城市管理重心指數(UAFI)初探

在信息化城市管理過程中，隨著城市管理案件的積累，城市管理規律性凸顯。根據城市管理問題具有衍生性的特性，提出城市管理重心指數，可以快速確定城市管理重心，從而提高預警預測能力，確保工作更加有針對性，切實提高城市管理效率。

城市管理工作是政府的永恒主題。在建設世界城市，實現“人文北京、科技北京、綠色北京”的過程中，城市管理工作尤為重要。但其動態性和復雜性決定了我們必須善于把握其規律，有針對性地開展工作，做到有的放矢。

一、城市管理工作重心的提出

城市管理工作大多存在這樣一個規律：當一個城市管理問題被“忽視”而形成“氣候”的時候，在進行整治時其工作難度和成本將大大增加，而這個形成“氣候”的問題往往成為政府工作的重點問題加以解決。所以，我們引入“城市管理工作重心”的概念。

所謂城市管理重心，就是影響城市正常秩序、發展和群眾正常生活的，政府需要加強管理的問題，即城市管理的亂點、難點。

構成城市管理工作重心的問題應該具有以下三個特性：

（一）衍生性

蝴蝶效應理論告訴我們，現代城市管理是一個由諸多因素交相制約的復雜系統，城市管理中出現的微小問題，彼此間往往都有千絲萬縷的聯系，一旦形成氣候，極易演變成城市管理重大問題，從而制約城市健康快速發展。

以施工類的城市管理問題為例，通過對西城區城管監督指揮中心處理的城市管理問題分析，由于施工管理不到位等原因，造成施工對城市公共環境產生影響并且存在一定的衍生性。所謂衍生性是指由于一類城市問題帶來其他問題。一般情況先是亂堆物堆料問題的出現，接著是積存渣土問題、生活垃圾與裝修垃圾混裝問題，施工后就存在了施工廢棄料不及時清理的問題。這就造成了由于一個原因形成多個城市管理問題的出現，加大了城市管理工作量和管理難度。以2008年為例，與施工相關的城市管理問題分布見表1。

因此，如果我們抓住其苗頭性問題進行重點管理，則其衍生的城市管理問題將會大大降低。

（二）約束性

約束理論告訴我們，“只要找出妨礙實現系統目標的約束條件，找到對它進行消除的方法，才能改善系統”。凡是成為城市管理重心一定是影響群眾正常生活，妨礙城市環境秩序、約束城市管理水平的直接因素。

由表2可以看出，當環境秩序滿意度高時，城市管理水平滿意度就高；而影響當季度環境秩序的主要問題是非法小廣告問題或無照游商問題，即制約城市環境秩序和城市管理水平的因素是非法小廣告問題或無照游商問題，那么，這些問題就是我們的管理工作重心。因此，要提高轄區的城市管理效率，首先一定要迅速、準確地找到城市管理重心，確定城市管理重點，找出解決問題的方式方法，才能消除城市管理重心對城市管理工作的約束，切實提高城市運行效率和服務保障能力。

（三）針對性

社會比較理論告訴我們，通過利用他人作為比較的尺度，來進行自我評價，可以查找到自身不足的環節從而加以改進。北京市委書記劉淇同志到西城區調研時提出西城區要成為“四個服務”的示范區，高端服務業的示范區，“三個北京”的示范區，和諧社會的示范區。西城區作為中心城區，在城市管理方面必須堅持高標準，這樣才與區位特點和功能相匹配。因此，只有通過橫向和縱向的比較，才能找到影響城市管理水平的重點問題，有針對性地解決，從而使西城區在高標準的狀態下運行。比如，奧運期間無照經營游商問題、店外經營問題得到較好的控制，但奧運后無照游商問題數量增長很快，奧運期間日平均立案32件，奧運后日均達到96件，漲幅200％；店外經營問題在奧運期間日均立案12件，奧運后日均28件，漲幅130％，問題反彈比較嚴重。通過奧運前后數據對比，發現城市管理重點問題，便于采取有效措施遏制問題發展，確保各階段的城市管理工作更有針對性，從而提高城市管理效能。

截至到2009年底，西城區城管監督指揮中心共處置54萬件的城市管理問題，對其規律性的研究與分析，借助信息化手段可以比較客觀、準確地反映出某一時期的城市管理工作重心及其內在聯系。為此，提出了城市管理重心指數的概念。

二、城市管理重心指數（UAFI）及數值的衡定

從一般規律來看，城市管理問題越多的地區，依托城市管理信息系統處理的城市管理案件越多（實際情況可能受政策傾向和監督員上報問題習慣等因素影響）。城市管理案件數量是衡量城市環境狀況的間接指標，計算一定區域內發生的城市管理案件數量，可以衡定該區域城市管理問題的嚴重性。

