金融危機下美英金融監管改革的比較與借鑒

摘 要:有效的金融監管是防范金融風險最有力的外部約束力量。本輪金融危機的發生和蔓延暴露了各個國家在金融監管理念、體制及國際合作等多方面的問題。金融監管未能跟上金融創新的步伐，從而導致監管的缺失是其主要原因之一。在金融市場產品不斷創新、復雜性不斷增加的同時，如何提升監管能力，建立一個適應金融市場發展水平和風險狀況的有效金融監管制度環境，成為各國政府重點思考的問題之一。本文通過比較金融危機下，美、英兩國金融監管改革方案出臺的背景、主要內容及異同，總結出對我國金融監管改革的借鑒和啟示。

關鍵詞:金融危機;金融監管改革;比較研究

中圖分類號:F831.5文獻標識碼:A文章編號:1003-9031(2010)01-0044-05

金融監管理論來源于人們化解金融危機、保持金融穩定的實踐需要，各國金融監管的發展，是受金融監管理論的指導，但滯后于金融監管理論的發展。2007年以美國次貸危機為導火索的金融海嘯迅速席卷全球，最終釀成一場全球性的金融危機。當前國際金融危機仍在蔓延，全球經濟出現嚴重下滑。筆者認為，金融監管不力是造成這場危機的重要原因，只有加強金融監管才能有效預防類似危機再次發生。美國、英國等西方發達國家在危機爆發后采取了一系列補救措施，推動了金融監管體制的改革。筆者通過對美國和英國金融監管改革的比較分析，總結出對我國金融監管改革的借鑒作用。

一、金融危機下美國的金融監管改革

(一)美國金融監管結構暴露出的問題

1.美國雙線多頭的監管模式不能適應現代金融業的發展。美國采取的監管模式是雙線多頭型的。“雙線”是指聯邦政府和州政府兩條線，即聯邦政府機構管理在聯邦注冊的國民銀行，州政府管理在州注冊的商業銀行;“多頭”是指有多個部門共同負有監管職責。隨著金融全球化發展和金融混業經營趨勢的加強，特別是此次金融危機的爆發，使這種監管模式暴露出眾多問題。監管標準不統一，存在監管空白和重疊，導致規避監管、監管套利等問題的出現，導致監管成本過高。[1]

雙線多頭的監管模式使得金融危機在蔓延的過程中，沒有金融機構對此負責。目前，沒有一個機構能夠有足夠的權利來負責監管整個金融體系的風險。此外，法律對債務擔保憑證(CDO)、信用違約掉期(CDS)這樣的金融衍生產品監管機構沒有明確的規定，造成了監管空白。在實際金融監管中，很多金融集團同時受幾家監管機構監管，造成了監管重疊，不僅成本高而且效率低。種種現象表明現有的監管框架已不能適應金融體系的發展趨勢。

2.過度依賴金融機構自律，忽視外部監管。美國的金融監管是伴隨著美國金融體系的發展逐步形成的，自1929年金融大蕭條以來，美國的金融監管先后經歷了自由放任、加強管制、金融創新、放松監管等多次轉折。隨著金融自由化思想的不斷深入，監管當局過度相信市場的自我調節能力，過于強調金融機構自律的管理理念，認為外部監管會影響甚至阻礙市場的的發展和創新，從而過度放松了政府對金融體系和金融機構的外部監管力度。

(二)美國的金融監管改革方案

2009年6月17日，美國總統奧巴馬發布了題為《金融監管改革:新的基礎》(Financial Regulatory Reform:A New Foundation)[2]的金融監管改革白皮書，這是美國自大蕭條以來最大規模的金融監管體系改革。這份改革計劃分五部分詳細闡述了改革的主要內容，一旦通過必要的立法程序付諸實施，必將對美國金融市場的發展產生深遠影響。金融監管改革主要包括以下五大內容。[3]

1.加強對金融機構的監管。白皮書指出，所有可能給金融系統帶來嚴重風險的金融機構都必須受到嚴格監管。改革內容包括成立金融服務監管委員會，以監督和識別系統性風險。強化美聯儲權力，其監管范圍擴大到所有可能對金融穩定造成威脅的企業，除銀行控股公司外，還包括對沖基金、保險公司等金融機構。對金融企業設立更嚴格的資本金和其他標準，大型、關聯性強的企業將被設置更高標準。成立一家全國銀行監管機構，負責對所有聯邦特許存款機構、外資銀行的聯邦分支機構及分理處實施審慎監管。由美聯儲接替證券交易委員會行使對投資銀行控股公司的監管，并要求所有管理資產超過一定數額的對沖基金和其他私募資本機構都在證券交易委員會注冊。

