遼寧省開展集體林權制度改革的探析

摘要:依法公平公正是開展集體林權制度改革的基礎，也是本次改革是否徹底、是否符合廣大群眾的意愿、是否能夠最終取得成功的關鍵，本文通過對遼寧省集體林權制度改革開展情況以及規范操作方面的分析，剖析了本次改革中存在的問題以及改革的阻力所在，針對此問題提出了一些建議。

關鍵詞:集體林權 改革 公平 公正

0 引言

我省林業用地面積10425萬畝，森林覆被率35.13%，其中集體林面積9000萬畝，占全省林地面積的86.3%，集體林在全省林業建設中具有舉足輕重的地位。但長期以來，林業發展的制度嚴重滯后，產權不明晰、經營主體不落實、經營機制不靈活、利益分配不合理等問題普遍存在，農民沒有成為真正意義上的經營主體，集體林地也沒有完全成為農民的生產資料，這種經營制度嚴重束縛了林農營造林的積極性，制約了林業的發展。

1 改革的基本情況

2003年，《中共中央國務院關于加快林業發展的決定》和《農村土地承包法》相繼頒布實施。2005年3月，我省在省委、省政府的領導下，在本溪市啟動了以明晰林地使用權和林木所有權、放活經營權、落實處置權、保障收益權為主要內容的集體林權制度改革試點，11月，本溪市改革試點取得了圓滿成功，遼寧省人民政府出臺了《關于深化集體林產權制度改革的意見》，以建立產權清晰、權責明確、流轉順暢、保護嚴格的現代化林業體制，逐步達到森林資源增長、林業經濟發展、林農收入增加、森林生態良好、林區社會和諧為主要目標的集體林權制度改革在我省全面展開。經過幾年的不懈努力，目前，已完成確權面積7808萬畝，占應改面積的98.7%。調處林權糾紛13569起，調處率達到96%。簽訂合同378.6萬份。參改人數達1473萬人，群眾滿意率達98%以上。

2 改革的依據和規范操作

2.1 改革的依據 集體林權制度改革政策性強、情況復雜，從改革一開始，我省就進行了科學謀劃、規范操作，主要依據《農村土地承包法》、《森林法》、《村民委員會組織法》、《物權法》和《中共中央國務院關于加快林業發展的決定》(中發【2003】9號)等法律法規和有關政策，嚴格按照《遼寧省人民政府關于深化集體林產權制度改革的意見》(遼政發【2005】39號)以及《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》(中發【2008】10號)進行操作。

2.2 依法公開公平公正操作 本次集體林權制度改革堅持有利于森林資源總量增長和質量提高，有利于農民增加收入，有利于提高森林的經濟、生態和社會效益的原則，堅持權益平等、公開、公平、公正的原則，堅持政策的穩定性、連續性原則，堅持因地制宜、形式多樣，實行林業分類經營管理的原則。為此，我們提出了集體林權制度改革要按照四個階段十步流程規范操作。第一階段:宣傳發動，開展培訓。第二階段:調查摸底，制定方案。第三階段:組織實施，確權發證。第四階段:檢查驗收，總結完善。在具體操作過程中，為了實施“陽光作業”，按照《村民委員會組織法》村組有關事項民主議定程序的有關規定，保證村民的知情權和參與權，做到程序、方法、內容三公開，各地嚴格按照四個階段十步流程進行規范操作，各級黨委政府對林改工作加強了領導監督，林業主管部門進行了有效的指導服務，各級改革方案廣泛聽取了村民意見，尊重大多數群眾的意愿，自主選擇改革形式，因地制宜地設計了“林權到戶，聯戶經營”，“林權到戶、家庭經營”，“林權轉讓、自主經營”，“形成實體、規模經營”，“林地租賃、自主經營”等多種改革模式。林農參與改革的模式完全自主決定，嚴禁暗箱操作，以權謀私，做到了公平公正。

3 存在的問題

由于歷史原因，我國集體林產權在“分與統”、“放與收”之間幾經調整，但始終沒有改變林農未成為真正意義上產權經營主體的狀況，并給現在林業經營造成了很多歷史遺留的糾紛矛盾，特別是本次改革前森林資源不規范流轉造成的遺留問題在本次綜合性改革中暴露出來。回顧歷史，我國關于林權流轉的法律法規及相關政策相繼出臺。1988年《憲法修正案》第二條規定:“土地使用權可以依照法律的規定轉讓”。1995年，國家體改委和林業部聯合下發的《林業經濟體制改革總體剛要》明確指出，要以多種方式有償流轉宜林“四荒地使用權”，要開辟人工活立木市場，允許通過招標、拍賣、租賃、抵押、委托經營等形式，使森林資產變現。經1998年修訂的《森林法》第十五條規定:“下列森林、林木、林地使用權可以依法轉讓，也可以依法作價入股或者作為合資、合作造林、經營林木的出資、合作條件，但不得將林地改為非林地”;《土地管理法》第二條規定:“任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其它形式非法轉讓土地。土地使用權可以依法轉讓。”2003年實施的《農村土地承包法》第三十二條至第四十三條對土地承包經營權流轉的形式、應當遵循的原則、流轉合同的內容、流轉的必備手續等進行了規定。這些政策的出臺給森林資源流轉提供了廣范的空間，但在這些政策中，除2003年實施的《農村土地承包法》有一些具體的規定外，都沒有從操作層面上提出具體的流轉辦法，雖然《森林法》第十五條規定轉讓森林、林木和其它林地使用權的具體辦法由國務院規定，但截止目前為止，從國家層面上并沒有出臺有關森林資源流轉辦法。

