我國金融監管協調機制存在的問題及對策分析

摘 要:健全的金融監管協調機制可促進分業監管體制下的金融業穩健發展。目前我國實行“一行三會”金融分業監管體制，由于制度等方面的缺陷，現行金融監管協調機制仍存在一些問題。本文針對性地提出了明確金融監管協調機制的牽頭人、完善金融聯席會議制度、建立金融監管協調監督機制、為金融監管協調機制培養復合型監管人才等幾點完善金融監管協調機制的建議。

關鍵詞:金融監管協調機制;問題;對策

中圖分類號:F830.31文獻標識碼:A文章編號:1003-9031(2010)01-0053-04

金融監管協調機制是金融經營體制與監管體制發展的產物。隨著金融業的發展變化，我國金融監管經歷了從弱到強、從混業監管到分業監管的演進過程，形成現階段“一行三會”的監管層面。目前，金融業競爭空前加劇，金融創新不斷深入，綜合經營趨勢日益明顯，跨行業、跨市場金融風險變得日益突出，對現有的分業監管體制提出了嚴峻的挑戰。如何在現行分業監管法律框架下，整合現有部門監管優勢，建立有效的協調運作方式，健全金融監管協調機制，促進我國金融業繁榮穩健發展，已顯得十分迫切。

一、我國金融監管協調機制的現狀

(一)建立金融監管協調機制的法律依據

在分業監管體制下，金融監管協調機制的重要性尤為突出，我國在多部法律上明確要求建立金融監管協調機制。《中國人民銀行法》第35條明確規定，“國務院建立金融監督管理協調機制，具體辦法由國務院規定”。《銀行業監督管理法》第6條也提出“國務院銀行業監督管理機構應當和中國人民銀行、國務院其他金融監督管理機構建立監督管理信息共享機制”。《中國人民銀行主要職責內設機構和人員編制規定》再次強調，“在國務院領導下，中國人民銀行會同中國銀行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會、中國保險監督管理委員會建立金融監管協調機制，以部際聯席會議制度的形式，加強貨幣政策與監管政策之間以及監管政策、法規之間的協調，建立金融信息共享制度，防范、化解金融風險，維護國家金融安全，重大問題提交國務院決定”。

(二)現行金融監管協調機制的模式

金融監管部門最早的分工合作機制始于2000年。央行、證監會和保監會以三方監管聯席會議的方式，每季度討論。2003年原由人民銀行負責的銀行、金融資產管理公司、信托投資公司及其他存款類金融機構的監管職能劃轉給銀監會監管之后，2003年6月，銀監會、證監會、保監會成立了專門工作小組，討論并通過了《中國銀行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會、中國保險監督管理委員會在金融監管方面分工合作的備忘錄》(以下簡稱《備忘錄》)。

該協調機制主要包括以下內容:一是監管框架。銀監會依法負責對各銀行、信托機構、政策性銀行和金融資產管理公司的監管;證監會依法負責對證券業務的監管;保監會依法負責對保險業務的監管。混業經營機構則實施主監管制度:對控股母公司依據其主要業務性質確定監管機構，而對其金融子公司按業務性質仍由相應監管機構實施分業監管。二是協同機制。建立銀監會、證監會和保監會每季度召開聯席會議的工作機制，并建立以討論、協商具體專業監管問題為目的的經常聯系機制。三是信息的收集與共享。三家監管機構依法分別收集監管對象的信息和數據，并加以匯總制表并公布，以方便共享。此后，銀監會、證監會、保監會召開了兩次部際監管聯席會議，確立了對金融控股公司的主監管制度。[1]但央行未曾參加過“三會”部際聯席會議。

由于《備忘錄》把具有部分監管職能的人民銀行排除在外，“三會”建立的金融監管協調機制存在一些缺陷。為健全金融監管協調機制，2008年7月10日國務院批準《中國人民銀行主要職責內設機構和人員編制規定》(簡稱“央行的三定方案”)，重構金融監管協調機制，并規定:中國人民銀行會同中國銀行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會、中國保險監督管理委員會建立金融監管協調機制，以部際聯席會議制度的形式，加強貨幣政策與監管政策之間以及監管政策、法規之間的協調，建立金融信息共享制度。此外，還進一步明確了人民銀行的監管職能:實施外匯管理，負責對國際金融市場的跟蹤監測和風險預警，監測和管理跨境資本流動，監督管理銀行間同業拆借市場、銀行間債券市場、銀行間票據市場、銀行間外匯市場和黃金市場及上述市場的有關衍生產品交易，負責金融控股公司和交叉性金融工具的監測，負責反洗錢工作的監管等。

