城市職業流浪乞討人員管理的困境及出路

《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》實施以來，對如何依法管理城市職業流浪乞討人員起到了重要指導和推動作用，但受法治的、習慣的及歷史的等因素制約，當前在城市職業流浪乞討人員管理方面仍存在困境。雖然各地正積極探索有效的管理模式，從實踐和長遠來看，我們還需要在深刻分析的基礎上，借鑒國外做法，探索中國特色的城市職業流浪乞討人員管理之路。

溫家寶總理在今年的《政府工作報告》中指出，“我們所做的一切都是要讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴，讓社會更加公正、更加和諧?！辈⑻岢鲆凹涌焱晟聘采w城鄉居民的社會保障體系，加快構建更加完善的社會保障安全網，使人民生活有基本保障、無后顧之憂。”毋庸置疑，構筑完善的社會保障體系和建設和諧公正的社會環境是解決城市職業流浪乞討人員問題的根本之策，但前進的道路是曲折的，我們需要不斷的探索和努力。

一、城市職業流浪乞討人員現狀及原因簡析

民政部《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細則》第2條規定：“城市生活無著的流浪乞討人員”是指因自身無力解決食宿，無親友投靠，又不享受城市最低生活保障或者農村五保供養，正在城市流浪乞討度日的人員。雖有流浪乞討行為，但不具備前款規定情形的，不屬于救助對象?？梢?，現有部門規章中界定了城市職業流浪乞討人員的概念，即非因自身無力解決食宿、無親友投靠、又不享受城市最低生活保障或者農村五保供養，正在城市流浪乞討度日的人員。依據規定，城市職業流浪乞討人員依法不享有政府救助的權利。

（一）時間空間上：20世紀90年代以來城市職業流浪乞討人員大量存在

城市職業流浪乞討人員是伴隨我國經濟的飛速發展和社會結構的加快調整，在社會競爭日益嚴峻的形勢下出現的。從時間上看，大體自20世紀90年代以來?？梢哉f，我國城市職業流浪乞討人員是經濟和社會發展的必然產物，具體原因是：一是我國人口眾多，尤其是大學招生擴招以后，廣大農村及偏遠地區沒有學歷及一技之長者就業壓力不斷加?。欢巧鐣D型期的經濟社會發展出現區域性和城鄉之間的嚴重失衡，導致落后地區的生活壓力逐漸增大；三是家庭生活成本的不斷提高和收入甚微之間的矛盾加劇；四是我國社會保障體系尚處于初級階段；五是受流浪乞討的“成本低、收益快、風險小”的特點吸引，這也和農村求職者在城市的成本較高、風險較大及欠薪事件多發等因素有關。

根據媒體報道和實踐觀察得知，現階段，我國城市職業流浪乞討人員普遍和大量存在于各大中小城市，尤以大城市最多，職業流浪乞討人員混跡于非職業的城市流浪乞討人員的大軍中，兩者之間很難判別。

（二）年齡文化上：分布各個年齡段，受教育程度普遍較低

城市職業流浪乞討人員分布各個年齡段，其中以婦女兒童和老人為主。在這個群體中，少年和青壯年數量較少，原因是作為人本有的尊嚴、具有就業能力及長遠發展需求等。一般來說，婦女兒童和老人就業能力較低，尤其是身患疾病或殘疾者，就業難度加大。從年齡上分析此類人走上職業化乞討的原因主要跟個人正常就業能力相關，而正常就業能力和受文化教育程度密切相關。根據南京市公安局城市管理警察支隊2009年對本市流浪乞討人員的統計顯示：文盲占78%，小學文化占16%，初中以上文化占6%。不難看出，城市職業流浪乞討人員的受教育程度較低，從而導致其就業能力較低和尊嚴意識淡漠，伴隨生活壓力加劇，逐步走上職業化乞討道路。

（三）形式態度上：個人和團體、合法和違法并存，均拒絕政府救助

城市流浪乞討人員的職業化形式上主要體現為個人和團體、合法和違法并存。流浪乞討的個體伴隨“乞討行業”的競爭加劇，為了博得“執業”中的一席之地，個體逐步向團體合作化發展。團體形式依據主體自由度可分為自發組織型和被人控制型，顯然，后者違法，甚至涉嫌犯罪，兩者共同的特點是基本拒絕政府救助。據報道，在天津市各大繁華地段、路口，一度銷聲匿跡的乞討人員又多了起來，并頻頻對司機和行人“伸手”。這些流浪乞討人員每日的“收入”能達到近百元，而對于正常渠道的救助，他們全部予以拒絕。天津出現的“藍圍巾”職業乞討團曾轟動一時。各種形式的職業化流浪乞討的主要目的不是引起政府注意而獲得社會救助，而是獲取直接的經濟收入。

