新形勢下北京城市水環境建設的策略探討

北京要打造符合世界城市、宜居城市要求的水環境，必須對照世界城市的標準找差距，加強水環境建設。本文作者提出加強北京水環境建設的策略為：一、完善政策法規體系；二、推進污水深度處理；三、注重城市非點源污染控制；四、強化公眾參與機制，逐步提高公民環境意識。

水環境作為城市環境的重要組成部分，對城市環境的影響很大，歷史上的北京城，依水而興，依水而建。北京都市發展史，恰是人與水共存榮的歷史。水環境曾是中華帝都命脈所在，水環境造就了中華帝都宏偉的氣勢，水環境打下都城的建設基礎。縱看北京都城，河湖水系與有規則的宮城、市井、街坊整合一體，此種古老風貌顯示大中華一統天下的威嚴和“天人合一”、人與自然和諧的意境。

面對新形勢下北京建設世界城市的新定位，如何以戰略的眼光，打造符合世界城市、宜居城市要求的水環境，必須審視北京市現行的水環境建設現狀和存在問題，找出北京市水環境與世界城市的差距，提出加強城市水環境建設的對策。

一、“十一五”期間北京城市水環境建設的工作基礎

“十一五”期間是首都經濟社會快速發展的重要時期，也是北京水務實現戰略轉變的重要時期。在此期間北京市堅持治污為本、循環利用、綜合治理水環境，確保了首都生態水環境安全。

（一）截污治污

在水污染控制方面，北京市城區先后建設了北小河、方莊、高碑店、酒仙橋、清河、肖家河、吳家村、盧溝橋、小紅門等9座二級污水處理廠，日污水處理能力248萬立方米，市區排水管網5000多公里，污水處理率達到93%；郊區中心城建有污水處理廠16座，日污水處理能力87萬立方米，處理率75％；鄉鎮及鎮以下建設污水處理設施373處，污水處理率32％。水污染治理的全面提速，為北京城區、郊區點源污染的全面控制奠定了基礎。

（二）循環利用

近年來，北京市充分挖掘污水、雨洪水的利用潛力，實現水的循環利用。北京市已建成13座再生水廠，再生水日生產能力71萬立方米。再生水已占全市總用水量的18%，連續兩年超過地表水用水量，成為本市穩定可靠的新水源。再生水利用主要用于工業、農業、環境和市政綠化。在雨洪水利用方面，市區建成800多處利用設施，用于綠化、洗車和環境；在城市下游建成雨洪滯蓄區，郊區利用坑塘、溝渠、洼地攔蓄雨水，改善了環境，回補了地下水，年增加利用雨水4500多萬立方米。

（三）水環境治理

北京市在進行水環境治理過程中，注重水源保護、堅持生態治河、重視流域管理，從而使北京城郊的水環境質量整體改善。

1.加強水源保護，建設生態清潔小流域。經過多年探索，北京市確立了在山區構筑“生態修復、生態治理、生態保護”三道防線，建設生態清潔小流域的治理思路，對小流域內農村的污水、垃圾、廁所、河道、環境進行同步治理，保護水源地水質。全市已累計完成生態清潔小流域治理128條，面積1592平方公里。山區640個村實現整村治污，重點水源區的村莊已完成了污水治理、農廁改造，垃圾集中收集處理。經過治理，小流域水質達到地表水Ⅲ類及以上標準，水生態環境質量不斷提高。

2.完成城市河湖治理，改善水環境。在城市水系治理方面，北京市堅持生態治河的原則，完成了六環以內骨干河道治理，先后治理了清河上段、北環水系轉河段及北護城河段、人民渠新開渠上段、涼水河干流、馬草河、萬泉河等60余公里河道，使多年黑臭的河水基本還清；建成清河、中南海—筒子河—北海等8處水循環工程，輔助水循環流動，初步實現了“水清、岸綠、流暢”的河湖治理目標。目前，城市水系Ⅱ-Ⅲ類水質河道占到56%，城市湖泊達標水面達到70%，中心區水質基本為Ⅲ類。

3.重視流域管理，水環境質量整體改善。在跨界河流水環境綜合整治上，北京市重視流域管理，將流域內城市發展、產業調整、新農村建設、水環境改善統一納入流域治理規劃，使流域水環境質量整體改善。在對服務全市70%人口、承擔中心城區90%排水任務的北運河流域進行治理過程中，按照治理目標和任務，北京市要求各相關部門和區縣政府，落實責任，政策集成，共同推進，完成了流域內12條45公里河道的生態治理，建成6處生態濕地，形成220萬平方米水面。同時，加強對流域內各責任單位的目標考核，確定了28個考核斷面，建立了區縣出境斷面考核公示機制，2009年榆林莊閘出市境斷面COD平均值由上年的52毫克/升下降到45毫克/升，超過了預期目標值。

