北京建設世界城市節水戰略研究

剖析節水型社會建設對北京建設世界城市的影響及作用，提出北京市中長期節水型社會總體建設思路；在分析節水型社會建設現狀和總結經驗的基礎上，提出制度創新、水資源配置、行業高效節水和非常規水源利用等重要節水戰略。

一、北京建設節水型社會的必要性

（一）水資源短缺為節水型社會建設提供了新的契機

水資源既是基礎性自然資源，又是戰略性經濟資源，擁有安全可用的水資源是一個城市或國家綜合實力的有機組成部分。北京市因其人口高度聚集、社會與經濟快速發展，水資源問題十分突出，時刻受到水危機的挑戰。新中國成立以來，北京地區先后出現過幾次大的水危機，特別是20世紀80年代初期連續5年枯水和1999年至今的連續枯水年帶來的水資源危機，對北京發展造成了極為嚴重的影響。響應水危機的行為調整，既需要工程建設、更需要制度建設。北京市過去幾十年中建設了大量水利工程，目前也正在抓緊實施南水北調中線配套工程，但是開源的水利工程投入巨大，新增資源供給能力有限，只能治標，節水型社會建設才是響應水危機的治本之策。北京的治水模式需要從過度依賴工程建設擴大供給為主轉向制度建設激勵節水為主，從單一的硬件建設（如水務設施、基礎設施）轉向軟件建設（如制度、法制、民主、RD、能力建設）和硬件協調發展，政府水務主管部門主要職能從工程投資優先轉向以制度建設、公共服務和社會管理為本。

北京市委、市政府對節水型社會建設工作非常重視，2010年1月25日，市長郭金龍在《北京市政府工作報告》中指出：“加強資源能源保障。實行最嚴格的水資源管理制度，從戰略高度研究建設節水型城市。認真落實各項節水措施，開展階梯式水價試點#8943;#8943;”。

（二）經濟社會發展給節水型社會建設帶來新的挑戰

自1981年北京市正式成立節約用水辦公室以來，北京市的節水工作已經開展了近三十年，期間以《北京市實施〈中華人民共和國水法〉辦法》和《北京市節約用水辦法》為核心，制定和修改了幾十項節水法規，初步形成結構合理的水價體系。2002年，北京市通過建設部、國家經貿委節水型城市考核驗收，于2003年被正式授予全國首批“節水型城市”的稱號。三十年來，北京市的節水工作緊密結合北京水情實際，貫徹落實科學發展觀，以建設宜居城市為目標，以建立政府調控、市場引導、公眾參與的節水機制為重點，堅持以人為本、人水和諧，堅持向觀念要水、向機制要水、向科技要水，堅持統籌城鄉，構建循環水務的工作思路，求真務實、大膽創新，連續多年實現年節水1億m3以上，2009年萬元GDP用水量下降到30.2m3。提前超額完成“十一五”期間萬元GDP下降20%的預定目標。

曾經的節水管理對過去的經濟社會發展起到了重要支撐作用，但如果還照抄照搬原來的思路和辦法，已不可能適應新形勢下北京發展的需要。現在北京迫切需要尋找到既繼承傳統，又更具活力、更加有效的節水管理新模式。

（三）世界城市建設對節水型社會建設提出新的要求

2009年底召開的北京市委十屆七次會議上，對新形勢下北京的發展做了新定位，確立了新目標。首都經濟社會發展進入了全面建設現代化國際大都市的新階段，以世界城市這一高端形態謀劃北京未來發展，是市委、市政府確定的新戰略。同倫敦、紐約、東京這些世界城市相比，北京在產業結構、用水技術和管理等方面還有相當大的調整空間。以節水為標準推進北京發展方式的轉變，不僅符合世界城市建設的方向，也是適應北京缺水實際的要求。

因此，通過節水型社會建設確保建設世界城市的水安全，是一項創新工程，在進行管理、技術、體制和機制創新的同時，在不同部門、不同行業之間，協調好短期、中期和長期的各項節水工作，統籌安排，分步實施，這是建設世界城市的重要保證。進而言之，把握節水型社會建設在世界城市建設過程中的發展方向，充分發揮水對北京市經濟社會發展的支撐和保障作用，有必要從政治、經濟、社會、環境、生態、人文、民生等不同側面，從世界、國家、區域的不同層面，從農業、工業、環境、生態等各種角度，全方位地研究節水型社會建設的中長期戰略，以確保實現世界城市建設水安全的目標。按照建設世界城市的要求，以更高的標準、更寬的視野、更高的水平推進新時期北京節水型社會建設具有著重要的里程碑意義。