(三)金融監管協調機制的實踐

在金融海嘯波及全球的過程中，隨著“一行三會”金融監管協調機制的建立，在央行的協調下，中國證監會、銀監會、保監會在維護資本市場穩定、防范和化解金融風險、產品和市場監管及經營機構監管等方面，均做出了卓有成效的努力，對我國相關市場和行業的發展產生了深遠的影響。[2]

1.并表監管拉開協調監管序幕。在當前金融行業仍然采取分業經營、分業監管的前提下，決策層曾明確提出，在繼續實行銀行、證券、保險分業監管的同時，要順應金融業務綜合經營的趨勢，強化按照金融產品和業務屬性實行功能監管，完成對金融控股公司交叉性金融業務的監管。銀監會于2008年2月，發布了《銀行并表監管指引(試行)》，要求銀行集團應采用適當的方法，對境內外各類附屬機構各方面風險等進行評估，避免局部的、單一的風險進一步蔓延擴大對整個銀行集團的安全構成威脅。

2.相關監管部門形成有效互動。2008年，我國證券市場因一系列內外部因素的影響，出現了較大幅度的調整。在這種局面下，相關監管部門形成有效互動，維護市場平穩運行。保監會要求保險資金顧全大局，穩定市場。當證券綜指下行壓力加大時，保監會緊急召集各保險資產管理公司負責人開會，動員其從大局出發維護資本市場穩定，保險資金要在股市低迷之際積極布局，加大對股票和股票型基金的凈買入力度，承擔維護大局的責任，增加對中國資本市場長期投資價值的信心，對穩定市場起到積極作用。而中國證監會迅速出臺了一系列協同意識較高的監管及基礎性制度建設措施，積極利用相關市場、相關領域的可用條件，盡最大力量維護了市場的平穩運行。為消除市場對于上市金融機構投資美國市場的損失存在恐慌心理，提高透明度，證監會于2008年8月出臺了商業銀行信息披露特別規定，要求商業銀行披露次貸等表外業務風險。此舉與銀監會的并表監管形成了有效互動。人民銀行則多次使用利率、存款準備金率等貨幣政策工具，有效維護經濟穩定。為促進宏觀經濟持續健康發展，國務院于2008年12月初提出了“金融國九條”，10天后，國辦發布了落實“金融國九條”的30條“意見”。在具體落實的過程中，銀監會對并購貸款開閘，并明確了其與二級市場收購股份并購行為的關系。證監會則提高了并購重組工作效率，并擬在推進市場并購重組方面繼續出臺若干辦法。另外，全國統一的證券期貨市場誠信檔案已開始運行，證監會明確，將推進與相關監管機構的互聯互通，為監管機構之間信息共享、互聯預留空間。

人民銀行、銀監會、證監會、保監會的協調監管，對于維護金融穩定起到了非常重要的作用。目前監管部門之間已經實現部分信息聯動，相互之間可以通過內部網絡，實現數據和相關信息的查詢，確保第一時間有效地實現相互聯動。[3]

3.監管部門加強協調。為適應國內形勢的變化，銀監會、證券會、保監會三會協調加強，推進了合作的步伐。銀保雙方簽署《商業銀行投資保險公司股權試點管理辦法》和《關于加強銀保深層次合作和跨業監管合作諒解備忘錄》等文件。同時，為防范和化解金融風險，維護金融穩定，為經濟發展和社會穩定創造良好的金融環境，不少地方已經建立金融穩定工作聯席會議制度。金融監管部門有效的聯系、溝通、協調和合作，不僅使監管部門及時掌握信息，提高信息資源利用率;而且提高了監管效率，形成監管合力，避免出現監管真空和重復監管，促進了地方金融資源的優化配置，保障金融穩定健康發展。

二、我國現行金融監管協調機制存在的問題

(一)牽頭人不明確使得金融監管協調機制無法正常運作

目前有人依據《中國人民銀行法》第九條“國務院建立金融監督管理協調機制，具體辦法由國務院規定”以及2008年7月10日《國務院辦公廳關于印發中國人民銀行主要職責內設機構和人員編制規定的通知》“在國務院領導下，中國人民銀行會同中國銀行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會、中國保險監督管理委員會建立金融監管協調機制”的規定，認為“會同”就是“牽頭”的意思，認定中國人民銀行為金融監管協調機制的牽頭人。[4]但也有人對此提出質疑，認為人民銀行三定方案規定的人民銀行牽頭人條款超越了該法規的法律效率范圍以及法條的效力，提議成立由國務院領導的全國金融監管協調委員會。[5]2004年銀監會、證監會、保監會召開了第二次監管聯席會議后，“三會”共同參與的部級聯席會議便罕有召開。牽頭人不明確，任何一方金融監管機構缺乏主動性，金融監管協調機制都難以正常運作起來。