城市職業流浪乞討人員往往采取攔路、攔車、抱住行人腿、不停下跪作揖等形式迫使市民施舍，給正常的城市發展和市民出行帶來不良影響；另外，由于居無定所，隨意躺臥、隨地大小便、隨時走動等行為特點，極易被犯罪分子或不良勢力利用，這將給城市公共衛生、環境綜合治理及公共安全等帶來潛在威脅。針對城市職業流浪乞討人員現狀及影響，全國各地都已經或正在積極探索管理的有效機制，但成效甚微。

二、城市職業流浪乞討人員管理的困境分析

（一）城市職業流浪乞討人員的法定權利自由

人權是指由共同人性所決定的，所有人民擁有的享受自由、尊嚴之生活的權利[1]。法定權利自由是對人之自然權利自由的國家確認和保護，有利于促進保障和實現。城市職業流浪乞討人員的法定權利自由主要包括：（1）包括人身自由、人格尊嚴等在內的人權保障?！稇椃ā返?3條規定國家尊重和保障人權。第37條規定中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關執行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體。第38條規定中華人民共和國公民的人格尊嚴不受侵犯。禁止用任何方法對公民進行侮辱、誹謗和誣告陷害。（2）獲得國家和社會物質幫助的權利?！稇椃ā返?5條規定中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育。（3）正當民事活動的法律保護權利?！睹穹ㄍ▌t》第5條規定公民、法人的合法的民事權益受法律保護，任何組織和個人不得侵犯。（4）生命健康權?！睹穹ㄍ▌t》第98條規定公民享有生命健康權。（5）其他特殊群體的法定權利。主要是依據《未成年人保護法》、《老年人權益保障法》、《殘疾人權益保障法》、《婦女權益保障法》等專項法律賦予的特定人群的權利。除此以外，從法治角度看，有別于公權力的“法無授權即禁止”，私權利的“法無禁止即自由”即是乞討者選擇現有生活方式的法理依據。

（二）針對城市職業流浪乞討人員管理的法定依據

管理的意義基于維護良好的公共秩序，關注和保障秩序是法律的價值所在。權利和義務的一致性原理決定了權利主體對法律秩序的遵守和服從，具體要求就是履行和權利相對應的法定義務。

針對城市職業流浪乞討人員管理的法定依據主要是憲法法律的規定。綜合起來，大概包括以下內容：（1）權利行使底線?！稇椃ā返?1條規定，中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利。《民法通則》第6條規定，民事活動必須遵守法律，法律沒有規定的，應當遵守國家政策。（2）公民遵守公共秩序和公共利益的義務。《憲法》第53條規定中華人民共和國公民必須遵守憲法和法律，保守國家秘密，愛護公共財產，遵守勞動紀律，遵守公共秩序，尊重社會公德?！睹穹ㄍ▌t》第7條規定民事活動應當尊重社會公德，不得損害社會公共利益，破壞國家經濟計劃，擾亂社會經濟秩序?！吨伟补芾硖幜P法》第23條對擾亂社會秩序的幾種行為制定了罰則。（3）公民有勞動的義務。《憲法》第42條規定中華人民共和國公民有勞動的權利和義務。勞動是一切有勞動能力的公民的光榮職責。（4）打擊乞討有關的違法犯罪活動。《憲法》第28條規定國家維護社會秩序，鎮壓叛國和其他危害國家安全的犯罪活動，制裁危害社會治安、破壞社會主義經濟和其他犯罪的活動，懲辦和改造犯罪分子?！吨伟补芾硖幜P法》第41條規定脅迫、誘騙或者利用他人乞討的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處一千元以下罰款。反復糾纏、強行討要或者以其他滋擾他人的方式乞討的，處五日以下拘留或者警告。

值得說明的是，城市管理的依據和管理對象的義務（或禁止性、限制性規定）并不完全吻合和對應，這中間需要理性辨別。對管理者而言，權力的優勢和負面特性極易造成對被管理者的侵害，所以，管理者的執法行為需要法律的授權，即依法管理。

（三）城市職業流浪乞討人員管理的困境分析

針對城市職業流浪乞討人員管理中出現的問題和沖突，即管理對象的權利和管理依據、城市發展之間存有沖突。在面對法律權利沖突時，依據法理，我們必須對權利進行科學理性的甄別和判斷。

