淺談消防執(zhí)法存在問題的幾點(diǎn)思考

摘要:自2009年5月1日起施行至今，新《消防法》執(zhí)行已近一年了。本文從現(xiàn)行消防法規(guī)的保護(hù)對象、消防安全責(zé)任制、部門職能、管理權(quán)限、審批對象、處罰設(shè)定、法規(guī)用詞等多處入手，結(jié)合作者自己的工作經(jīng)驗(yàn)，論述了現(xiàn)有消防法制存在的幾點(diǎn)問題，以共商榷。

關(guān)鍵詞:消防法規(guī) 行政執(zhí)法

1 消防法制保護(hù)對象不全面

《消防法》第1條規(guī)定“保護(hù)人身、財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)公共安全”是我國消防立法的宗旨。市場經(jīng)濟(jì)條件下，外資經(jīng)濟(jì)成為我國經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，外國人在中國也應(yīng)當(dāng)享有國民待遇。我國消防法制的保護(hù)對象不應(yīng)局限于公民和公共兩個(gè)對象，其他一切形式的人身、財(cái)物也應(yīng)納入保護(hù)范圍。

2 消防安全責(zé)任制不易落實(shí)

《消防法》第2條規(guī)定“消防工作實(shí)行消防安全責(zé)任制”，但實(shí)施效果并不明顯。

2.1 沒有系統(tǒng)國民消防教育。盡管《消防法》在第6條第4款明確規(guī)定“教育、人力資源行政主管部門和學(xué)校、有關(guān)職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將消防知識納入教育、教學(xué)、培訓(xùn)的內(nèi)容”，但卻沒有規(guī)定對此類部門和機(jī)構(gòu)不作為時(shí)的違法行為該如何處罰。

2.2 沒有強(qiáng)有力的法律責(zé)任。行政處分或警告，是對單位不履行消防安全職責(zé)的法律責(zé)任。如此輕微的處理，根本不可能保證防火安全責(zé)任制的實(shí)施。

2.3 沒有納入其他工作環(huán)節(jié)。人事制度中，沒有把消防責(zé)任納入考評范圍;工商管理中，沒有把消防安全設(shè)置為行政許可的前置條件;經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，沒有消防安全的指標(biāo)要求。

3 “消防監(jiān)督”與“消防管理”孰輕孰重

3.1 消防機(jī)構(gòu)代替政府行使管理職能。“公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)”意味著消防機(jī)構(gòu)工作任務(wù)由原來的消防監(jiān)督工作，擴(kuò)展為消防監(jiān)督管理。本應(yīng)由政府承擔(dān)的消防工作會(huì)議、消防規(guī)劃、消防組織建設(shè)等職責(zé)，轉(zhuǎn)嫁給了消防機(jī)構(gòu)。

3.2 消防機(jī)構(gòu)自身負(fù)有的管理職能。理應(yīng)由社會(huì)消防事務(wù)所或者主管單位來承擔(dān)的消防設(shè)計(jì)審核、確定重點(diǎn)單位、限期消除隱患等社會(huì)消防管理工作，卻成為公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的消防管理職能。

這樣，消防機(jī)構(gòu)即是消防工作的監(jiān)督者，又是消防工作的管理者。管理與監(jiān)督交織在一起。消防工作成了消防機(jī)構(gòu)一家的事，其他部門和個(gè)人的消防責(zé)任很難落實(shí)。

4 消防監(jiān)督管理權(quán)限劃分不清

《消防法》第4條規(guī)定“縣級以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)對本行政區(qū)域內(nèi)的消防工作實(shí)施監(jiān)督管理，并由本級人民政府公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施”。消防監(jiān)督管理的權(quán)限在于公安機(jī)關(guān)，消防機(jī)構(gòu)作為公安機(jī)關(guān)的部門只負(fù)責(zé)其具體工作的實(shí)施。

4.1 公安機(jī)關(guān)與消防機(jī)構(gòu)之間。①消防行政復(fù)議。主管公安機(jī)關(guān)受理消防行政復(fù)議，存在的主要問題有:一是除國務(wù)院外，其他行政機(jī)關(guān)受理對自己的部門具體行政行為的行政復(fù)議申請，沒有法定依據(jù);二是公安機(jī)關(guān)法制部門大都不懂消防業(yè)務(wù)，有可能造成行政復(fù)議上的重大失誤;三是公安部門存在隨意取消消防行政行為的可能性。②行政拘留。《消防法》第70條規(guī)定“拘留處罰由縣級以上公安機(jī)關(guān)依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的有關(guān)規(guī)定決定”。消防法關(guān)于行政拘留的設(shè)定的各種行為，如果《治安管理處罰法》中沒有規(guī)定，則等同于虛設(shè)。③兩罪辦案。公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)不能承擔(dān)兩罪的辦案，機(jī)構(gòu)和人員不具備刑事辦案所要求的偵查能力。

4.2 各行業(yè)消防機(jī)構(gòu)之間。《消防法》條文中已經(jīng)確切說明了消防工作的監(jiān)督管理實(shí)行屬地管理的原則。而設(shè)在鐵路、交通、民航、林業(yè)部門中的公安機(jī)關(guān)卻依然按照原劃分的職責(zé)范圍執(zhí)行。根據(jù)《行政處罰法》，這些機(jī)關(guān)應(yīng)該不具備行政處罰的管轄權(quán)，其消防行政執(zhí)法沒有法律依據(jù)。