二、發達國家城市水環境建設管理經驗

（一）法規體系逐步完善和健全

根據經濟發展和水環境保護的需要，美國環境保護局（EPA）及時頒布或修正相關政策，法規數量不斷增加，法規條文逐步細化、可操作性增強。如美國1948年頒布的《水污染控制法》（即后來的《清潔水法》）已進行了30多次修改。對于水法，美國已形成了立法—執法—回顧評價—修正這樣一個不斷循環的過程，使該法日益完善[1]。

日本于1967年通過《公害對策基本法》，確立了國家環境管理的原則， 1970年制定了《水污染防治法》，1993年《環境基本法》出臺，形成了現在的以《公害對策基本法》、《環境基本法》、《水污染防治法》等法律規定為內容的水污染防治立法的有機體系。同時，由于日本的國土相對較小，水資源緊張，水利工程牽涉面大，日本制定了《河川法》、《水資源開發促進法》、《水資源開發公團法》等，將水利規劃用法律形式固定下來。這些立法的實施，對于合理利用水資源、維護生態平衡、防治水污染，收到了相當大的成效[2]。

1968年，英國議會通過了防污法案，規定未經倫敦港口當局同意，任何人不得向泰晤士河排放污水；1973年，英國議會又根據實際，通過了一項新的關于管理水的法令（水法），并成立泰晤士河水務局（水理局），負責泰晤士河流域從供水、排水、污水處理、污染控制、漁業、航行、農業用水、防洪、環境美化等一系列工作。1964年，法國議會通過“水法”，1992年，根據歐盟的統一要求，法國議會又對“水法”作了較大的修改，一部“水法”和因此而形成的體制、機制，推動了法國各級政府對水污染的防治，使法國境內的河流治理卓有成效。

（二）水污染控制由片面到全面

20世紀60、70年代，美國十分重視對工業和市政產生的點源污染加以控制，尤其1972年實施《清潔水法》以來，成績顯著，基本上解決了點源污染問題，但對非點源污染重視不夠。70年代后期，美國政府認識到非點源污染對水質的嚴重威脅，開始在重大法規中列入控制非點源污染的條款，并為采取行動的州提供技術和財政支持。目前，美國環境保護局已將非點源污染列為內陸水體的第一大污染源[1]。

日本對于水污染控制的認識，也經歷了從片面到逐步全面的過程。針對生活點源污染，采用不含磷的洗滌用品，對廚房里的剩余油脂類固化后作為垃圾丟棄，餐廚剩余的調料用品也盡可能通過垃圾處理設備或以報紙吸附后丟棄。在排水設施建設完備的大都市，一是推進深度處理，二是改造現有的合流式下水道；針對工業點源污染，要求工廠建立水處理凈化設施，廢水需達標后才可排放。

歐洲城市比較重視下水道的建設[3]，倫敦的下水道建設遠始于維多利亞女王時代，100多年以前就初步形成了泰晤士河北岸和南岸的簡易排水系統。至1970年，倫敦下水道普及率達到了98%，大倫敦區(包括流域) 污水處理廠有361個。法國巴黎的下水道建設更是聞名世界，法國巴黎也在20世紀70年代達到了98%以上的下水道普及率。倫敦和巴黎大區目前污水處理量都在400萬噸/日以上，而且污水處理廠均采用了新工藝，其尾水排放標準BOD5均控制在5#12316;10毫克/升。在點源污染治理取得很大成效時，歐洲人認為水環境的治理尚有不足，還存在著一個“世界級”的難題，那就是下水道的雨污合流問題。倫敦、巴黎等歐洲著名城市，大都歷史悠久，地面建筑都是千百年來的文化遺產和歷史精華，地下基礎設施格局已定，不可能進行下水道雨污分開的大規模改造。為此他們在新城區改造和新建雨污分流的下水道體系;在老城區興建雨水收集系統、地下水庫，以減輕下水道壓力；在污水處理廠、泵站等部位興建沉淀池，增加蓄污的容量。

（三）水環境標準逐步嚴格和具體

1972年頒布《清潔水法》后，美國最初執行基于技術的污水排放最低標準，該標準在技術上可行、經濟上有效，但它同水環境容量標準沒有直接聯系，不能確切反映污染物排放對環境及人體造成的損害和經濟損失。1983年以后，實施以水質為基點的排放標準，可稱之為“生態學—毒理學”的標準，該標準是用來保護人類健康和水生物安全生存的，要求較高、執行較為困難[1]。