首先，管理對象的權利和管理依據之間的沖突。城市職業流浪乞討人員的權利屬于私權利，而管理依據主要是根據憲法和法律賦予的為了維護社會公共利益或公共秩序的權利。在法治社會，不能簡單籠統地說個人權利應當讓位于公共利益和公共秩序。羅爾斯認為：“一個社會的基本制度和由它安排所形成的結構應該符合正義原則。”回顧歷史，假借社會公益和公共秩序而侵害民眾權利的事件并不新鮮，良好的社會秩序當是權力權利良性互動的結果，社會公共利益的目的是為了保護絕大多數人的利益。我們萬不能因為少數流浪乞討人員的職業化傾向或行為而忽視社會公益的真正內涵。當然，也不能因為個人權利保護而損害公共利益。

其次，管理對象的權利和城市發展存有沖突。眾所周知，城市發展關乎民眾的方方面面，其根本的目的是滿足市民日益增長的物質和文化需求，而保障體現之一是維護城市良好的公共秩序，針對職業流浪乞討人員而言，其權利的行使無疑給城市發展帶來諸多不利影響，比如帶來社會治安隱患、影響市容市貌或破壞城市環境等。毋庸置疑，依據《憲法》第33條：任何公民享有憲法和法律規定的權利，同時必須履行憲法和法律規定的義務。我們可以這樣理解，流浪乞討人員在行使權利同時，一定程度上忽視了應當履行的憲法法律規定的義務，那就是“愛護公共財產，遵守勞動紀律，遵守公共秩序，尊重社會公德。”這不僅給城市管理者帶來困惑，更給城市發展和民眾權利良性互動帶來法理隱憂。

第三，流浪乞討人員的職業化取向甄別和治理困境。在衡量以上兩種沖突之后，值得注意的是，我們必須分清和甄別流浪乞討人員是否屬于職業性，對非職業性流浪乞討人員，就不能一概而論，因為管理的依據和城市發展所涉及的“公共利益和公共秩序”，在法律位階上當讓位于公民的“生存權”。由此看來，對當下某些城市向市民發出的《致全體市民的公開信》，呼吁廣大市民不要直接向街頭流浪乞討人員施舍金錢，避免愛心被不法分子利用，應當讓愛心真正溫暖那些需要救助的困難群體。這種做法的目的是防止職業流浪乞討人員“陰謀得逞”，但是對流浪乞討人員“一刀切”的做法欠妥，不僅侵犯了非職業化流浪乞討人員的合法權利，也妨礙了市民行善的權利和自由。

三、城市職業流浪乞討人員管理的出路探討

伴隨法治國家進程的不斷加快，對城市職業流浪乞討人員的管理，應當在憲法和法律范圍內，針對當前存在的城市流浪乞討人員中的職業化嚴重等突出問題，結合我國基本國情，從解決非職業化流浪乞討者著手，逐步減少乞討者群體數量，為走出職業流浪乞討人員的管理困境營造條件，探索一條行之有效的中國特色解決之道。

（一）完善相關法律法規，規范社會救助制度

可以說，針對這一困擾城市發展和社會穩定的問題，我國自上而下已出臺了相關規定，以體現以人為本的執政思路和構建社會主義和諧社會的要求。但是宥于國情，相關的規定存在操作性較差及沒有針對職業乞討人員如何處理的法律漏洞問題，根本之策是進一步完善相關法律法規，以真正使中央精神和國家意志惠及全體人民，尤其是使需要社會救助的弱勢群體合法權利得以保障和實現。這對于減少非職業化流浪乞討人員數量、營造勞動致富的社會氛圍和構建公平正義的社會環境等意義重大。比如《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細則》第19條規定對受助人員的違法行為，救助站工作人員應當及時制止；受助人員違規違紀情節嚴重的，或者發現受助人員有犯罪嫌疑的，應當及時報請公安機關依法處理。但在實踐操作中，如何界定違法行為，應當如何制止，情節嚴重的標準是什么，等等，都亟待進一步規范和明確。