5 消防審批對象的不確定性

5.1 建筑工程消防監(jiān)督備案與抽查的對象。《消防法》第10條規(guī)定“按照國家工程建筑消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)需要進(jìn)行消防設(shè)計(jì)”是建筑工程申報(bào)備案與抽查的條件。“按照國家工程建筑消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)需要進(jìn)行消防設(shè)計(jì)”的定語容易產(chǎn)生誤導(dǎo)。備案與抽查對象不應(yīng)局限于建筑工程，飛機(jī)、輪船、汽車等交通工具以及航天器等人類活動(dòng)場所均應(yīng)進(jìn)行消防設(shè)計(jì)，也有必要進(jìn)行消防設(shè)計(jì)的備案與抽查。

5.2 舉辦大型群眾性活動(dòng)消防監(jiān)督審批的對象。《消防法》第20條規(guī)定“舉辦大型群眾性活動(dòng)，承辦人應(yīng)當(dāng)依法向公安機(jī)關(guān)申請安全許可”，消防機(jī)構(gòu)不再辦理大型群眾性活動(dòng)的安全許可。但消防機(jī)構(gòu)仍要承擔(dān)此類活動(dòng)的消防安全檢查職責(zé)。

5.3 公眾聚集場所使用前消防監(jiān)督的審批對象。《消防法》第15條規(guī)定“公眾聚集場所在投入使用、營業(yè)前，建設(shè)單位或者使用單位應(yīng)當(dāng)向場所所在地的縣級以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)申請消防安全檢查”。對各類場所的面積大小等具體標(biāo)準(zhǔn)沒有說明，也沒有具體劃分經(jīng)營者的類型。

6 行政處罰設(shè)定不當(dāng)

6.1 單位的法律責(zé)任。《消防法》第60條第2款第7項(xiàng)規(guī)定，存在火災(zāi)隱患經(jīng)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)通知后不及時(shí)采取措施消除的單位的法律責(zé)任，責(zé)令改正，并處罰款。如果機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位以外的單位存在一定火災(zāi)隱患，會(huì)因?yàn)椴皇窃凇皢挝弧狈懂爟?nèi)而火災(zāi)危險(xiǎn)性降低嗎?

6.2 存在火災(zāi)隱患的法律責(zé)任。火災(zāi)隱患不及時(shí)消除的，責(zé)令改正，并處罰款。重大火災(zāi)隱患經(jīng)人民政府核實(shí)后，只責(zé)成相關(guān)部門、單位整改，不追究責(zé)任。火災(zāi)隱患的嚴(yán)重程度與法律責(zé)任形成反差，使消防執(zhí)法處于尷尬之中。

6.3 易燃易爆化學(xué)物品的監(jiān)督管理。對易燃易爆化學(xué)危險(xiǎn)物品的消防管理，消防法律中并沒有設(shè)定“吊銷許可證”的處罰種類，處罰最重只能是責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，許可證在有效期內(nèi)依然管用。

6.4 《消防法》第58條中的“三停”。擅自施工、擅自使用、擅自營業(yè)是三種違法行為，那么，責(zé)令停止施工、停止使用和停產(chǎn)停業(yè)(稱“三停”)，本質(zhì)是責(zé)令停止違法行為。所以在這里不應(yīng)作為行政處罰。

6.5 違法行為的設(shè)定范圍。《消防法》對51種消防行政違法行為的法律責(zé)任進(jìn)行了設(shè)定。給其他法規(guī)在處罰的行為、種類的設(shè)定上不留余地。比如，公安部《建筑工程消防監(jiān)督審核管理規(guī)定》就失去了法律效力。

6.6 兩罪設(shè)定。①兩罪的量刑。消防責(zé)任事故罪較之失火罪有拒絕執(zhí)行的故意，情節(jié)更為嚴(yán)重。然而，在量刑上，消防責(zé)任事故罪的量刑明顯較輕，與違法情節(jié)形成反差。②立案標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于兩罪中嚴(yán)重后果的解釋沒有強(qiáng)制性的法律條文，各地在執(zhí)行中紛紛設(shè)定立案標(biāo)準(zhǔn)，參差不齊。各種地方標(biāo)準(zhǔn)的隨意設(shè)定，嚴(yán)重影響了刑法的嚴(yán)肅性。

7 消防法用詞不確切

7.1 消防監(jiān)督檢查與消防安全檢查。消防監(jiān)督檢查是行政執(zhí)法行為，消防安全檢查是單位內(nèi)部管理行為。而在《消防法》第15條、第56條使用“消防安全檢查”，估計(jì)用意是要求消防機(jī)構(gòu)進(jìn)行火災(zāi)隱患的全面檢查，造成了兩者的混淆。

7.2 并處罰款。《消防法》第58條中，“責(zé)令停止施工、停止使用或者停產(chǎn)停業(yè)”是三種強(qiáng)制措施，不是處罰，“并處罰款”作為附加罰不能單獨(dú)適用。第59條中，“責(zé)令改正或者停止施工”不是處罰，“并處罰款”也不能單獨(dú)適用。因此，這兩種消防違法行為不能得到相應(yīng)的處罰。

參考文獻(xiàn):

[1]《中華人民共和國消防法》，2008年10月28日第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議修訂，2009年5月1日施行.

[2]《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》，公安部第107號令，2009年4月30日.

[3]《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》，公安部第106號令，2009年4月30日.

[4]《公安部關(guān)于印發(fā)<消防安全違法行為名稱規(guī)范>的通知》，公通字〔2009〕11號文件，2009年3月3日.

[5]《<中華人民共和國消防法>新舊條文對照表》，http://bwc.njfu.edu.cn/typenews.asp id=194，2009年5月20日.