶貧資金721.1萬元，農戶入股資金122.34萬元，其他資金5.01萬元;已借款農戶數2987戶，累計借款3284筆，累計放款額1145.5萬元，其中最高借款5000元，最低500元。已累計回收到期本金649.2萬元，收取資金管理費20.11萬元，到期本金、管理費收取率均達到100%，互助資金扶持的生產項目共11類，受益人口人均新增純收入190多元，較好的體現了互助資金的生產性[1]。

1.2 銀山農村資金互助社 “銀山農村資金互助社”地處安徽省太湖縣小池鎮銀山村(由原楊埠和海形兩村合并而成)，前身為楊埠救災扶貧互助儲金會，成立于1988年初，距今已整整20年。其間大體經歷了:組建——瀕于倒閉——改制——地下狀態——規范等幾個關鍵階段。

1988年初太湖縣民政局撥款2000元作為啟動資金，籌建楊埠救災扶貧互助儲金會，其主要目的是通過儲金會吸納閑散資金，幫助受災群眾自力更生，生產自救。主管單位為縣民政局，性質為村集體所有。原始股371股(其中:個人股271股，村集體股100股)，每股10元，共吸收資金3 710元。儲金會實行村管，運行不暢，到1990年底，全部資金只剩800元，瀕于倒閉。

1991年村兩委和股東會議討論決定，對儲金會實行改制。將村級所有改為股份制企業，村級行政力量正式退出儲金會。1992年儲金會采取按銀行同期、同檔存款利息吸收新股金(只付存款利息，不參與分紅)2000股，每股50元，計10萬元;按略低于銀行貸款利率借出資金9萬元，當年凈收益4000元，實現起死回生。

1999年國家金融政策調整，統一取締農村合作基金會。儲金會采取打擊時轉入地下，政策放寬時浮出水面的應對策略，經營得以持續不斷。

2007年4月，他們依據銀監會制定的相關規。定，對儲金會進行了規范，并將材料逐級上報至安徽銀監局，遺憾的是至今未獲批準，目前仍處于“非法狀態”。

截至2008年3月31日止，資金互助社原始股共629股(其中:農戶529股，村集體組織100股)，每股100元;資產總額為355.19萬元，其中權益資金18.8萬元;2006年和2007年的凈收益分別為3.13萬元和5.29萬元;成立20年來只發生壞帳一筆0.82萬元，不良借款2萬元[2]。

銀山農村資金互助社在幫助農民解決生產和生活中資金不足的難題以及促進當地經濟發展等方面發揮了顯著作用:一是期內累計借出資金1000余萬元，幫助受重災生大病、子女上學和困難群眾脫貧解困等近千人，全村80%左右的村民受益，當地農民已經把資金互助社當成自家的銀行。二是在資金互助社58萬元的資金支持下，銀山村相繼成立了養豬專業合作社和蠶桑專業合作社，形成一社帶多社，合作共發展的良好局面。三是促進了農民收入的增長，2007年銀山村人均純收入3280元，高出太湖全縣平均水平800元[3]。

2 兩種模式的比較分析

太湖縣村民生產發展互助資金和銀山農村資金互助社已成為所在地農民資金融通的主要方式，在支持和服務“三農”，解決農村經濟發展的資金瓶頸問題和促進農民增收等方面都發揮了重要的作用。比較而言，二者之間既有共同點，又有不同點。

2.1 兩種模式的相同點 1995年的國際合作社聯盟第31屆代表大會對合作社做出了最新的最權威的定義:合作社是人們自愿聯合組成的自治性的協會，以通過共同所有和民主控制的企業來滿足其經濟、社會和文化方面共同的需求和渴望。而信用合作是合作經濟的重要組成部分，也是現代合作運動的主流，它既繼承了合作經濟的基本思想和基本理論，又依據資金合作的特殊性，形成了相對獨立的理論和實踐。從經濟學含義上講，合作金融是指一切以國際通行合作社原則為標準，以股金為資本，以基本金融業務為經營內容，以入股者為主要服務對象而形成的金融活動以及隨之發展起來的金融合作組織。按以上合作金融的標準判斷，我們可以看出，太湖縣現有的兩種模式都具有合作金融的基本特征。

首先，兩者都遵循國際通行的自愿與開放、民主管理、自治和獨立等合作社的基本原則;其次，兩者都是以參與者的股金為資本，在資金互助社的資本結構中，股金都占有很大的比重;第三，兩者都以基本金融活動為經營內容;第四，兩者都是以入股者為主要服務對象。