(二)金融監管協調機制對監管主體行為約束力不強

“一行三會”召開部際聯席會議時，可以根據各自履行職責的需要進行溝通與協商，但這種溝通與協商是平等的、自愿的，沒有任何強制約束力。現有的各監管機構都為正部級單位，當監管主體之間出現潛在沖突時，某些部門便會采取一些有利于本部門而有損于其他部門利益的行動，具體表現為不同監管主體爭奪監管對象和監管權力。由于金融監管協調機制對監管主體行為約束力不強，聯席會議達成的協議可能最終成為一紙空文。

(三)金融監管協調機制缺乏有效的爭議解決機制

證券公司融資、保險資金入市、信托投資公司從事證券業務等，均涉及不同監管機構的協調與合作問題，分業監管制度下，這些問題靠任何單一的監管機構都無法完成，監管方之間進行有效的溝通與協調顯得非常重要。事實上，由于部門利益相沖突或者部門權責劃分的問題，有可能出現重復監管和忽略監管的情況，也有可能出現監管方之間意見分歧的情況。那么，如何解決各方爭議問題，現行的金融監管協調機制并沒有相應的解決機制，而且目前也沒有一部高出金融部門法的法律可以參照執行，最后可能是按照“重大問題提交國務院決定”的規定交由國務院來處理。金融監管協調機制缺乏有效的爭議解決機制，不僅有礙于金融監管協調工作的有序開展，而且增加了監管合作的成本，影響了整體金融監管效率。

(四)金融監管協調機制缺乏監督機制

金融監管協調機制沒有賦予任何一方對其他監管方的監管行為進行監督的權力。按照當前的金融監管協調機制，一行三會之間主要是行使貨幣政策與監管政策之間以及監管政策、法規之間的協調行為，交換金融信息。各監管方對各自分管領域的監管行為只受相關法律和監管方內部制度的約束。當前我國約束監管方的法律還不完善，內部規章制度難以確保監管行為的合法性，在這種沒有制度約束的情況下，監管者自身監督機制薄弱。[6]缺乏對有關金融監管機構權力的限制和外在監督，監管機構監管權力的壟斷性容易導致權力尋租行為。

(五)金融監管協調機制缺乏匹配的專業人才

當前金融業務繁多，金融交叉業務逐漸放開，金融創新速度快，“金融期貨之父”梅拉梅德曾表示，只有監管部門的相互協作，才能有效監管金融衍生品市場。但是，目前金融監管部門普遍缺乏專業人才，有些監管人員知識結構已經老化，其專業監管能力面臨挑戰;很多監管人員(尤其是基層監管人員)缺乏跨業監管必備的知識和能力，難以勝任混業經營下的金融監管工作，監管部門之間的工作溝通交流也有一定障礙。缺乏匹配的專業人才支撐，金融監管協調機制運作舉步維艱。

三、完善金融監管協調機制的具體對策

(一)明確牽頭人，保證金融監管協調機制運作的主動性

為了避免多頭監管、混合監管面對問題時互相推諉現象，國務院應進一步明確金融監管協調機制的牽頭人。這個牽頭人可以是人民銀行，也可以是其他三會中的一會，也可以指定一個部門或成立一個專門機構。權責明確才可以調動監管者的主動性和積極性，強化監管效果的有效性。

(二)完善金融聯席會議制度，確保金融監管協調機制的有效運作

金融監管協調機制的具體運作方式主要是金融聯席會議，金融聯席會議舉辦成功與否對金融監管協調機制功能的發揮起著關鍵性作用。為確保金融聯席會議有效運作起來，使其會議議程與決議產生有效約束力，可借鑒美國做法，通過立法來協調統一監管機構之間的監管政策和業務。建議金融聯席會議法定化，把聯席會議各項制度由會方的內部協議約束提升至法律約束，從法律角度進一步完善金融聯席會議的運作方式。把人民銀行、銀監會、保監會、證監會定位為金融聯席會議的法定參會單位，同時聯席會議有必要把相關成員(包括財政部、國資委、監管對象等)列席會議;會議主席由法定參會單位輪流擔任;法定參會單位必須全部參會;會議表決實行一票否決制;會前列席單位可以提出議案，由其監管方提交會議審議。金融聯席會議做出重要決定前，有必要征求被監管方的意見，會后形成會議紀要，與會方簽署意見，并以正式文件形式發送給參會單位，會議紀要對法定參會單位具有法律強制約束力。