20世紀60年代，日本制定和實施了污染物排放標準以及環境水質標準，包括健康項目27項和生活環境項目17項[4]，明確了有害物質的種類和相應的允許極限值。健康項目對于公共水域或地下水的規定都是統一的，生活環境項目按照不同的水體（河流、海域、湖泊），根據使用目的劃分水域類型，并分別設定標準值。這些標準主要是從保護人類生存環境的角度設定的，現在正在討論從新的保護水生生物的視點來設定水質環境標準。

（四）非傳統水源的開發利用日益增加

國外水環境恢復與再生事業經驗表明，污水深度處理與再利用是走向健康水循環的橋梁。污水深度處理及再生利用在經濟發達國家已有推廣，甚至普及[5]。1996年日本全國有162處污水廠有再生水設備，利用再生水量為48×104m3/d。西歐各國遠早于日本就到達了相當高的普及率。

日本從1985年到1996年用再生水復活了150余條城市小河流，給沿河市區帶來了優美景觀，深受居民歡迎。1975年后，日本新的中水利用設施集中于東京都、福岡市，中水利用最多的是辦公樓、學校、醫院等（占60%），以及體育場館、公園綠地、工廠等對水質要求不高的場所[6]。

（五）重視公眾參與管理

許多國家為確保水環境管理更具有廣泛性和社會性，都相當重視民主協商與公眾參與，并將其作為水環境管理的關鍵因素。20世紀70年代以前，美國以政府制定的國家級水質管理政策法規為主，強調聯邦政府的主導作用，忽略了地方政府、企業界和公眾的參與。20世紀80年代后，EPA越來越重視地方政府和社會團體的意見，教育公眾積極參與[3]，加快與之進行更高效、更成功的合作。參加者有專屬流域機構、政府、流域內擁有土地的集體和居民及其他代表，如法國的流域委員會對于流域水環境管理，就采取“三三制”的組織形式，即1/3 的成員由國家和專家代表產生，1/3的成員由選民產生，1/3 的成員由用戶代表產生，稱為“水務議會”[7] 。

（六）實現水環境信息共享

美國政府從20世紀70年代起逐步建立了一系列環境資源數據庫[1]，其中包括聯邦政府和州政府投資收集全國范圍內的流域邊界、水流、水質、土壤、土地利用等數據信息。并將數據全部儲存在計算機內，在網上公開發布，用戶只需交納少許數據加工費或免費即可進行查詢和使用，這樣大大促進了科學數據在水質管理決策上的應用。

歐洲水協會通過EWPCN向公眾提供水環境保護領域信息并進行水環境信息集中交流[8]，EWPCN的信息主要來源于歐盟國家的水污染控制政策及文件、時事通訊、項目報告和其他背景資料等。從事環境研究的業內權威人士、水公司、咨詢公司、研究者及其他對水環境領域感興趣的團體和個人均可以從這里免費下載信息。

三、北京城市水環境建設管理存在的不足

雖然近年來，北京市一直致力于改善水環境狀況，取得了一定成績，但離世界城市、宜居城市的標準，仍有一定差距。

（一）水污染控制法規頒布的時間較晚、數量較少

1984年、1988年我國分別頒布了《水污染防治法》和《中華人民共和國水法》，標志著我國開始進入全面依法治水的新階段。1996年和2002年分別對兩法進行了修訂，使水管理法規進一步完善。但現有法規綜合性強、覆蓋面廣、規定較為原則，內容不夠具體、細化，可操作性不強；政策法規修訂步伐緩慢。北京市與國家級法規相對應的專項性、地方性法規也需進一步補充，現有的水環境管理法規標準還不能滿足北京市建設世界城市水環境的需要。

（二）污水處理廠排放標準偏低

由于污水處理廠在工藝設計上一般以COD、BOD5和SS為主要控制指標，造成污水處理廠出水氮、磷濃度偏高，并且污水廠出水排放標準（COD 60mg/L，BOD520mg/L）遠大于地表水V類標準(COD40mg/L，BOD510 mg/L)。因此，污水處理廠出水排入附近河流后，河道在基本無清潔水源補充的情況下，河道的水源主要為污水處理廠出水以及雨季的降雨徑流補給，水質很難達到其水域功能標準要求。