2.2 兩種模式的不同點 盡管村民生產發展互助資金和農村資金互助社都屬于合作金融的范疇，但兩者在資金的來源、具體的組織形式和運作方式等方面存在著程度不同的差異。

2.2.1 資金來源不同 村民生產發展互助資金的資金主要來源于財政投入的扶貧專項資金，占資本總額的85%;農戶繳納的股金在資本總額中所占比重較小，僅占14.4%(另有0.6%的其他資金來源)。而銀山農村資金互助社的資本金主要依靠村民入股資金，農民個人股占總股本的84.10%，集體股(由1988年民政部門投入的扶貧資金2000元演變形成)僅占15.90%。從資金的構成成分來看，村民生產發展互助資金具有明顯的“官辦”色彩，是由政府主導的。而銀山農村資金互助社則是由本村村民依靠自身的力量發展起來的，具有明顯的“民辦”特征，為當地的草根合作金融組織。

2.2.2 經濟組織形式不同 村民生產發展互助資金屬于比較典型的合作金融。首先，它符合“民辦、民管、民受益”的合作社基本原則;其次，以參與者的股金為資本，雖然資本金的絕大部分來源于財政撥付的扶貧資金，但扶貧資金本來就應該無償發放給貧困的村民，現在只不過是換了一種形式，形成所有權為組內村民共有的互助資金;再次，主要服務對象是互助資金社社員。同時，又以基本金融活動為經營內容。

而“銀山農村資金互助社”則帶有明顯的股份合作制特質。這是因為它是在原有合作經濟組織的基礎上，先進行股份制改造，后又按合作制來規范而形成的。首先，內部治理結構是按社員(代表)大會、理事會和監事會的合作制模式組建的;其次，在股權設置上有農民個人股和集體共有股兩類，體現了股份合作經濟誰投資、誰所有、誰受益的產權機制;再次，分配上實行按股分紅的股份制分配原則。

2.2.3 經營方式不同 村民生產發展互助資金實行封閉式的經營方式，即主要為社員服務，并以資本金為限封閉運行。而“銀山農村資金互助社”采取的是開放式的經營方式。這主要體現在兩個方面:一方面，服務對象不僅限于社員，非社員(限本村村民)除了不能參與分紅外，在其他方面與社員享受同等的待遇，也就是說，社員與非社員的界限已不是十分明顯。其依據是股權設置中仍保留有集體股。據了解，他們設置集體股的目的之一就是為了解決非社員的參與問題。這樣，既可以增加資金來源，促進合作社的發展;又兼顧了非社員的利益，擴大了受益面。這也是“銀山農村資金互助社”一個比較獨特的地方。另一方面，除股本金(可參與分紅)外，股東和本村其他村民，均可按銀行同期、同檔存款利息將錢存在互助社，同樣，也可以略低于同期、同檔信用社貸款利息從互助社獲得貸款。

前者受服務對象和資金總量的限制，借貸規模難以擴大，一定程度上制約了其發展和壯大。后者通過增加負債可以籌集更多的資金，隨之帶來資產總量的增長，并可獲得更多的盈利。可以說開放式經營方式對于其發展和壯大起到了很關鍵的作用。

2.2.4 內部治理結構不同 首先，從組織構架看，村民生產發展互助資金由于社員比較少，沒有建立完整的組織結構，借貸資金的審批、發放、回收、公示和日常管理主要依靠由組長、會計、出納、監督員(兩名)組成的5人資金共管小組;而“銀山農村資金互助社”已建立了完整的組織結構，包括社員代表大會、理事會和監事會。

其次，從決策機制看，兩者在決定重大事項時都遵循一人一票的合作制原則。日常管理中村民生產發展互助資金主要依靠資金共管小組集體決策，如借款按照“戶主申請——擔保人簽名——資金共管小組審批——公示——簽訂合同——發放貸款”的程序辦理。而“銀山農村資金互助社”則是個人決策與集體決策相結合的決策模式。如:1000元以下由出納自主放款;1000—3000元由理事長審批;3000—10000元由理事會集體研究，理事長批準;10000元以上的由理事會和監理會集體研究審批。

第三，從約束機制看，村民生產發展互助資金采取聯戶擔保(一戶借款幾戶聯保)、公示、限定額度(一般5000元及以下)、控制借款戶數(同期借款戶數控制在49%以下，形成多數人監督少數人的局面)等約束措施，以防范風險，保障資金的安全性。而銀山農村資金互助社3000元以上才實行集體審批，并且5000元以上的才須提供抵押物產權證明書或擔保人擔保，更多地是依靠責任制辦法，即小額貸款(3000元及以下)由出納和理事長個人負責，大額貸款(3000元以上)實行集體負責制。以上可以看出，前者更多地依靠制度建設來防范風險，但也存在交易成本較高的問題;后者是制度保障與個人負責制相結合，既可以防范風險，又能減少交易費用。

