摘要:隨著第二季度歐元區最大的兩個經濟體—法國和德國的經濟恢復增長,經濟刺激政策的退出問題擺到了歐元區各國決策者面前,同時也引發世界主要經濟體對經濟刺激政策退出的熱議。基于各國目前經濟復蘇狀況,本文從退出依據、退出時機以及退出路徑三個方面對經濟刺激政策的退出策略進行了比較研究。并提出了我國的退出政策走向,如“國退民進”的投資政策傾斜;貨幣政策與財政政策有機配合,安全退出;引導地方政府的基礎設施建設等。
關鍵詞:經濟刺激政策;退出依據;退出路徑;后危機時代
中圖分類號:F832.33 文獻標識碼:A 文章編號:1003-9031(2010)03-0029-05
2009年第三季度,歐元區最大的兩個經濟體—法國和德國經濟實現正增長(均增長了0.3%),經濟刺激政策的退出問題擺到了歐元區各國決策者面前,亦引發了世界各主要經濟體對經濟刺激政策退出問題的爭論。各國站在不同的立場,對經濟刺激政策的退出機制問題持不同的觀點。后危機時代經濟刺激計劃退出政策的標準是什么,何時退出,怎樣退出,都成為每個國家或早或晚必須面對與思考的問題。
一、巨額經濟刺激政策不及時退出隱患無窮
國際金融危機已持續了一年多的時間,由于各國經濟刺激政策的效果已經顯現,經濟下滑的趨勢得到了遏制,世界經濟形勢也得到初步改善。部分經濟數據的好轉,顯示全球經濟毫無疑問已經有了復蘇跡象。因此,許多國家尤其是經濟復蘇明顯的國家,如德國、法國等,均提出了經濟刺激政策的退出問題。那么,為什么在經濟出現復蘇跡象時經濟刺激計劃要退出?不退出后果是什么?
不可否認,國際金融危機中各國的救市行為取得了一定的成效,尤其在穩定金融秩序上取得了顯著的效果。然而,從經濟刺激計劃的具體內容看,為了解決當前的經濟問題,大部分國家的政策均存在弊病,為經濟的后續發展埋下了隱患,這個“隱患”就是巨大的通貨膨脹壓力和巨額的財政赤字。如果經濟刺激政策不及時的退出,“隱患”就會成為經濟的“病患”。
(一)巨大的通貨膨脹壓力
“菲利浦斯曲線”的理論分析指出,政府要想實現充分就業和經濟增長的目標,通貨膨脹是一種不可避免的代價。[1]這正是當前各國政府挽救經濟的真實寫照。經濟增長引發通貨膨脹的具體途徑主要包括以下幾個方面。一是投資的乘數—加速數效應,經濟體系中的投資可分為自發投資和引致投資,前者是與均衡增長相對應的投資,后者則是導致經濟失衡的投資,在加速數效應的作用下大規模引致投資容易導致物價水平上漲。二是經濟結構中的瓶頸制約,經濟的快速增長將會帶動短缺生產部門的產品和勞務價格迅速上漲,從而引起成本推動型的通貨膨脹。三是出口規模的擴張,采用出口導向型發展戰略的國家,經濟增長總是伴隨著出口的快速上升,一方面擴大了總需求,另一方面在固定匯率下,出口收入增加了國內貨幣供給,兩方面的共同作用刺激物價上漲。四是匯率的變化,當經濟增長本身是由擴張性貨幣政策拉動時,本國貨幣會隨之發生貶值,這就使得進口產品的國內價格上升,進而形成輸入型的通貨膨脹。五是通脹預期的作用。[1]
根據國際貨幣基金組織(IMF)提供的數據顯示,截至2009年6月份,G20成員國為應對金融危機、刺激經濟增長所承諾的各種經濟刺激措施涉及的資金總規模已經接近12萬億美元。在危機高潮期,全球主要央行聯手大幅降低基準利率,美國、英國等國家貨幣當局更采取了大規模的量化寬松政策,央行從最后貸款人轉變為第一貸款人和唯一貸款人,向金融系統和實體經濟注入大量基礎貨幣。尤其是美聯儲一直致力于購買公債和抵押債券,導致其資產負債表規模超過2萬億美元,到2009年9月30日,美聯儲資產負債表上的資產規模出現八周以來首度減少,但仍達2.14萬億美元。隨著危機緩和,經濟逐漸復蘇,一旦已經釋放出的流動性轉化為現實購買力,在中長期內將會引發新一輪的全球性通貨膨脹。21世紀初,格林斯潘的長期低利率政策促成美國房地產的畸形繁榮,為本輪危機埋下種子,就是很好的例證。[2]