(三)建立金融監管協調監督機制，保障監管工作有序開展

當前有些法律未能有效制裁違法違規行為，僅僅依靠監管機構自身的監督難以制約權力尋租行為。筆者認為，根據我國金融監管體制的現狀，為達到有效監管，防止監管機構濫用權力，就必須完善對監管機構監管行為再約束的機制。我們可以依托金融監管協調機制，建立金融監管協調監督機制，成立金融監管協調監督委員會，成員由中國人民銀行、銀監會、證監會、保監會、財政部、國資委等部門組成。美國前財長羅伯特#8226;魯賓(Robert Rubin)指出，金融監管的目的之一是提高監管流程的秩序。金融監管協調監督機制也應以維護監管秩序為出發點，對金融監管機構的違法行為進行監督，對金融監管聯席會議達成的協議執行監督，成員可對金融監管機構的合法但不合理的行為行使建議權。有效的監督機制，可對金融監管機構產生約束力，促使其依法行使監管權，提高金融監管行為的透明度，同時也為金融監管機制的有效運轉提供保障。

(四)培養復合型監管人才，為金融監管協調機制提供人才支持

隨著金融業發展，金融交叉業務和金融創新產品越來越多，這對金融監管人員提出了更高要求。為有效開展監管工作交流與合作，金融監管人員不僅要掌握本監管領域的法律法規、政策以及相關金融業務知識，也需要熟悉其他金融監管領域的相關事項。金融監管機構要重視復合型監管人才的培養，除了從國外引進金融監管人才、加強監管業務培訓和員工自學等途徑，還可借助金融監管協調機制，建立監管人員工作交流機制，互派工作人員到各個監管機構學習與實踐監管，為金融監管協調機制提供人才支持。

(五)金融監管協調機制應從服務金融市場、服務監管對象和服務投資者角度出發

實踐中，我國金融監管協調機制尤其是基層監管協調機制主要是為金融監管機構了解和掌握金融監管信息服務提供一個平臺，各金融監管機構可通過這個平臺互通其他監管機構所掌握的監管信息，從而達到信息共享的目的。但是，建立金融監管協調機制僅僅為金融監管機構服務是不夠的，行政監管是為了更好地服務市場。筆者認為，金融監管協調機制要解決的不僅僅是監管方之間的問題，也要解決監管方和被監管方的問題，更要著眼于解決被監管方的問題。建立金融監管協調機制不僅是為監管機構服務，也要服務于金融市場、服務于監管對象和服務于投資者。當金融監管機構協調過程中產生爭執時，也要從服務市場、服務監管對象和服務投資者的角度出發。同時，金融監管協調機制要求每個監管機構出臺的監管政策要有全局觀念，維護統一市場，保護投資者共享五大市場的權利，提高市場效率。■

參考文獻:

[1]李佳.混業經營條件下我國金融監管協調機制研究[J].現代商業銀行導刊，2007(12).

[2]江世銀.金融創新背景下的監管協調機制改革[J].南方金融，2007(5).

[3]人民銀行營業管理部課題組.北京市金融監管協調機制研究[J].中國金融，2008(14).

[4]懷成立.關于完善我國金融監管協調機制的探討[J].商業時代，2008(6).

[5]郭春松.基于分業監管格局下建立金融監管協調機制的思考[J].福建論壇(人文社會科學版)，2007(6).

[6][美]E#8226;博登海默著，鄧正來譯.法理學——法律哲學與法律方法[M].北京:中國政法大學出版社，1999.

The Deficiencies and Corresponding Countermeasures of

China's Financial Supervision and Coordination Mechanism

WANG Lai-hua，LI Nai-yan

(Beihai Centre Sub-branch， The People’s Bank of China Beihai，Guangxi 536000，China)

Abstract: The sound coordination mechanism of financial supervision could promote financial industry to develop healthily in the system of separation supervision. At present， China carries out the system of separation supervision which is operated by The People’s Bank of China， China Banking Regulatory Commission， China Securities Regulatory Commission and China Insurance Regulatory Commission. Because of deficiencies in the system， there are still some problems in the existing coordination mechanism of financial supervision. To solve those problems， the authors put forward suggestion to improve the coordination mechanism of financial supervision which includes definituding its leader， perfecting the system of financial united meeting， setting up its supervising system， as well as training compound supervisors.

Key words: the coordination mechanism of financial supervision; deficiencies; countermeasures