談預(yù)算編制過程中若干問題的思考

摘要:隨著以加強(qiáng)和規(guī)范財政管理為目的的編制部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購制度的實行，使現(xiàn)行的1998年預(yù)算的核算內(nèi)容及方法已不能適應(yīng)新的變化，迫切需要對現(xiàn)行預(yù)算制度進(jìn)行進(jìn)一步修改和完善。同時，從政府會計改革的趨勢來看，我國預(yù)算會計所采用的收付實現(xiàn)制也與國際通行的權(quán)責(zé)發(fā)生制做法存在著較大的差異，在實際執(zhí)行中也暴露出一些深層次的問題。

關(guān)鍵詞:預(yù)算編制 若干問題 思考

1 現(xiàn)行預(yù)算編制過程中存在的問題

1.1 不能真實、完整地核算和反映實施國庫集中收付和政府采購制度后出現(xiàn)的新業(yè)務(wù)

國庫集中收付和政府采購制度的實施，使財政資金的流向發(fā)生了重大變化，改變過去由財政部門對各單位下?lián)芸铐棡橛韶斦块T單一賬戶進(jìn)行集中收繳和支出。由于預(yù)算單位都使用同一財政賬戶進(jìn)行業(yè)務(wù)往來，就要對現(xiàn)行預(yù)算內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)修改，來統(tǒng)一所有預(yù)算單位的編制口徑，以便于財政部門的監(jiān)督和調(diào)控。同時由于現(xiàn)行行政事業(yè)單位采用的是收付實現(xiàn)制，對政府采購過程中的貨到票未到、分期付款購貨等經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動的會計處理，不能真實地進(jìn)行記錄和反映。尤其是當(dāng)采購屬跨年度行為，就會在年報上體現(xiàn)為財政資金結(jié)余，這樣不僅使業(yè)務(wù)處理無法真實、完整反映經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動的全部信息，更無法真實地反映出預(yù)算的執(zhí)行情況。

1.2 現(xiàn)行預(yù)算會計不能為編制部門預(yù)算提供相關(guān)的會計信息

我國現(xiàn)行預(yù)算編制采用的是“基數(shù)法”，通過對上年收支基數(shù)加本年增、減因素，來確定本年各項預(yù)算收支。這樣的編制會導(dǎo)致在編制收入預(yù)算時，存在一定的人為因素和長官意志，同時對編制支出預(yù)算時，由于對細(xì)化項目、量化分析和科學(xué)論證做得還很不夠，編制中重收入、輕支出，不關(guān)心資金的使用效益，從而導(dǎo)致財政收支的測算結(jié)果與實際情況相去甚遠(yuǎn)。

1.3 預(yù)算編制內(nèi)容過于粗糙，重收入，弱支出;內(nèi)容不夠完整，削弱預(yù)算的宏觀調(diào)控能力

由于我國現(xiàn)行預(yù)算是在單式預(yù)算的基礎(chǔ)上演化而來的，收支科目設(shè)計的不夠合理，科目設(shè)置過于粗糙，使得我國財政部門編制的預(yù)算草案粗略，項目不細(xì)，透明度低，甚至有許多資金不作預(yù)算，隨用隨批，“暗箱操作”，導(dǎo)致預(yù)算無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用，同時對造成對預(yù)算內(nèi)容是否科學(xué)、合理的審計無據(jù)可依。而更嚴(yán)重的是這種粗糙的預(yù)算在執(zhí)行環(huán)節(jié)，無法嚴(yán)格執(zhí)行，預(yù)算資金可以在各個細(xì)目之間隨意流用，預(yù)算執(zhí)行的彈性大，缺乏應(yīng)有的約束力。我國把財政收入分為預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外兩塊，各級財政部門在編制預(yù)算草案時一般只反映預(yù)算內(nèi)資金的編制情況，而對于數(shù)額龐大的預(yù)算外等資金卻沒有進(jìn)行相應(yīng)的反映，由此預(yù)算從編制內(nèi)容上看不夠完整，這種過于狹窄的預(yù)算收支范圍大大弱化了預(yù)算應(yīng)有的監(jiān)督作用。

1.4 預(yù)算法律、法規(guī)自身的不科學(xué)，影響預(yù)算的執(zhí)行和監(jiān)督

現(xiàn)行《預(yù)算法》與其實施條例規(guī)定的預(yù)算年度時間不符。在實際工作中，預(yù)算獲得正式批準(zhǔn)時，預(yù)算執(zhí)行差不多已過去三、四個月的時間，由此導(dǎo)致財政在較長時間里的無預(yù)算運行，形成先執(zhí)行、后編制、再審批的奇怪局面，不僅使預(yù)算從立法上缺乏應(yīng)有的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，也在客觀上限制了預(yù)算的法律約束力。

同時由于我國的財政分總預(yù)算會計、行政單位會計和事業(yè)單位會計，各有一套會計報表和匯總的會計報表，但各套報表自成體系、分別編報，無法通過匯總生成政府整體的合并資產(chǎn)負(fù)債表，也就沒有一套能夠完整地反映各級政府的資產(chǎn)、負(fù)債和凈資產(chǎn)全貌的合并會計報表，不能反映整體的預(yù)算的編制及執(zhí)行情況。

2 改進(jìn)預(yù)算編制的建議

由于上述問題的存在，在一定程度上造成了財政資金的浪費性使用，影響到預(yù)算嚴(yán)肅性和監(jiān)督控制作用，筆者就此提出一些改進(jìn)預(yù)算編制的建議:

2.1 采用科學(xué)的方法測算預(yù)算收支，提高預(yù)算的準(zhǔn)確性

首先實行徹底的零基預(yù)算。對各項財政支出均不以上年預(yù)算為基數(shù)，而是對原有的和新年度增加的各項開支都要重新審核，將預(yù)算編制細(xì)化到具體項目。同時還要引入西方國家普遍采用的績效預(yù)算方法，來保證預(yù)算資金的使用效益，通過闡述和明確預(yù)算撥款所要達(dá)到的目標(biāo)，為實現(xiàn)這些目標(biāo)而設(shè)定的計劃要花多少錢，以及用哪些量化指標(biāo)來衡量其在實施過程中取得的成績和完成工作的情況，建立起符合我國國情的成本一效益分析方法。再次實行部門預(yù)算。部門預(yù)算作為一個綜合性預(yù)算，內(nèi)容包括主管部門預(yù)算、下屬單位預(yù)算;一般預(yù)算收支計劃、政府基金預(yù)算收支計劃;正常經(jīng)費預(yù)算、專項支出預(yù)算;財政預(yù)算內(nèi)收支計劃和預(yù)算外收支計劃。由于編制部門預(yù)算可以將預(yù)算細(xì)化到每個具體部門和項目，保證財政資金按公共財政的要求一次性進(jìn)行規(guī)范分解，有效地規(guī)范政府的管財行為、財政的理財行為和部門的用財行為，確保資金分配符合公共財政的要求，防止內(nèi)部人控制所產(chǎn)生的腐敗行為和財政分配偏離公共需要的軌道行為的發(fā)生。

2.2 規(guī)范、充實政府預(yù)算的編制內(nèi)容，提高預(yù)算的科學(xué)性、完整性

改變現(xiàn)行預(yù)算僅按行政事業(yè)單位、機(jī)構(gòu)劃分的現(xiàn)狀，增加分類的標(biāo)準(zhǔn)，使所有預(yù)算單位都可以按不同的原則和要求，使用統(tǒng)一的預(yù)算科目，更好地適應(yīng)預(yù)算會計環(huán)境改革、復(fù)式預(yù)算和部門預(yù)算的要求，同時要擴(kuò)大預(yù)算編制的范圍，將預(yù)算外等各項收支編入預(yù)算，保證預(yù)算的完整性，提高財政的監(jiān)督、控制、調(diào)節(jié)能力。

2.3 在預(yù)算編制中逐步應(yīng)用權(quán)責(zé)發(fā)生制

由于收付實現(xiàn)制會導(dǎo)致某些或有事項和或有負(fù)債不能被充分披露，會夸大可支配資金額，造成虛假平衡現(xiàn)象。而權(quán)責(zé)發(fā)生制規(guī)定收入只有在提供服務(wù)時才能加以確認(rèn)，接受服務(wù)后應(yīng)將相應(yīng)的義務(wù)確認(rèn)為當(dāng)期費用，并將其作為債務(wù)列入資產(chǎn)負(fù)債表，這樣可以保證在財務(wù)報告中完整地反映出真實的財政狀況和資金運行成果;同時權(quán)責(zé)發(fā)生制也要求將所有符合資產(chǎn)定義的經(jīng)濟(jì)資源全部列入資產(chǎn)負(fù)債表中，并相應(yīng)提取折舊費用，可以促使預(yù)算單位更加注意對其所有資產(chǎn)進(jìn)行管理和維護(hù)。

2.4 完善《預(yù)算法》的內(nèi)容，加強(qiáng)與有關(guān)法律、法規(guī)的銜接

鑒于目前財政年度有較長時間無預(yù)算運行的狀況，可采用西方國家做法，在每個預(yù)算年度開始時，進(jìn)行下一年度預(yù)算的編制工作，或者由人大常委會提前審查預(yù)算草案，將其提前審查的預(yù)算草案作為“臨時預(yù)算”，在預(yù)算草案正式批準(zhǔn)前，財政部門可以根據(jù)“臨時預(yù)算”來實施收支管理，解決目前預(yù)算執(zhí)行前期中的“約束真空”問題，增加預(yù)算執(zhí)行的法律約束力，避免各預(yù)算單位匆促上陣，應(yīng)付了事，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確行和可行性。《預(yù)算法》作為財政預(yù)算管理的基本法，在預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行中具有絕對的權(quán)威性。因此，在修訂《預(yù)算法》的同時，各項法律、法規(guī)都不宜過多地規(guī)定財政支出問題，凡是涉及到財政預(yù)算安排支出的有關(guān)規(guī)定，都應(yīng)符合預(yù)算法的要求，凡是與《預(yù)算法》相沖突的法律、規(guī)章，應(yīng)一律從有關(guān)法律和規(guī)章中刪除。

2.5 加強(qiáng)對預(yù)算的監(jiān)督

預(yù)算管理內(nèi)容包括預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督三方面。為了保證預(yù)算的公共性，僅僅進(jìn)行預(yù)算編制的改革是不夠的，還必須加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督力度。由此在預(yù)算執(zhí)行過程中，一要建立相應(yīng)的配置、監(jiān)督、會計和報告系統(tǒng)對撥款、資金使用和預(yù)算項目執(zhí)行情況進(jìn)行管理，改變現(xiàn)在重收入、輕支出，重分配、輕監(jiān)督的狀況，堅持依法理財、依公共需要理財;建立多層次、全過程的預(yù)算監(jiān)督體系，做到內(nèi)外監(jiān)督相結(jié)合，行政監(jiān)督與社會監(jiān)督相結(jié)合，事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合，專項和重點監(jiān)督相結(jié)合，以保證預(yù)算任務(wù)的完成，防止預(yù)算執(zhí)行過程中因政府官員的“內(nèi)部人控制”而導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行偏離公共需要的軌道。二要創(chuàng)新管理機(jī)制。本著分權(quán)、制約的原則，形成預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督相分離的運行機(jī)制，加大預(yù)算監(jiān)督的力度，保證預(yù)算支出用于公共需要。