目前,全球流動性的充裕已導致各國樓市回穩、股市漲勢迅猛。通過這一點可以確定,公眾對通貨膨脹的預期已經確立,而通脹預期必將加快通貨膨脹的到來。例如,美、歐、日各經濟體的股市,已較數月前低位反彈了30%以上;印度、俄羅斯股市反彈幅度更分別高達52%和106%。在實體經濟復蘇明顯滯后的情況下,流動性充裕引發股市和初級產品價格的過快上漲,給全球經濟帶來的滯脹風險已不容小覷。根據以往經驗,過剩的流動性,還會流入大宗商品、固定資產及原材料市場,導致該類資產價格上漲,進而造成下游產成品價格上漲,最終引發物價的不斷上漲。與此形成鮮明對比的是,實體經濟的發展還不容樂觀。一面是貨幣供應量大增,另一面是制造業不斷衰退,此消彼長,通貨膨脹率必將大幅上升。
提出“拉弗曲線”的美國著名經濟學家拉弗稱:“盡管深度衰退帶來的短期陣痛非常劇烈,但兩位數的通脹造成的長期后果才是毀滅性的。” 在他看來,現在美國的通脹風險甚至較70年代危機時更高,當時美國的通脹率一度接近15%。
(二)巨額的財政赤字
根據歷史經驗,赤字財政政策已經成為世界各國政府抵御金融危機、擴大內需的重要手段之一。美國的羅斯福新政產生于1929-1933年經濟危機之后;日本政府在1973-1975年的經濟危機出現后,一改50年以來實行的“緊縮”性財政政策;20世紀70年代,拉丁美洲國家普遍實施的“赤字財政—負債增長”戰略使該地區的大部分國家在一定程度上避開了當時的世界經濟衰退;面對自1997年下半年以來受到的亞洲金融危機的沖擊,我國也從1998年起實施了以擴大國債投資為重點的積極的財政政策,并取得顯著成效。
此次國際金融危機也不例外。危機爆發后,各國都投入巨資穩定金融市場,在創新多種信貸工具的基礎上,通過購買國債等中長期債券向市場提供流動性,隨后又陸續出臺一些新的刺激計劃。巨額投入必然帶來財政壓力,美國2009年財政赤字預計將達1.58萬億美元,約占其GDP的13%;其他經濟體也面臨類似問題,歐盟規定各國財政赤字占當年GDP的比例不得超過3%,但如今已有多個成員國越過這條“紅線”,英國2009年財政赤字將達到1910億英鎊,其他歐盟成員國2009年財政赤字也將超過GDP的3%;而日本經濟刺激計劃的總支出規模達75萬億日元,已占到GDP的5%左右;據匯豐銀行和德意志銀行的經濟學家預測,2010年歐元區公共債務占GDP比例將升至83%,預算赤字占比則將達到6%-7%,這兩個數字大大超過了歐盟規定的公共債務60%、財政赤字3%的上限。我國亦將2009年預算赤字初步定為9500億元,其中包括為地方代發的2000億元地方債,這是我國自1949年建國以來最高額度的財政赤字,占GDP總量的比重約為2.93%,直逼3%的警戒線。令人擔憂的是,美國對外債嚴重依賴,這種不平衡很可能會成為下次危機的種子。美聯儲主席伯南克預計,美國的債務占名義GDP的比重將在2011年達到70%,成為上世紀50年代以來的最高值。亞洲國家也承認,如果其對美國的債權繼續增長, 它們很可能會重復歐洲30年前的命運,當時歐洲積聚了大量的美國債權最后陷入通脹。
如此大規模赤字帶來的最大挑戰是積極財政政策的可持續性問題。當前的金融危機過后,全球經濟可能仍將在一段時期內處于低水平增長期,尤其是歐盟國家不可能長期靠擴張性財政政策刺激經濟。短期看,大規模發行國債會在一定程度上分流債券和資本市場資金,對私人投資產生擠出效應,長期看更會影響資本形成和私人消費,從而削弱經濟增長的持久力。加之在當前條件下,財政赤字無法依靠加稅扭轉,只能憑借債支撐,沉重的公共債務必將推高長期利率,增加經濟整體運行的成本。而中央銀行和商業銀行持有公債時,通過貨幣乘數進一步加大通貨膨脹的壓力。