（二）建立健全甄別機制，依法打擊違法行為

依據相關法律法規，當前違法乞討行為主要體現在：反復糾纏、強行討要或者以其他滋擾他人的方式乞討和脅迫、誘騙或者利用他人乞討。對此類流浪乞討人員，在充分調查取證基礎上，堅決予以依法懲處，尤其是對組織、脅迫和利用他人乞討者依法從重處罰，以及時解救被困人員。在今年全國“兩會”上，全國政協委員濮存昕呼吁：救助被拐兒童應該成為社會關注的問題。如果看到路邊有行乞的孩子，大家一定不要忙著慷慨解囊，而是必須報警，讓公安部門來調查孩子的身世、背景。讓孩子盡早的回家。當務之急是探索制定流浪乞討人員分類管理救助的辦法，為各地管理和救助提供法律依據。這樣一方面維護了施舍者不受欺騙的施舍自由，另一方面也間接保障了非職業乞討人員的乞討自由。

（三）加大宣傳力度，倡導勤勞致富的社會氛圍

倡導勤勞致富的社會氛圍，本意在于鼓勵人與人之間進行正常的交往和評價，這符合人類社會發展的規律和目標。充分利用各種媒體資源，廣泛宣傳“職業乞討可恥、勤奮勞動光榮”的風尚，同時民政部門加大勸誡和思想教育說服工作，讓有勞動能力的職業乞討者回鄉勞動或尋找工作。宣傳不是目的，宣傳是為了讓正常人回歸理性的生活常態，為了讓好心人的慈心善舉真正發揮作用并逐步發展壯大。

（四）發揮社會力量，促進安居樂業

解決就業是解決職業流浪乞討人員治理困境的根本性舉措，以非政府組織為主體的社會力量在促進職業流浪乞討人員就業上具有諸多優勢，一方面是具有較豐富的培訓教育的社會資源；另一方面是具有較為完備的監督機制和靈活的運轉機制。同時，政府應當做好配套服務，因為依據《憲法》第46條：中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。國家培養青年、少年、兒童在品德、智力、體質等方面全面發展。社會力量的承擔意味著在促進職業流浪乞討人員受教育權利保護上對國家責任的一種分擔，政府一方面制定相應的促進和保護政策措施；另一方面采取積極措施鼓勵、引導和獎勵此類行為，以形成有力的社會救助之社會支持系統工程。

（五）完善社會保障制度，保障社會公平正義

導致流浪乞討人員職業化的重要原因之一社會保障制度的不完善，這直接導致社會公平正義的實現程度不高。社會公正是普適的社會價值。羅爾斯在《正義論》中告訴人們，社會公正體現為兩條“正義原則”：其一，所有公民的基本權利必須得到平等的保護；其二，社會中的“最不利者”的利益應當得到最大程度的增進——所謂“最不利者”就是身處社會階層低端的社會群體，也就是我們常說的“弱勢群體”。溫家寶總理在今年全國“兩會”的記者招待會上也曾強調，“公平正義比太陽還要有光輝”?，F階段，如何進一步健全社會保障制度，讓人們生活在比太陽更大光輝的公平正義生活環境中，人人享有均等的機會、權利、條件和資源等，相信流浪乞討人員的職業化數量或傾向將大幅降低。

四、結束語

社會轉型期的特殊國情告訴我們，思維方式要不斷與時俱進，以適應傳統社會向現代社會的轉變。流浪乞討者享有的自由權不應當被隨意剝奪，哪怕是為了公共利益，因為這是作為人最基本的生存權。社會救助作為兜底的社會保障制度，應當伴隨經濟社會的不斷發展而逐步健全完善，絕不能因為一些人的拒絕而放慢步伐，因為這是法治國家的應有之義。流浪乞討者的尊嚴在于尊重其主觀意愿，社會救助的理想在于社會沒有需要救助的對象。政策設計和現實之間的差距造成了今天社會救助的困境：“救助—政府義務—被拒絕，不救助—政府不作為—權利損害”?？梢姡侠淼恼幱诰扰c不救的中間階段，即以被救助者為主導，社會救助的大門隨時向社會敞開，需要即救，不需要就時刻準備。伴隨我國改革開放向縱深推進，政府對“發展”和“人”的理解認識逐步清晰和深刻，“讓人民生活得更加幸福更有尊嚴”已漸漸成為執政者的思維方向和行動目標。新形勢下，我們不僅要關心流浪乞討人員的基本生活，還要關注其尊嚴；我們不僅要使所定政策合乎法理，更要盡政府和社會所能，為尊嚴的活著和活著的尊嚴提供每個人應有的寬容。

參考文獻

[1]聯合國開發計劃署.2000年人類發展報告[M].北京：中國財政經濟出版，2001：15.

（責任編輯：文雪峰）