這就給一些素質差、思想覺悟低的村干部提供了鉆法律空子的機會，從90年代開始，我省一些地方村干部就開始陸續轉讓森林資源，由于沒有民主的監督，集體所有的森林資源成為部分村干部權力的象征，一切都是村干部說了算，集體林實際上也成了“干部林”，村干部為了謀取私利，暗箱操作，以低價格、少面積等方式將集體所有的森林資源轉讓到某些個人手中。大部分村民對已經轉讓的集體林都有較大意見，并要求收回，由于受《合同法》的保護，雖然《村民委員會組織法》、《農村土地承包法》等法律法規都規定對于集體林地的承包要經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并要求必須符合村民民主議定程序，但并沒有對不符合法律規定的應該受到什么樣的法律責任進行明確規定，這就使村民的要求得不到法律體現，而當村民將此起訴到法院時，法院因無法律責任的條文規定而一般不予受理，這就使每個村民公開公平公正地獲得林地承包經營權受到挑戰，造成了村民與村委會以及承包大戶之間的矛盾，在一定程度上影響了社會的穩定。

4 建議

4.1 完善有關法律法規。《村民委員會組織法》、《農村土地承包法》、《土地管理法》等有關法律法規雖然對農村土地承包都進行了規定，特別是《村民委員會組織法》對村組集體所有涉及村民利益的事項需進行民主議定程序進行了詳細規定，《農村土地承包法》也對農村土地承包相關的權力和義務、承包的原則和程序進行了明確規定，但均沒有對如果不按該法規定進行操作應該承擔的法律責任進行規定，特別是在村干部不按政策去落實或者不落實甚至違反相關操作程序的情況下，應該受到什么樣的法律責任找不到相關法條，致使村民的合法權益得不到法律保障。因此建議應盡快完善《村民委員會組織法》、《農村土地承包法》等相關法律的法律責任條文。

4.2 堅持依法辦事，積極參與農村土地承包。《最高人民法院關于審理農業承包合同糾紛案件若干問題的規定》第二條規定“發包方所屬的半數以上村民，以簽訂承包合同時違反《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》等法律規定的民主議定原則，或者其所簽合同內容違背多數村民意志，損害集體和村民利益為由，以發包方為被告，要求確認承包合同的效力提起訴訟的，人民法院應當依法受理，并可通知承包方作為第三人參加訴訟。”第二十五條規定“人民法院在審理依本規定第二條所起訴的案件中，對發包方違背集體經濟組織成員大會或者成員代表大會決議，越權發包的，應當認定該承包合同為無效合同，并根據當事人的過錯，確定其應承擔的相應責任。”“屬本條前款規定的情形，自承包合同簽訂之日起超過一年，或者雖未超過一年，但承包人已實際做了大量的投入的，對原告方要求確認該承包合同無效或者要求終止該承包合同的，人民法院不予支持。但可根據實際情況，依照公平原則，對該承包合同的有關內容進行適當調整。”《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第一條“下列涉及農村土地承包民事糾紛，人民法院應當依法受理。”第十九條在對其它方式承包糾紛的處理中指出“本集體經濟組織成員在承包費、承包期限等主要內容相同的條件下主張優先承包權的，應予支持。但在發包方將農村土地發包給本集體經濟組織以外的單位或者個人，已經法律規定的民主議定程序通過，并由鄉(鎮)人民政府批準后主張優先承包權的，不予支持。”根據此規定，對半數以上村民以簽訂承包合同時違反有關規定提出合同效力訴訟的，人民法院應當依法受理，并視為無效合同，但應在一年之內提出訴訟，對超過一年的或者承包人已經做了大量投入的，法院應根據實際情況，依照公平原則，對承包合同的有關內容進行適當調整。因此，法院對于涉及林權承包糾紛的案件，特別是對過去由于村干部暗箱操作流轉，造成民憤很大的，應依法受理并進行裁處。

參考文獻:

[1]江機生等.中國集體林權制度改革培訓教材.北京.化學工業出版社.2009.3.

[2]王文權等.遼寧省深化集體林產權制度改革資料匯編.沈陽.遼寧省林業廳.2007.3.