現代化文明監獄平衡計分卡評價體系研究

將平衡計分卡引入到我國現代化文明監獄中，分析基于平衡計分卡的現代化文明監獄績效管理框架，從社會公眾、內部流程、學習與成長以及財務控制等四個維度來構建其評價指標體系，給現代化文明監獄的績效管理實踐提供了可資借鑒的工具和方法。

一、問題的提出

監獄作為一個復雜的社會系統，既有監獄機關，又有監獄企業；既有對罪犯的監管系統，又有對罪犯的生產管理系統；既要完成懲罰、教育、改造罪犯的職責，同時又要管好監獄人民警察這支隊伍。這些問題無疑會對我國現代化文明監獄的創建工作提出更高的要求，即如何以前瞻性的科學管理理論為指導，使現代化文明監獄在戰略目標的指引下獲得績效的大幅提升，從而確保監管改造質量向更高水平發展。

1994年1月，司法部明確提出創建現代化文明監獄以來，不少監獄經過努力在硬件和軟件方面取得了長足進步，順利通過了部或省級現代化文明監獄的驗收，樹立了監獄現代化、文明化、法制化形象的典范。在肯定成績的同時，我們也應看到我國現代化文明監獄的績效管理還處于實踐的起步階段，存在諸多問題和缺陷。突出表現在：監獄績效管理實踐缺乏系統的理論指導；績效評估往往帶有較大的盲目性和隨意性；績效評估指標選取不合理等多個方面。

平衡計分卡作為現代組織戰略管理和績效管理的重要工具，是一種創新性、革命性的戰略績效評價體系。有研究成果顯示，國內外許多學者已經開始關注平衡計分卡對于政府組織的特殊價值。借用私人企業的管理人員和管理理論、原則、方法、技術來“重塑政府”，是提高政府工作效率的捷徑。為了順應監獄工作發展的科學化和現代化趨勢，也作為對監獄績效管理理論的一種重要補充，本研究將普適于營利性組織的平衡計分卡引入到我國現代化文明監獄中，嘗試從社會公眾、內部流程、學習與成長、財務控制四個維度科學、合理地構建其績效評價指標體系。

二、基于平衡計分卡的現代化文明監獄績效管理框架

1992年，哈佛商學院教授羅伯特?卡普蘭和復興方案公司總裁大衛？諾頓在《哈佛商業評論》中首次提出平衡計分卡這一概念。為了克服原來僅以財務性衡量指標為重的績效考評體系的不足，提出了企業組織除了注重短期發展目標，也要兼顧長期發展，除了關注財務表現，還要重視客戶、流程和創新成長這些非財務方面的運作情況。因此，平衡計分卡績效管理框架主要包括客戶、財務、內部流程和學習與成長四個方面。

現代化文明監獄是以現代化的監管改造設施和健全的獄政制度為基礎，依法對罪犯實施科學、文明監管和改造的社會主義監獄。它是我國現代化建設與發展的必然產物，同時，也是人類治理犯罪理性追求的必然選擇。現代化文明監獄的長遠發展，需要各個方面的支持，這些支持因素從不同側面或透過其它因素支持監獄持續發展。平衡計分卡的實質是將監獄的發展戰略落實到具有支持關系的具體工作績效上，從而約束每一個監管和改造罪犯的環節，使監獄各方面整合起來的績效最大。

構建現代化文明監獄平衡計分卡，首先要對監獄的組織特性有一個正確的分析和認識。因為，公共部門與私營部門平衡計分卡的一個顯著差異，源于使命被置于平衡計分卡的最頂層。從使命出發，更為關注的是組織的顧客，而不是財務利益相關者。在現代化文明監獄平衡計分卡中，由于監獄系統存在的價值就在于為社會公眾提供優良的公共服務，如減少社會不安定因素、通過改造罪犯為社會穩定做出貢獻等，所以監獄系統必須以其不斷的努力來達到社會公眾的滿意。然而，良好社會公眾滿意度的產生需要一定的過程，它先有一個監獄全體人民警察的創新學習和成長，監獄內部流程管理才有優化的可能和基礎。同時，監獄內部流程優化并不代表可以不計代價，因此要始終控制監獄運行成本，即財務控制。社會公眾認可監獄改造罪犯、維護社會安定的勞動成果，才會繼續將這一任務交由監獄去完成，并使其獲得進一步的發展。因此，現代化文明監獄平衡計分卡的各個維度其實是一個環環相扣的鏈條，是一個不斷循環往復的過程。其框架結構如圖1所示。