二、經濟刺激政策退出時機的判斷標準
經濟刺激計劃作為一項非長期的政策,退出是歷史的必然。但在退出時機的選擇上,要有審慎、合理、準確的判斷,這也正是各國爭議的焦點。政策退出過快,可能給復蘇帶來壓力;退出過慢,則可能引發新一輪資產價格泡沫和惡性通脹。總體看,判定經濟刺激政策退出時機的標準有以下幾點。
(一)通貨緊縮的壓力是否已經完全消除
如前所述,資產價格上漲預示了市場通貨膨脹的預期,通貨膨脹一直是經濟持續發展的威脅,但這個危險因素在短期內不會損害經濟。相反,許多指標顯示,當前各國的經濟狀態還很虛弱,銀行系統還很脆弱,因此,各國經濟當前面臨的最大威脅依然是通貨緊縮,而不是通貨膨脹。[3]
據英國統計局公布的數據顯示,英國2009年8月CPI年率升幅連續第三個月低于英國央行的目標水平2.0%,并低于7月的年升1.8%,為1.6%,這是自2005年以來的最低水平;美國勞工部的數據顯示,美國2009年8月CPI月降0.1%年升5.4%,出現了近2年來的首次下降;日本總務省公布的2009年7月CPI(2005年為100,不包括生鮮食品)為100.1,較上年同期下降2.2%,連續3個月刷新1971年1月有比較數據以來的最大跌幅記錄,并連續5個月同比走低;香港政府統計處公布的數據顯示,剔除所有政府一次性紓困措施的影響,2009年8月份綜合CPI按年跌0.3%;據國家統計局統計,09年以來,我國CPI指數同比持續負增長,上半年CPI累計同比下降1.1%;且亞行在近日發布的《2009年亞洲發展展望》中指出,中國在2009年的大部分時間都將經歷輕度的通貨緊縮,預計全年居民消費價格將下降0.5%。
以上數據表明,短期內全球經濟依然面臨通貨緊縮的威脅。
(二)就業問題是否出現好轉
失業率是所有宏觀經濟數據中最重要的指標,是世界主要發達國家衡量經濟成就的“晴雨表”,同時也是影響世界經濟復蘇的重要因素。雖然世界各國出臺的經濟刺激計劃的內容和方式有所區別,但共同的一點就是將拯救就業作為中心任務。但就目前數據看,就業形勢仍不容樂觀,金融危機對就業市場的影響仍在繼續。
法國就業部發布公報稱,2009年8月份法國失業人數達到255萬人,同比增長25.8%,其中25歲以下和50歲以上人群受影響最大,同比分別上升33.6%和26%; 據美國勞工部統計,美國2009年8月失業率升至9.7%,創下近26年來的新高,且在未來較長時間內,這一數字仍會升高; 英國國家統計局近日公布的數據顯示,截至2009年7月份的三個月里,英國失業人數增加21萬人,總失業人數增加到247萬人,失業率攀升至7.9%,為1996年11月份以來的最高水平; 日本內閣府的數字顯示,2009年7月日本失業率為5.7%,與6月相比增加了0.3個百分點,在過去一年中日本有多達100萬人失去工作,目前日本總失業人數為359萬,創下二戰以來最高記錄。
可見,勞動力市場的供求矛盾依然突出,就業壓力還相當大。
(三)持續性的需求增長態勢是否已經確立
需求是經濟增長的源動力。沒有需求,經濟的復蘇就無從談起,更不要說經濟增長。經濟的增長與復蘇,意味著消費需求的逐步升級,但對消費的刺激不是一蹴而就的,畢竟居民的資產在危機中縮水相當嚴重,信心也受到重創,重新積累財富需要時間。從整個世界經濟的需求表現看,消費持續增長態勢尚不明朗。