（一）城市管理重心指數

1.城市管理重心指數的產生。假設區域面積為A（單位：平方米），案件數量為Q（單位：件），令I=Q/A，I代表單位面積區域上發生的城市管理案件數，當區域和案件數量具有特殊代表性時，我們把I稱之為城市管理重心指數，用Ig表示，因此，城市管理重心指數越大，城市管理問題越多越嚴重。而且，不同的取值方式得到不同的城市管理重心指數，構成城市管理重心指數體系。有了這個指標，不僅可以判斷城市管理重心的位置，且可以衡定重心波及區域，即重點管理范圍，這就為城市管理部門調整管理方向和管理力量提供重要理論依據。

2.城市管理重心指數的縮寫。為便于表述和流通使用，城市管理重心指數可以縮寫為UAFI，各字母的中文意思分別是：U-urban(城市)，A－administration(管理)，F－focus(重心)，I－index(指數)。

（二）城市管理重心指數的取值

不同區域由于人口數、人口素質、基礎設施、功能業態等因素各異，城市環境和城市管理標準也存在差異，為了符合科學發展觀原則，進一步深化精細化管理方式，更加有利于分級分類管理要求，作為城市管理重心的研判依據，城市管理重心指數的選取也應進行差別化選取。基于以前的研究基礎，可以從以下幾個方面著手：一是選取具有特殊代表性的區域，計算城市管理重心指數。比如，在西城區7個街道中，金融街地區城市管理案件最少，環境狀況最好，則可以選取金融街的城市管理案件數與金融街地區面積之比作為一個城市管理重心指數，用來判斷其他區域的管理優劣狀況；二是選取具有特殊代表性的時間范圍，計算城市管理重心指數。比如，北京奧運會期間各項工作措施力度最強，城市運行有序順暢，環境狀況良好。可選取2008年8月8日至2008年8月24日奧運會期間發生的城市管理案件數與區域面積之比得到一個城市管理重心指數，作為判斷非常態時期城市管理重心的重要依據；三是取全年的城市管理案件總數與全區面積之比得到一個城市管理重心指數，作為綜合比較的重要依據；四是按城市管理案件分類計算不同城市管理問題的案件數與區域面積之比，得到一系列城市管理重心指數，用來判斷各類城市管理問題在全區的重心以及重點管理范圍。

（三）城市管理重心指數體系

由于受政治、經濟、社會等各種影響，不同區域的管理標準和管理要求并不相同，城市管理重心指數取值也不盡相同，故在不同的取值方式下得到一系列城市管理重心指數值，通過分級分類組合，構成城市管理重心指數體系。

詳情如表3所示。

一是按級別劃分，主要有四級。第一級為常態管理下全區的城市管理重心指數（見表3中，Ig（I）），比如，2009年全區案件數/全區面積。第二級為常態管理下特殊地區的城市管理重心指數（見表3中，Ig（Ⅱ）），比如，2009年金融街地區城市管理案件數/金融街地區面積。第三級為非常態管理下全區的城市管理重心指數（見表3中，Ig（Ⅲ），比如，2008年奧運時期城市管理案件數/全區面積。第四級是非常態管理下特殊地區的城市管理重心指數（見表3中，Ig（Ⅳ）），比如，2008年奧運時期金融街地區的城市管理案件數/金融街地區面積。這些指數隨著級別的增加逐級遞減。

二是按類目劃分，每一級指數還包含數個同級別不同類目的城市管理重心指數。比如，在第一級常態管理下全區的城市管理重心指數中，不僅包括2009年全區案件數/全區面積，即Ig（I），還包含常態管理下各類案件數與全區面積之比，即表3中的Ig（I）w、Ig（I）b等等。這些同級不同類的城市管理重心指數與不同級的城市管理重心指數一起，形成矩陣式城市管理重心指數體系。

（四）城市管理重心的衡定

掌握城市管理重心，便于相關部門掌握主動權，及時調整管理方向，合理調配資源，集中力量各個擊破城市管理難題，不斷改善城市整體環境狀況，提高周邊居民的滿意度。要確定城市管理重心，一是要確定城市管理重點，二是確定城市管理重心波及區域。

1.城市管理重點的判定。怎么來確定城市管理重點呢？從工作實際出發，可以分兩步走：一是篩選案件多發的興趣點，二是判斷興趣點是否是重點。

在信息化城市管理的推廣過程中，在問題上報階段，城市事件、部件管理法引入了興趣點作為問題描述的參照物，確保問題描述更準確，更便于查找上報的問題。這些興趣點主要選取相對永久的單位、商業機構、醫院、學校和標志明顯、易于查找的部分門牌號作為參照物，這種興趣點全區共有20083個，星羅棋布地分布于整個轄區。目前，依托城市管理信息系統，這些興趣點周邊的案件數已完全被掌握，將這些興趣點周邊發生的案件數量進行簡單排序，篩選出案件多發的興趣點。