（三） 非點源污染的控制與管理未引起足夠重視

近年來，北京市非點源污染的比重逐漸加大，有些水域的非點源污染甚至超過了點源污染而成為威脅水質的主要因素，北京市城區及郊區的一些封閉性水體逐漸顯現出富營養化問題。然而，我國及北京市現行的水污染控制法規基本上是針對點源的，尚未就非點源污染進行專門立法，這在很大程度上影響了水污染治理效果。

（四）公眾參與機制尚未完全建立，人們的環境意識有待提高

由于流域水環境管理牽扯的源多面廣，規范而有效的公眾參與機制，將使流域水環境管理更容易被群眾接受，對破壞環境的各種行為起到監督作用。市民作為城市的主體，他們直接關注和參與城市水環境的構建，具有非凡的意義。因為市民在通過自身的行動參與了城市水環境的建設之后，他們對城市水環境的脆弱會有更深的體會，這會提高他們保護城市水環境的使命感和責任感。目前，北京市公眾參與環保的意識還相對淡薄。

四、進一步加強北京城市水環境建設的策略探討

（一）完善政策法規體系

健全的政策法規是改善和恢復水環境質量的必要手段。北京市應在建議國家及時完善綜合性水環境保護法規的同時，加快研究和制定更為細化的地方性法規，根據北京市具體河流湖泊的水體特點，增加有機物和水生物項目，并制定相關法規保證水質標準的實施及定期修改。政策法規的制定中，應強調污染預防的重要性，從側重污染的末端治理逐步向源頭和過程控制過渡，以避免污染后帶來的經濟損失及昂貴的污染治理費用。

（二）推進污水深度處理

推進污水深度處理，普及再生水利用是創造良好水環境，促進循環型城市進程的重要舉措。由于污水處理廠出水排放標準與地表水環境質量標準之間存在一定差距，鑒于北京城市河湖主要為非常規水源補水，因此需進一步對污水處理廠出水進行深度處理后與地表水環境質量標準相銜接，尤其要提高脫氮除磷效率。

（三）注重城市非點源污染控制

對于非點源污染，一方面，要制定相應的法規與政策，將城市徑流污染控制納入法制軌道；另一方面，需采取相應的控制措施，從源頭、遷移途徑、水體終端對污染物進行控制與治理。針對城市面源污染污染物種類繁多、組分多變、時空變化效應明顯的特征，實施居民小區雨水處理與資源化利用等源頭控制和城市面源污染隨徑流傳輸過程的在線與離線監控與凈化技術，同時以生態學原理為依據，開展以消減和凈化面源污染為主要目標的岸邊生態系統結構和功能構建修復，通過底泥微生物、水生植物和生物制劑的聯合技術，消減和修復面源污染導致的高污染負荷底泥沉積物，使城市面源污染匯流后在末端得到控制。

（四）強化公眾參與機制，逐步提高公民環境意識

水環境保護涉及社會經濟的方方面面，不僅需要政府制定合理的政策，還需要公眾、團體、企業等各方面的通力合作。公眾參與就是在社會分層、公眾需求多樣化、利益集團介入的情況下采取的一種協調對策。水環境管理中的公眾參與，是指在管理領域里，公民有權通過一定程序或途徑參與與環境有關的決策管理活動，使得決策管理活動符合公眾利益。在水環境管理領域確立公眾參與機制，是民主理念在水環境管理機制中的延伸，公眾參與到有關水問題的立法和管理過程中將提高水管理的效率和效果。

參考文獻

[1]曹利平，王曉燕. 美國水質管理政策法規變化及其啟示[J]. 保定師范專科學校學報，2003，16（4）：34-38.

[2]高福德，張華. 中日水法體系與管理機制的立法比較[J]. 黑龍江省政法管理干部學院學報，2005(5):105-107.

[3]汪松年. 歐洲的水污染治理[J]. 城市問題，2002（2）：71-73.

[4]高娟，李貴寶，華珞，等. 日本水環境標準及其對我國的啟示[J]. 中國水利，2005（11）：41-43.

[5]張杰，叢廣治. 我國水環境恢復工程方略[J]. 中國工程科學，2002，4(8):44-49.

[6]山崎涼子，杜綱. 日本非傳統水源的開發利用[J]. 中國給水排水，2009，25（8）：101-103.

[7]矯勇.英國法國水資源管理制度的考察[J].中國水利，2001(3):43-45.

[8]鄭曉梅.歐洲水協會(EWA) 建立水污染控制網絡( EWPCN) [J]. 環境污染治理技術與設備，2001(2):6.

（責任編輯：文雪峰）