對這一點,我國的出口量變化應該是很好的證明。總體看,世界經濟仍處在衰退之中,外需的嚴重萎縮對實體經濟的影響還在加深,我國的外貿形勢仍然十分嚴峻。據海關總署的數據顯示,我國2009年8月的出口增速依然沒有脫離-20%以下的區間,下降23.4%,進出口、出口和進口同比降幅,分別比7月擴大1.1個、0.4個和2.1個百分點;經季節調整后,環比分別增長2.3%、3.4%和1%。另外,8月規模以上工業出口交貨值同比下降15.4%,降幅比上月擴大了0.7個百分點。 這表明,世界市場需求并沒有表現出強勁回升的態勢,完全復蘇可能還需要較長時間。作為我國最大出口國之一的美國,其經濟仍在衰退中,而美國的消費是全球外貿經濟的引擎,引擎發動不起來,全球貿易仍將低迷。我國的出口表現滯后于美國經濟一個季度左右,所以我國短期內的出口仍將維持緩慢回升態勢,同時給經濟復蘇帶來壓力。
(四)財政赤字率是否已經接近或達到警戒線
從前文數據得知,許多國家的財政赤字已經超過警戒線,隱藏了巨大的債務危機,這里不再贅述。從這一點來講,各國應該縮減財政支出的規模。
因此,就目前國際整體經濟形勢來看,復蘇的基礎仍不穩固,為經濟刺激政策的退出做準備是必要的,但退出時機還不成熟。并且,如果在全球范圍內討論政策的退出問題,還需要綜合考慮各國經濟的現實狀況,畢竟各國在經濟背景、經濟發展模式、經濟受損程度等各方面均有所不同,經濟刺激政策退出的步伐、力度就不能完全一致。因此,針對目前的狀況,各國在退出時機或退出力度方面要加強協調和信息溝通,以促進全球經濟的恢復和增長。一是各國應密切關注物價水平、就業率等多個經濟指標的走勢,準確判斷經濟發展形勢,加強各國經濟信息和經濟政策的交流和溝通,增強對經濟形勢的預見性;二是要加強國際宏觀經濟政策退出的協調,一旦經濟走好的形勢得到確認,各國要共同采取措施退出經濟刺激計劃,否則一某個國家的退出政策效果將較弱,同時也難以抵擋通貨膨脹的威脅。
三、經濟刺激政策退出路徑的國際比較
(一)貨幣政策的退出
隨著經濟的企穩復蘇,各國央行面臨的挑戰將與上世紀30年代中期美聯儲所面臨的相同,即何時以及如何減少貨幣融通,并阻止銀行利用資產負債表上累積的巨額準備金發放貸款,從而阻止貨幣和信貸的通脹性擴張。
寬松貨幣政策的退出,簡而言之,是指利用貨幣政策工具收回市場上的流動性。其中,貨幣政策工具的選擇是一個難點。除逐步縮小應對危機的數量型工具規模、適時運用常規工具外,也可以考慮創新其他工具,以保證在經濟復蘇時既可以較快地回收大量流動性,又不會使信貸市場發生較大波動。此外,還要講求政策工具的搭配使用,一個目標需要不少于一個政策工具,不能用一個工具解決太多的目標;另一方面要注意市場的負外部性效應,不能過分迷信市場的自我調節能力,必須采取適度的外部干預。下面分別對美國、日本、歐洲以及我國四個國家或地區貨幣政策的退出進行探討。[4]
1.美國式。由于美國的資金供給主要是通過市場機制來實施的,在美國商業銀行“惜貸”行為改變之前,大量的流動性表現為存款和現金,因此,美聯儲可以比較容易地收回市場中的流動性。美國貨幣政策的退出方式有以下選擇:一是提高對銀行的準備金支付利率,這是在美聯儲推出TALF方案 后開始實行的,目前該利率與基準利率一致。提高準備金支付利率可以抬高整個拆借市場的利率下限,進而增強上調基準利率的剛性效果;第二個方法是降低美聯儲的資產負債規模,也就是把從美國國際集團(AIG)等機構處買來的不良資產賣出去,從而降低美聯儲資產負債表上的潛在風險;第三個方法是停止購買國債,在必要時美聯儲可以在公開市場上出售其持有的長期債券;第四個方法是發行短期央票,將金融機構超額儲備變成財政部存款存入其在美聯儲的賬戶來回籠資金。總而言之,美國貨幣政策退出的重點是削減美聯儲資產負債表規模以及削減金融機構的超額儲備,必要時可以輔以利率工具。但上述每種退出方式各有利弊,需要謹慎權衡。