二、節水型社會建設思路

北京節水型社會建設將緊緊圍繞著城市國際高端化、建設世界城市的目標，以建立最嚴格的水資源管理制度為契機，努力完善節水“四大體系”。結合北京城市整體發展規劃和水資源形勢，以“強化節水、高效用水、優化配水、精細管水”的節水戰略，推進北京市資源節約型、環境友好型社會建設，全面提高水資源利用的效率和效益，提高居民生活水平，全面支撐北京市社會經濟發展和世界城市、宜居城市的建設。節水“四大體系”為：

（一）完善以節水高效為導向的產業體系

北京市各相關部門聯合制定產業投資項目指導目錄和限制發展項目名錄，限制并逐步淘汰落后、耗水量高、用水效率低下的產業項目。建立適應北京缺水條件的產業結構，嚴格控制水資源利用總量，促使水資源向節水高效的領域流動，逐步培育起適應北京缺水條件的生產生活方式。

（二）發展循環型的水資源利用體系

把加大非常規水源利用作為緩解北京水資源緊缺的重要戰略措施，促進優水優用、分質供水，提高北京水資源的利用效率和效益。北京市正在通過建設工程設施、采取管理措施，促進污水資源化。隨著污水資源化進程的加快，需進一步完善政策體系，鼓勵再生水的生產和利用。

（三）建立創新型的政策管理體系

各級政府應當把節約用水工作納入國民經濟和社會發展計劃中，健全節約用水社會化服務體系，開發、推廣節水新技術、新工藝、新設備，培育和發展節水產業，組織開展節水型單位、社區、村鎮的創建工作，廣泛開展節約用水宣傳工作，提高全社會的節約用水意識。建立節約用水責任制和考核評價制度，將節約用水目標完成情況納入各級人民政府及其負責人考核評價的內容。

（四）開創互動型的社會參與體系

社會單位和公眾是節水型社會建設的基礎和主體。節水型社會建設與每個單位和個人息息相關，需要社會單位和公眾的廣泛參與。通過加大宣傳力度，一方面能夠提高社會公眾對市情水情的了解，深刻認識到北京水資源短缺的嚴峻形勢，增強節水意識；另一方面，要堅持從自己做起，從點滴做起，培育同節水型社會相適應的節水文化。要形成適應北京水情特點的節水生產和生活方式，依靠自我約束和社會約束，促進節水型社會的深入發展。媒體也要創新形式，通過營造節水輿論氛圍和加大社會監督等方式，推進節水型社會建設。

三、重點節水領域

（一）制度創新戰略

1.完善節水型社會制度體系建設。根據《中華人民共和國水法》和《北京市實施<中華人民共和國水法>辦法》及有關法律法規，修訂《北京市節約用水辦法》，出臺《北京市節水獎勵辦法》、《北京市計劃用水管理辦法》、《北京市建設項目節水設施管理辦法》以及《北京市用水單位水量平衡測試管理辦法》等相關管理制度或部門規章，完善節水制度體系建設，形成節水獎懲有法可依的良好態勢。進一步完善取水許可制度、水資源有償使用制度、水資源論證制度、計劃用水制度、建設項目節水評估制度、水功能區劃等節水型社會基本制度，大力開展相關制度的實施細則、實施方案等配套制度建設，明確制度實施的主體和具體的獎懲措施，切實提高制度的執行力。

2.推行以市場機制為基礎的節水新機制。一是建立健全節水型水價機制。水價應當能夠全面反映水資源稀缺程度和水資源開發利用與保護的成本，補償供水及污水處理設施運行、建設成本，并使企業合理盈利。根據水資源的緊缺程度及水資源補償的要求，合理確定各類用水的水資源費標準。污水處理費標準要逐步提高到補償成本并合理盈利的水平。對國家產業政策明確的限制類、淘汰類的高耗水企業實施懲罰性水價。二是實施節水型產品認證和用水效率標識管理制度，建立節水型產品市場準入制度，運用市場機制，引導用戶和消費者購買節水型產品。三是加大財政對清潔生產、節能減排等節水項目的資金補助，引導社會資本進入節水型社會建設。四是建立節水信息發布制度，利用現代信息傳播技術，及時發布國內外各類節水信息，引進先進的節水新技術、新工藝、新設備及管理經驗，引導用水戶挖潛改造，提高用水效率。

3.建立互動型的群眾參與機制。在節水型社會建設中，政府要在水資源管理的各個層面和各個環節引入民主管理和廣泛參與的方法，建立公眾參與的節水制度和公眾監督機制，形成良好的節水機制和氛圍。擴大群眾參與范圍，群眾作為節水的主要力量和監督對象，對提高社會節水意識有重要作用。組織開展節水型單位、社區、村鎮創建工作，廣泛開展節約用水宣傳工作，提高全社會的節約用水意識。