2.對金融市場的實施全面監管。白皮書建議發起人應承擔證券化所產生的部分信用風險，證券交易委員會應強化對證券化市場的監管，包括增加市場透明度，強化對信用評級機構管理。全面監管金融衍生品的場外交易。賦予美聯儲監督金融市場支付、結算和清算系統的權力。

3.保護消費者和投資者權益。白皮書指出，為了重建對金融市場的信心，需對消費者金融服務和投資市場進行嚴格、協調地監管。因此白皮書建議建立消費者金融保護局，對信貸、儲蓄、支付和其他金融產品及服務的消費者實施保護。在加強投資者保護方面，證券交易委員會應擁有更大的權力。比如，要求提供投資建議的證券經紀交易商承擔相應的盡職責任，調整對投資顧問和證券經紀交易商的監管規則，以增加投資者保護的公平性。

4.賦予政府應對金融危機所需的政策工具。建立一種新的破產清算體制，以陷入破產困境的銀行持股公司無序破產。新的清算體制是對現行清算體制的補充和完善。此外，改革計劃建議修改美聯儲的緊急貸款權限。

5.提高國際監管標準，促進國際合作。白皮書建議，改革企業資本框架，強化對國際金融市場監管，對跨國企業加強合作監管，提高國際危機應對能力。

二、金融危機下英國的金融監管改革

(一)英國金融監管體制存在的缺陷

英國的金融監管是在集中統一的監管框架下實施自律性的金融監管，此綜合監管模式會導致監管過于集中，不利于機構間的協調。而自律性的監管模式由于沒有統一專門的法規，容易出現監管漏洞，這種非規范化的監管模式也會由于監管者的主觀因素造成監管標準不一致或者監管的不能持續，從而影響整個監管體系的穩定運行。其在危機中暴露出的缺陷有以下兩方面。

1.監管力度不夠。對于那些業務影響大、經營模式特殊的非常規金融機構，沒有配置足夠的監管資源去監督管理，尤其是對那些具有重要影響的金融機構缺乏充足的監管資源，且沒有進行持續的監管行動。[4]金融安全局等金融監管機構對于那些具有系統性風險的金融機構進行的監管在內容上不全面、時間上不持續，導致這些機構在很長時間內都處于監管真空狀態，造成了巨大的系統性風險。英國金融監管局的失職也是造成危機進一步深入的重要原因。

2.監管部門職責不明確。在英國，金融管理局、英格蘭銀行和財政部是維持金融穩定的三個權力機構，然而這三個機構對于維持公共金融安全體系的框架還沒有完善，每個部門在維持金融穩定方面的具體職責和作用都沒有詳細而切實可行的法律規定。因此在具體的監管工作中，三方不能充分緊密的合作，從而出現相會推諉、意見不統一的情況，降低了監管的效率，監管重疊和監管缺位的問題也就同時暴露出來。

(二)英國的金融監管改革方案

為了修改完善現行金融管理體系，英國金融服務局主席特納在2009年3月19日發表題名為《反思全球銀行系統危機，重建國際監管體系》[5]的報告，這份報告在剖析當前全球金融危機的主要成因之后，大膽地提出了全球金融監管系統重建建議。報告中承諾改革金融業監管，為銀行及對沖基金監管制定新規則，并討論流動性、資本準則、補償問題、會計要求及當局的風險監控事宜。

報告中提到希望能夠實現全球金融監管體系改革的五大目標:一是全球銀行系統具備更強的資本能力，能夠從流動性危機中快速恢復;二是金融監管體系以及這一體系下的部分要素，須具備平滑經濟周期的能力;三是改革多邊金融服務的監管、風險控制以及相關協議安排，使其不僅有效反映發起者的利益，同時也有效體現其他參與者的利益;四是控制一切對金融系統不利的有形風險，將因企業的不當操作造成的風險控制在可能的范圍內;五是警惕來自宏觀層面的金融風險，在一國和國際層面上，分別采取有效措施轉移風險。對于如何實現金融監管目標，報告中提出了以下具體建議。

1.加強國際協作以增強跨境監管的效率。首先，保證各國的獨立監管和群組監管都能充分考慮到各種市場關系，包括金融、信譽、政府關系或者與其他非監管范圍內組織的關系等。其次，對于一些暫未被監管的機構或活動危及金融穩定和消費者安全的，政府應保留將上述機構或活動納入監管范圍的權力，或者要求其接受相關監管規則等。