有了這些重要的興趣點后，可以判斷出興趣點是否為城市管理重點。具體方法是，將已取得的案件多發的興趣點作為研究對象，取興趣點周邊的案件數和案件發生范圍面積之比，算出興趣點周邊單位面積內發生的案件數，即I值，再與重心指數進行比對，判斷出該興趣點是否為城市管理重點。在實際工作中，城市管理重點的確定還應綜合考慮當前工作重點和政策傾向等因素，城市管理工作才能更具針對性和現實意義。

2.城市管理重心波及區域的劃定。在確定某個興趣點是管理重點以后，還要知道該問題在多大范圍內比較嚴重，即掌握問題的影響區域，以便配置相應的管理力量，制定有效的治理措施，使問題得到迅速解決。經理論測算，在自重心核心區往外擴散的過程中，I值（I=Q/A）是逐漸遞減的（如圖1所示），即城市管理問題影響力隨著重心區域面積的擴大逐漸減輕。

實踐也證明，離亂點越遠的地方，問題自然隨之減輕，比如在四環市場周邊，由于受積水潭醫院和護國寺醫院等因素影響，該地區的無照攤群、游商、店外經營等問題較嚴重，尤其集中在四環胡同、羅兒胡同和棉花胡同等處，而離醫院等亂點稍遠的大街面和葦坑胡同、菠蘿倉胡同、邱家胡同和三不老胡同，無照游商問題則明顯減少。見圖2。

掌握了I值自重心核心區向外逐漸遞減的特性之后，可以通過數學計算方法算出城市管理重心波及區域。城市管理重心核心區是問題最集中、影響力最強的區域，以城市管理重點為核心，按等差數列取不同的半徑劃圓（比如100m、200m、300m等），計算不同圓面積內的城市管理案件數與該圓面積之比，得到一系列I值，然后將I值與城市管理重心指數作對比，就可以準確地取得城市管理重心波及區域半徑，繼而確定城市管理重點的影響范圍。

三、城市管理重心指數在工作中的應用

（一）確定城市管理重心，可以不斷提高城市管理預警預測及防范能力

可以說，城市管理突發事件（如路面塌陷等）的發生是常態下管理問題積累的結果，是常態管理問題的極端表現。城市管理要改變突擊整治和事后處置的被動應對管理方式，切實提高城市管理水平和效率，就必須堅持不斷創新機制體制，推動管理前移；必須堅持理論創新和工作推動方式創新，切實加強源頭管理。加強重心指數研究，確定城市管理重心，可以進一步掌握工作的主動權，它的應用進一步豐富、完善了城市運行監測體系，更加強化了城市管理問題的預警預測分析能力，成為城市運行監測體系的主要內容之一，從而不斷強化預警預測分析，提高城市防范能力，切實提高城市運行水平，創造更加有序的城市運行環境，為全面提升城市運行效率和服務保障能力提供強大動力。

（二）通過城市管理重心指數，可以及時掌握城市管理重點以遏制城市管理問題擴大

隨著城市的發展，城市管理中不斷出現新的問題，這些問題一旦形成氣候，極易演變成城市管理頑疾，成為限制城市發展的瓶頸問題，管理成本和難度將無限增大。城市管理重心指數的應用，能夠準確、有效、迅速地獲取轄區內城市管理的重點，不僅可以通過熱點地圖和重點關注等信息方式將管理重點上報給有關領導，而且可以結合GIS地圖，直觀地將管理重點展現在管理者面前，進一步強化了領導決策輔助系統的功能，為領導及時、全面掌握區域內城市管理熱點、亂點、難點問題提供生動、詳實的數據和信息，迅速、準確地查找城市管理問題形成的苗頭，可以遏制問題的發展和擴大，是強化源頭管理，進一步實現精細化目標，推動和完善長效機制的有效途徑。

（三）為相關部門認真履職提供服務

通過城市管理重心指數的應用，獲取常態與非常態時期、整體與局部情況下的城市管理重點，通過階段性、定期向相關部門發布工作提示的方式，為相關部門認真履職提供服務。相關部門獲得主要城市管理重點后，根據自身的職能職責，結合履職評價各項要求，或加強巡查力量防止問題的產生和擴大，或建立臺賬逐個消除已形成的城市管理亂點，通過共同努力，創造一流的工作業績，不斷提升公共服務能力。

（執筆人：吳長春沈子欽）

（責任編輯：文雪峰）