（二）水資源配置戰略

1.宏觀調控戰略。節水應該包含在整個生產、生活等各社會層面中，目前北京市的節水工作比較注重微觀節水效果，忽視宏觀節水的重要性。未來中長期戰略中，要重視宏觀節水的重要性，從規劃和計劃開始進行節水。要重視初始水量分配的重要性，必須立足于當地經濟發展，公平合理的協調行業、供水企業、用水戶之間的初始水量，從源頭上遏制用水浪費的現象。

2.工程配置戰略。建設節水型社會，必須在現有的經濟規模和水資源承載力的基礎上，發揮地區優勢，引導產業結構調整，革新工藝、提高觀念，同時還需要一定的水資源配置戰略作為基礎。首先要建立地表水利工程聯調系統，增加地表水供水量；其次，開發建設新的地下應急水源；第三，完善南水北調中線配套工程；第四，建設再生水利用配套工程；第五，建立地表水、地下水、外調水、再生水、雨水利用等聯合調蓄工程，充分發揮供水效益。

3.虛擬水戰略。加大虛擬水的輸入，減少以水為原料產品的輸出，是解決北京市水資源短缺的重要途徑之一。逐步應用虛擬水戰略解決北京市糧食和農產品供應問題，平衡區域水資源利用赤字，促進北京市生態安全體系建設。將節約下來的有限實體水轉向生態環境恢復保護以及低耗水高效益產業發展，增加農民收入渠道、提高經濟能力，通過貿易向市場要效益的方式間接養水，使水資源管理事業走向良性循環的軌道。

（三）行業節水戰略

1.節水高效都市型現代農業。通過調整種植結構，取消水稻等高耗水作物種植，減少小麥等作物種植面積，發展雨養旱作玉米，大力發展設施農業和果樹種植，加強農業節水管理。發展生態綠色農業、觀光休閑農業、市場創匯農業、高科技現代農業，提高農業用水的效率和效益。同時，結合社會主義新農村建設，研究制定節水型農村標準，使新農村建設成為節水減排的典范。

2.節水型現代化工業。嚴格按照《北京市關于加快退出高污染、高耗能、高耗水工業企業的意見》要求，配合市經濟與信息化部門加快“三高”企業的退出步伐，同時進一步發展節水型的高端優勢產業，繼續對65種高耗水行業實行市場禁入制度，逐步使小水泥、小造紙等27種傳統工業退出北京。同時，對飲料等以水為主要原料的企業，實施降低用水量和壓縮生產量的措施，以降低其水耗。在北京各工業園區推廣清潔生產，發展低耗水、高附加值的現代產業。

3.節水型公共服務業。第三產業強化執行節水新技術，尤其對特殊的高耗水行業，如洗車業，推廣洗車用水循環利用、高壓噴槍沖車、電腦控制洗車和微水洗車、環保型無水洗車等技術；推廣游泳池用水循環利用技術。賓館、洗浴業推廣中水利用技術。

4.節水宜居型城市。生活節水水平與人的觀念和意識關系密切，在中長期建設過程中，從供水環節和用水環節進行生活節水的推進。生活節水要與城市化發展和人民生活水平相適應，以不降低居民生活水平為基礎，合理制定用水計劃，大力推廣節水器具，普及節水觀念。同時考慮北京市人口和資源條件，對水資源的需求和供給加以適當限制。

（四）非常規水源利用戰略

1.再生水。再生水利用是緩解北京水資源緊缺的重要措施。從2004年起北京就把再生水納入全市年度水資源配置計劃中，確定了再生水用于工業、農業、城市河湖和市政雜用的利用方向，利用量逐年加大，利用范圍不斷拓展。2009年北京利用再生水6.5億m3，占到全市總用水量的18%，超過了地表水用量，再生水已經成為北京不可或缺的水源。再生水是新興的供水產業，除了要進行大規模的工程建設外，必須要有相關的政策法規、管理措施加以保障和監管。

2.雨水。雨水是自然界水循環系統中的重要環節，雨水利用是解決北京市水資源供需矛盾，統籌生產、生活和生態用水，優化配置水資源，保證水安全的重要途徑。我們要在確保防汛安全的基礎上，抓住汛期降雨集中的有利時機盡可能地收集、滯蓄、利用雨洪水資源。市區開展透水鋪裝、綠地蓄滲、建蓄水池等工程措施的建設，將雨水用于綠化、洗車和環境用水。城市下游建成雨洪滯蓄區，郊區利用坑塘、溝渠、洼地攔蓄雨水，改善環境，回補地下水。

3.海水。從戰略的高度充分認識海水利用的重要性和緊迫性，明確海水淡化可以作為首都水資源的重要戰略儲備，加快前期研究，做好技術儲備，把海水利用作為北京實現水資源可持續利用、保障經濟社會可持續發展的不可或缺的戰略措施。

（責任編輯：文雪峰）