2.提高針對大型企業的監管標準。首先由金融服務局跟蹤調查事前認定的過于龐大的企業，逐個案例進行風險評估，以確定是否需要對這些企業實施額外的更嚴格的監管標準，尤其是一些關乎系統性穩定的巨型公司。與此同時，金融監管局啟動對一些系統性穩定重要的銀行的評估，以確定是否要對它們允許參與的金融活動實施嚴格限制，尤其要確定是否應禁止它們參與更高風險的金融活動。

3.提高跨國企業集團的監管效率。首先，可以要求這些大型集團在某些造成風險的金融、管理或者運營方面進行改善，而重要的一環是保證在集團層面上采取恰當的行動。要增強監管層和大型企業集團之間的互動和了解，監管者應充分掌握這些大型企業的信息，確保能在最恰當的層面上控制某一個公司的風險，而無礙整個集團的運行。

4.重建國際監管體系。金融監管局為了解決國際監管準則的制定者和監管機構監管效率的差異和跨境監管力度的差距，希望通過在早期預警系統(EWS)、執行已達成的國際監管標準、國際協作監管、危機管理四個獨立而相互關聯的領域的國際協力合作來推動國際監管體制的重建。

5.國際分支和準入。危機過程中，全球企業集團和其他國際分支的救助在英國遇到了特殊困難。當前歐洲針對單一市場零售銀行的監管存在不足，英國金融監管局認為，需要加緊對銀行分支機構進入權限的驗證，至少對其開設零售銀行分支的申請進行嚴格審查。

《特納報告》提出的是一個符合商業周期的中期藍圖，這要求新的監管框架能夠支撐全球銀行系統良好、可持續、具備競爭力的運行，能夠為經濟和消費者提供所需的金融服務。

三、美、英金融監管改革的比較研究

在危機影響還在持續的過程中，美國和英國分別提出了自己的金融監管改革方案。在全球經濟一體化的大背景下，兩國金融監管改革的大體方向趨同，但由于各個國家的金融監管理念與監管方式存在差異，在危機中受到的沖擊各不相同，困而提出的金融監管改革方案的內容也有差異。同時改革方案的提出也會遭到改革中涉及到的利益相關方的反對，改革的推行也會遇到眾多阻力。本文對兩國金融監管改革方案進行了如下比較研究。

(一)美、英金融監管改革的方向趨同

1.加強對系統性風險的防范。在監管理念方面，部分發達國家過分相信市場，認為“最少的監管就是最好的監管”，從而導致過度相信市場的自我修復能力，忽視了在資本逐利動機下隱藏的系統性金融風險隱患。次貸危機的蔓延與惡化凸顯出局部性風險監管的巨大缺陷，僅僅依靠市場本身力量，容易導致資產泡沫或者引發金融危機，給全球金融和經濟造成了巨大破壞。再加上近年來興起的投資銀行、對沖基金、特殊目的實體等類銀行金融機構內部存在多重問題以及資本流動的跨市場投機，與傳統金融機構盤根錯節，很容易引發系統性風險。而一些大型傳統金融機構大規模拓展非傳統金融產品和業務，規避監管，成為系統性風險的另一來源。[6]這就要求金融監管必須從監管局部性風險向監管金融市場系統性風險轉變，金融監管體系必須做到金融風險的全覆蓋，不能在金融產品、服務的生產和創新鏈條上留下金融監管空白，這要求監管機構能夠對金融市場的穩定負責、能夠有效監測金融市場的系統性風險。

2.擴大金融監管范圍。西方的監管機構進行監管時，通常將金融系統劃分為兩大領域。一個領域是那些被認為是經濟核心的機構，有必要加以監管和保護，該領域包括大型銀行和許多零售型機構。另一個領域是那些被認為非“核心”的機構，可以允許以一種更為寬松自由的方式經營，該領域包括經紀商、對沖基金和結構性投資工具等影子銀行實體，但如今非銀行機構不再處于邊緣的非核心地位。截止2007年夏季，美國最大的6家商業銀行的資產為6萬億美元，而影子銀行和對沖基金卻擁有4萬億美元的資產。[7]由于近年來投資銀行、對沖基金、貨幣市場基金等非銀行金融機構的飛速發展，在這次金融監管體制改革中，美國和英國都提出要對包括對沖基金、私募股權公司和風投基金在內的私人杠桿投資基金，金融衍生產品等進行監管，使金融監管范圍擴大，內容更加全面。