2.日本式。相對于美國,日本的情況有所不同,過去十年間量化寬松的貨幣政策對于后者已成為一種常態。為應對本次危機,日本央行啟動的一個新措施就是通過購買風險資產來幫助銀行體系緩解資金緊張問題,進而向市場提供資金。因此,日本的貨幣政策退出不會有太劇烈的動作,可以分以下幾步:首先,在企業資金緊缺的問題有所緩解的前提下,停止購買商業票據(CP)、普通公司債(SB)等針對大企業的支援政策,收回諸如“支援企業資金特殊公開市場操作”等針對中小企業的支援政策;其次,在確定已經不大可能發生通縮螺旋和確定整個宏觀經濟恢復正常水平且通脹持續維持正值的情況下,結束量化寬松貨幣政策;最后,在必要的情況下,上調利率。
3.歐洲式。單就歐洲央行看,無論是降息還是購買資產債券,歐元區都是屬于“慢熱保守”型,這也與歐元區實施擴張政策的機制和理念有關。目前,歐洲央行的基準利率為1%,是全球主要央行中最高的,其主要量化寬松貨幣政策也處于起步階段,即宣布在2009年7月到2010年6月期間購買600億歐元資產擔保債券,并將無限制貸款期限從原來的6個月延長到一年。因此,歐元區的貨幣政策退出會在收回一些針對企業的臨時性干預政策后,通過公開市場操作進行微調。
4.中國式。我國實施貨幣政策的方式與其他國家有所不同。政府充當市場流動性的主導,銀行信貸變成了項目投資,一旦貨幣政策退出過快,就會直接影響整個投資鏈,同時造成銀行不良貸款的上升。因此,短期內,我國不會采取加息、提高存款準備金率等過于劇烈的貨幣政策工具回收流動性。可選擇的方法:一是通過資產證券化等方式為中長期項目融資,可以考慮發行長期建設債券,將短期存款轉換為長期融資工具,置換銀行貸款;二是鼓勵銀行調整資產結構,出售貸款資產給其他金融機構,緩解商業銀行可能面臨的流動性風險;三是在市場流動性泛濫時,再利用利率、存款準備金率等措施,回收流動性。
(二)財政政策的退出
一般情況下,財政刺激政策不需要專門的退出機制,因為財政預算資金使用完畢,刺激政策的直接影響便逐步消失了,因此財政政策的退出可以直接理解為停止再實施新的財政刺激政策,只要確定經濟刺激政策退出的“時點”即可。
但在我國卻有所不同。如上所述,我國的財政刺激政策以政府投資為主,同時超配銀行信貸,政府預算與銀行貸款一起,變成了中長期的項目投資。在這之中財政政策是不需要退出的,但是銀行資金的退出將會遇到很大的風險,一旦經濟恢復,大量的流動性需要通過銀行來回收,那么在通貨膨脹的情況下,一旦緊縮銀根,勢必會造成未完工工程激增和銀行不良貸款上升,形成騎虎難下的局面。因此,針對我國經濟刺激政策的特點,建立財政政策與貨幣政策相協調的中國式退出機制具有現實緊迫性。
四、后危機時代中國經濟刺激政策退出的幾個具體問題
1.經濟刺激計劃是一個中期戰略,應保持政策的連續性、穩定性,增強政策的針對性、預見性和有效性。經濟刺激計劃對于穩定金融市場,恢復投資者信心,加快實體經濟復蘇,作用巨大,是特殊時期采取的特殊政策。繼續堅定不移地刺激經濟增長,不僅是全球防止經濟衰退向蕭條發展的一致行動,也是我國防止經濟進一步下滑、促進回升和熨平經濟波動的必然要求,而且有利于后金融危機時期中國經濟的轉型升級。
2.經濟刺激計劃負效應不可小視。經濟刺激計劃的負效應包括財政負擔加大,潛在通貨膨脹壓力加大,產能過剩加強,道德風險增大,逆市場化行為等。因此,隨著經濟企穩,打消通脹預期和政府“歸位”要求經濟刺激計劃適時退出,力爭負效應最小化。建立擴張貨幣政策硬的約束機制,在促進經濟回升和保持價格穩定及貸款質量之間取得平衡。積極的財政政策還需提前規避各級政府的隱形財政負債及其風險。