3 兩種組織的產生的理論分析

太湖縣的村民生產發展互助資金和銀山農村資金互助社的產生都存在著理論上的必然性。根據新制度經濟學原理，如果一項新的制度安排能使創新者獲得潛在的利益，并且創新者支付的成本小于潛在的利益，制度創新就會發生。制度創新是對原有的制度安排的突破，太湖縣現有的兩種農民資金互助發展模式就是對原有的農村金融制度的突破，是內生于農村實際的非正規農村金融。

我國傳統的農村金融制度安排主要依靠正規的金融組織，包括商業性的金融組織中國農業銀行、政策性的金融組織中國農業發展銀行和合作制性質的農村信用社，這三家組織在我國農村金融制度結構中占據主導地位。而現實的狀況是:農業銀行“回城”，農業發展銀行“封閉運行”，農村信用社“非農化”或“去農化”趨勢明顯。致使農村金融資源越來越匱乏，農民的生產和生活普遍受到不同程度的信貸約束。在正規金融服務不能滿足農村發展和農戶需求的情況下，非正規金融就成了農民家庭融資的主要渠道。據估計，中國農村大約有50%～60%的家庭，其70%的借款都來自非正式渠道[4]。

由于農民的金融需求一般都存在金額較小，周期較長，風險較大的特點，這與占據農村金融主導地位的農發行、農行、信用社提供的服務不匹配，且這三家正規金融組織都在積極追求商業利益，沒有意愿變通相應的服務，這樣就導致了農村的資金需求受到的嚴重的抑制。這樣，金融創新的動力也就產生了，且創新的主體不會是正規的金融機構。

同時，農村的金融市場還存在著嚴重的信息不對稱，外部人員很難了解貸款的使用情況和還貸的可能性;貸款的對象一般也局限于一定圈子內的人群，不愿向圈子外的人員貸款，這就說明如果想要滿足農民的貸款需要，必須有一個來自于農村內部的組織來提供。德拉吉布·瑞(2002)認為，可以通過兩個渠道向農村提供金融服務，一是將正式部門的資金注入非正式信貸市場中，二是以創新性方式在微觀市場上設計信貸組織，從而充分利用當地的信息[5]。太湖縣村民生產發展互助資金和銀山農村資金互助社正好體現了這兩種途徑。村民發展互助資金將國家有限的扶貧資金注入農村金融市場，循環利用，使農民的資金需求得到了一定程度的滿足;銀山農村資金互助社發揮了自己在農村金融創新的微觀主體的作用，依靠自身的力量發展壯大起來，為新農村的建設發揮了主要的融資作用。

由此可見，太湖縣的村民生產發展互助資金和銀山農村資金互助社，雖然體現著不同的“身世背景”——一個“官辦”，一個“民辦”，但都是根據當地農村的實際需要產生和發展起來的，是由當地的經濟環境內生而來的草根金融，具有較強的生命力，為解決農村發展的資金困局提供了有益的探索。

同時，我們也應看到這兩種模式背后的隱患，如村民生產發展互助資金的所有權沒有明確界定，農民存在私分資金的沖動;銀山農村資金互助社吸收村民儲蓄，違反了國家的相關規定等，這些問題都可能影響這兩類模式的后續發展，解決這些問題的關鍵仍在于發揮農民的主體作用，給農民更大的發言權，讓他們選擇自己合適的組織模式。只有最了解自身的農民才能真正創新出自己需要的制度。太湖縣的村民生產發展互助資金和銀山農村資金互助社只有更加依靠農民，才能取得更大的發展。

參考文獻:

[1]張慶亮.《中國農村民營金融發展研究》，經濟科學出版社，2008.

[2]楊如彥.《中國金融制度創新報告2006》，中國金融出版社，2006.

[3]楊智勇.《合作金融理論的完善與發展》，載于《浙江金融》，2000年10期.

注釋:

[1]太湖縣村民生產發展互助資金管理領導小組辦公室:太湖縣村民生產發展互助資金試點工作情況匯報，內部資料，2008年5月26日.

[2]徐文來.農民小康路上的立交橋——太湖縣小池鎮銀山農民專業合作社紀實，中國農經信息網，2008年6月24日.

[3]彭學平，馬燕.以合作促合作 推動農業發展 提高農民收入——太湖縣銀山村農民專業合作社發展情況調查，安徽農村通訊，2008年第7-8期

[4]韓俊等.中國農村金融調查，上海遠東出版社，2007年7月，P7.

[5]楊如彥.《中國金融制度報告2006》，中國金融出版社，P221.

本文為教育部人文社會科學一般項目:\"促進農民合作金融組織健康發展研究\"(項目編號:07JA790044)階段性成果之一。