3.加強國際間協作，建立國際監管體系。在經濟全球化的背景下，金融機構開始跨國經營，全球金融體系出現了資本高度流動和套利趨向的特點，這就要求各國加強國際協作，根據各國金融全球化、自由化的發展狀況制定共同的監管標準、共同的監管框架和共同的風險處置方法，通過國際合作防范一國出現的金融問題或者危機擴散到其他的國家。美國的白皮書已經把提升國際監管標準和加強國際合作定為改革的核心目標，英國的改革方案也強調了國際合作在監管中的重要性。

(二)美、英金融監管改革具體內容的差異

1.對具有系統重要性金融機構的監管。這次金融危機讓我們把大部分注意力集中在大型的國際性金融服務公司，即指具有系統重要性的金融機構。雷曼兄弟的事件表明，讓此類大型的國際金融機構進入普通的破產程序是不可行的，必將帶來全球金融市場的負面效應。美國和英國的金融監管改革報告都對具有系統重要性的金融機構在資本和風險管理方面提出了更高的標準。但由于兩國監管體制的不同，還是將系統性風險監管職責賦予了不同管理機構。

美國首先提出要加強對大型的、相互關聯的金融機構的聯合監管。此外還提出要建立一個獨立的監管部門——金融服務監管委員會，負責監管具有系統重要性的金融機構和關鍵性的支付結算體系，以改變過去美國金融體系多頭監管造成重大監管死角的狀況。

英國的金融管理局分析了針對大型企業的監管標準，包括更高的資本要求和流動性標準等。此外這些具有系統重要性的金融機構通常都是跨國企業，提高對企業集團監管的有效性，重要的一環是保證在集團層面上采取恰當的行動，這就要求監管層超越集團內部的某一個企業來實施權力，但其并沒有提出建立一個獨立的監管部門，而是繼續由金融服務局實施統一金融監管，特別是針對系統性風險的監管。

2.對消費者利益的保護。在所有的金融監管改革中，對金融市場的消費者的保護是最重要的問題，美國的金融監管改革方案則對消費者利益的保護提出了相關的建議。白皮書中提到了要建立一個全新的消費者金融保護局以保護美國消費者免受信用卡公司、銀行和按揭市場不法行為的侵害。消費者金融保護局對信貸、儲蓄、支付和其他金融產品及服務的消費者實施保護，并對上述產品和服務的提供商進行監管。而英國的改革方案中更傾向于要求銀行將投資產品簡單透明化以保護儲戶利益，簡化爭端解決程序以更好地解決投資者投訴問題，成立代表消費者利益的群體進行維權等。

(三)美、英金融監管改革的阻力的比較研究

1.美國和英國金融監管改革遇到共同的阻力。一方面，首先在加強國際間協作，建立國際監管體系過程中，遇到在執行機構、法律和政治勢力等方面的阻力。在金融危機背景下，各國對加強國際間的監管協作已經達成共識，但是對于由哪個監管機構擔此重任沒有定論。其次是每個國家都有自己監管的法律標準，各個國家很難達成一致的法律標準。最后是政治勢力的阻力，金融監管的背后是國家勢力的博弈，美國、歐盟和新興國家有各自的利益取向，因此沖突不可避免。[8]另一方面，在擴大和深化監管方面存在阻力。監管改革的實施對對沖基金、私募基金的沖擊會非常大，因為在低迷的市場環境下，對沖基金行業已經面臨的明顯收益下降、贖回壓力巨大的困境，更加嚴格的監管將帶來新的恐慌。對于美國衍生品的改革方案要求所有標準化衍生品都必須通過受監管的中央交易對手進行結算，這樣用大量衍生品合約來對沖利率、匯率和大宗商品價格風險的公司可能面臨更高成本。

2.美國在金融監管改革中遇到的阻力。對于美國要建立一個獨立負責監管、具有系統重要性的金融機構的監管部門，由于改革的復雜性和擁擠的立法議程意味著其成立還有很大的難度。對于成立這樣一個全能的監管機構，中小企業者認為這可能暗示政府會提供破產保護而令超大型企業制度化，令較中小型企業處于競爭劣勢，并讓納稅人來承擔救助成本。[9]大型銀行等金融機構會反對政府提高資本充足率和實施謹慎要求的提議，并且會試圖削弱新的消費者金融保護局的權力。

3.英國在金融監管改革中遇到的阻力。對于英國提出的修正后全球資本體系應具備平滑經濟周期的機制，應在巴塞爾資本協定的基礎上改善。在理論上新機制應該要求銀行在經濟回升時期形成緩沖，在衰退時期平緩頹勢。但在經濟不景氣時要求提高資本充足率雖然有助于穩定經濟提高資金實力，但信貸風險加大，限制了貸款的增長，進一步抑制了經濟的恢復。