3.經濟刺激計劃的投資結構需優化,促進經濟由投資拉動型外生性增長轉變為消費推動型內生性增長。2009年上半年,投資對經濟增長貢獻率高達88%,是過去十年平均值的兩倍,但消費增長并不同步。而且,政府部門投資占據主導地位,相當部分貸款流向了政府主導的城市投資公司等平臺,擠壓了私人投資空間,民間投資沒有同步跟進。政府投資應該有一定的限度,也應該有一個節奏。因此,經濟刺激計劃重點由“保增長”轉向“調結構”,未來應向現代服務業傾斜,向消費傾斜,向中小企業等私人部門傾斜。
4.把握好經濟刺激計劃的退出時機和力度,適時有序退出。與國外主要把資金投向有毒資產進行排毒不同,我國大部分資金投向基礎設施、民生、節能減排、低碳經濟等產業升級上。因此,經濟刺激計劃應作為一個中期計劃執行,現在退出為時尚早。我國經濟是投資特別是政府投資拉動型增長,而非自然、可持續增長,復蘇基礎尚不堅實,不確定因素很多,仍處于激勵期,過早退出將導致經濟增長停滯。但要未雨綢繆,提前設計退出的路徑、機制等,確保退出政策的前瞻性和預見性。政策退出的基礎和關鍵條件:經濟企穩回升,信貸市場恢復正常,央行資產能夠平穩退出。考慮到貨幣政策傳導到實體經濟的時滯性,貨幣政策應在CPI同比增速進入目標區間之前、GDP同比增速尚未見頂時就考慮轉向。即在GDP同比增速達到10%、CPI達到1.5%時,只要通脹趨勢繼續上行,就應該開始“小步走”進入加息周期,以漸進的方式退出;如果經濟出現過熱才開始緊縮,會被迫要求加大力度,政策效果不佳,且容易造成經濟大起大落。
5.刺激政策適時有序退出可以增強市場和投資者的信心。明確政策退出的機制,可以改變投資者對未來經濟走勢的預期。退出機制越有效,市場對未來通貨膨脹預期就會越平和,投資者對資產價格的追逐也會越理性。確保市場信心的同時穩定市場預期,關鍵是要處理好刺激政策進入與退出機制的關系。在市場對通貨膨脹擔憂抬頭之時,確立刺激政策的合理有序退出機制反而能夠穩定市場,增強企業和投資者對我國經濟可持續增長的信心。
6.建立財政政策與貨幣政策相協調的中國式退出機制。盡管經濟刺激政策的退出不涉及財政資金的退出,但銀行貸款最終需要全身而退。財政與信貸的捆綁運營,使得我國的財政刺激政策退出機制也需考慮財政與信貸政策退出的協同效應。我國政府充當了市場流動性的“主泵”,銀行信貸變成了項目投資,一旦貨幣政策退出過快,就意味著未完工工程激增和銀行不良貸款上升。因而,財政政策要相機抉擇,建立財政政策與貨幣政策相協調的中國式退出機制。
7.經濟刺激計劃的退出要有前瞻性、一致性、協調性和預見性,防止經濟大起大落。貨幣政策與財政政策要協調搭配,發揮退出政策的疊加效果。同時,世界各國也要協調退出政策。除新增投資外,其他刺激經濟政策的效應應更加平滑,如建立社會保障安全網,增值稅改革等。
20 資料來源:財政惡化或使各經濟體陷全面債務危機,新浪財經,http://www.dzwww.com/rollnews/finance/201001t20100118_5480147.htm.
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[DB/OL],http://www.ycwb.com/ePaper/ycwb/html/2009-10/03/content_612693.htm2009-10-03.
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