四、美、英金融監管改革對我國的借鑒

隨著我國金融業不斷發展、金融對外開放水平不斷提高，國內各金融市場之間、國內與國外金融市場之間的風險聯動越來越緊密，金融交易越來越復雜，各種風險因素相互交織，再加上在此次金融危機影響下我國的金融業也受到一定的沖擊，這就要求我國進一步推動金融監管體制的完善和改革，而美國和英國金融監管改革對我國的金融監管改革也具有借鑒意義。

(一)積極借鑒功能型監管模式

為了適應金融機構通過控股公司形式實現混業經營的新形勢需要，減少監管空白區，提高防范化解金融風險的能力和效率，應該明確各個不同監管機構之間的協調機制，并且在現有機構性監管的基礎上，積極吸收功能性監管理念。在存在混業經營的情況下，功能性監管從基本金融功能出發判斷業務性質、劃分監管歸屬的做法，能夠較全面地涵蓋各種金融業務種類，監管歸屬也更易明確，可以避免多重監管帶來的監管套利和監管空白區問題。功能性監管對相同性質的金融業務采取一致的監管標準，也利于實現公平競爭。與機構性監管相比，功能性監管還具有較強的靈活性，能夠更好地適應金融業不斷發展的形勢。[10]

(二)加強對系統性風險的防范

處在不同經濟發展水平上的經濟體會面臨不同的系統性風險。目前我國金融市場的發展水平決定了我國金融市場不是系統性風險的主要來源，但是隨著金融體系的逐步發展和完善，我國的金融體系也將面臨同發達經濟體一樣的系統性風險，這就要求我們要加強對系統性風險的防范。要充分發揮監管的作用，解決監管可能存在的任何漏洞或空白點。監管者在實施嚴格風險監管的同時，必須注重宏觀經濟政策的變化，關注金融市場和實體經濟整體實際杠桿率和風險偏好的變化。同時，加強對眾多同質同類的中小金融機構的系統性風險提示，以幫助它們能夠及時地發現可能傷及其商業模式的系統性風險。[11]

(三)強化對跨市場、跨境風險的監管

隨著金融全球化的不斷發展，金融機構的跨市場、跨境交易越來越頻繁，而對交易中復雜的金融產品的風險監管給當前各國監管者提出了巨大挑戰。金融監管機構必須要確保金融機構的風險管理和內控體系的改進能夠與金融創新和市場變革同步。金融監管當局要順應金融市場的發展，大力培育市場化的金融中介，提升金融市場關于風險和商業信用的信息數量和質量。[11]這是進行金融監管、支持金融創新的基礎條件，也是我國不斷推進金融體系發展的目標。

(四)加強金融監管的國際協調與合作

隨著我國金融國際化的不斷發展，國內金融市場和國外金融市場的聯系越來越緊密，這不僅要求我國將金融業的監管標準與國際共同標準接軌，還要求我國的監管機構與國際組織、外國監管當局進行合作。在與國際監管標準接軌方面，我國金融監管當局要完善信息披露機制，增強金融業運作的透明度。并依據巴塞爾協議，對資本充足率、資產的分類等制定標準，使其與國際共同遵守的標準接軌。借鑒國外經驗，建立有效的金融風險預警系。■

參考文獻:

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[2]United State Department of the Treasury.Financial Regulatory Reform: A New Foundation[R].17 July 2009.

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[4]徐寶林，郭建偉.北巖銀行危機暴露英國金融監管漏洞[J].當代金融家，2008(10).

[5]Lord Turner.The Turner Review:A Regulatory Response to the Global Banking Crisis[R].FSA.March 2009.

[6]中國人民銀行金融研究所.對改革國際金融監管體系的幾點認識[EB/OL].http://www.pbc.gov.cn/detail.asp?col=100id=3144.

[7]Gilian Tett.Bank Policymakers Struggle to Increase Oversight Without Stifling Innovation[J].Financial Times.24 Feb 2009.

[8]全球金融監管合作面臨的三大挑戰[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/fortune/2009-03/30/content_11098727.htm.

[9]崔曉偉.美國醞釀金融監管風暴[N].上海金融報.2009-05-19.

[10]宋立，王元.金融危機對我國金融監管的啟示[J].宏觀經濟管理，2009(1).

[11]廖岷.從美國和全球金融危機比較中美金融監管[J].國際經濟評論，2008(6).