圖1現代化文明監獄平衡計分卡框架

三、現代化文明監獄平衡計分卡評價體系

（一）社會公眾維度

監獄績效水平的提高需要控制監獄運行成本、提高資金使用率；需要改變監獄管理活動的工作流程；需要提高監獄干警的執法能力和管理水平。而這些方面的改善，其價值都要體現在社會公眾的安全感和滿意度等方面。因此，社會公眾維度是現代化文明監獄追求的最終目標，應在平衡計分卡中占有較大權重。當前，我國許多現代化文明監獄往往把工作重心放在監獄內部管理，如硬件設施、獄政管理、教育改造等方面，卻忽視了廣大的社會公眾作為監獄的監督者和監獄工作的最大利益相關者，他們的需求才是監獄績效管理首要解決的問題。

現代化文明監獄平衡計分卡的顧客維度反映了社會公眾對監獄所提供服務的感受以及期望看到監獄系統通過努力所取得的社會成果。因此，這一維度應主要包括：社會滿意度、重新犯罪率、監管安全三個方面。

1、社會滿意度

本研究將社會公眾維度置于監獄平衡計分卡的頂端，因此，社會公眾滿意與否就成為衡量監獄績效的一個關鍵指標。公共部門和私營部門的一個主要區別在于：企業以盈利為目標，質量和顧客滿意實際上是贏得長久利潤的手段；公共部門為公眾設立，公共擁有，主要從公共財政獲取資源，以提供公共物品為職責，以公共服務而非盈利為目標。所以，高質量服務和公民滿意是公共部門的直接目標。質量和顧客滿意的極端重要性對公共部門來說無須論證。同樣的，現代化文明監獄肩負政府和社會的委托完成對罪犯的懲罰、教育與改造，監獄工作的最終效果應由社會公眾來評判，以社會公眾的價值為參照，樹立公民取向的績效觀。社會滿意度的考查指標主要涉及到公眾滿意度、公眾安全感、潛在犯罪的威懾力、獄務公開等。

2、重新犯罪率

重新犯罪是指罪犯在刑滿釋放的一定期限后，又犯應當判處有期徒刑以上刑罰之罪的。長期以來監獄和社會對罪犯改造與重新犯罪的關系認識不一致：監獄方面通過實證研究，認為重新犯罪取決于多種因素的影響；而社會認為，監獄應對重新犯罪承擔較大責任。我們認為運用重新犯罪率的指標可以平衡監獄與社會的分歧，即設定科學合理的重新犯罪率來體現監獄對社會穩定的功效。重新犯罪率=刑滿釋放人員再犯罪人數/刑滿釋放人員累計總數×100%。

3、監管安全

所謂監管安全，是指在監獄管轄范圍內，無嚴重威脅監獄管理的重、特大案件或事故發生，無罪犯脫離監獄，造成社會危害的潛在危險。從這一角度來看，監管安全主要包括以下指標：（1）獄內年發案率；（2）罪犯年違紀查處率（違紀指受到警告以上處罰的）；（3）罪犯脫逃率。

表1 社會公眾維度指標

（二）內部流程維度

構建現代化文明監獄平衡計分卡的目的之一，是希望確立一套全新的業務流程，并使這一流程反映監獄系統能夠迅速預知社會需求，或更好地為社會公眾服務。這也拓展了績效評價的著眼領域，使監獄績效不再僅僅關注內部數據，而是與顧客維度緊密聯系起來，從而有效實現監獄使命。現代化文明監獄的內部流程，主要體現在對罪犯這一特殊群體的監管、教育和勞動三個方面。

1、監禁管理

監禁管理是獄政管理的一個重要組成部分，側重于對罪犯的行為矯治，即通過強制性的外力引導罪犯的行為取向。監禁管理除了對罪犯行動自由的限制和控制以外，還包括對罪犯的生活衛生、通訊會見、考核懲罰等方面的管理內容。

2、教育管理

現代化文明監獄是為了應對和治理社會犯罪、保障社會正常治安秩序、維護社會正義與穩定而特別創設的隔離、懲罰和改造罪犯的特殊場所。活動范圍的強制只是監獄直接的表層功能，其深層目的是促使罪犯改變意識和觀念，而教育就成為達到這一目的的重要手段。現代化文明監獄的教育改造是教育手段與改造目的相結合的一種特殊教育。

現代化文明監獄的教育管理主要指監獄在罪犯教育環節不僅要具備并合理使用所需的機構設置、教學設施和人員配備，還要對罪犯實行基本的政治、法律、文化、技術教育。另外，還要開展多樣化的文體活動，創造有益罪犯身心健康的改造環境，以及借助社會力量對罪犯改造實施社會幫教。

3、勞動管理

監獄的性質和任務決定了罪犯勞動的根本目的，是使罪犯在勞動過程中習得勞動技能、轉化思想，并養成勞動習慣，培養正確的勞動態度，為最終回歸社會后成為符合社會需要的勞動者做準備。

現代化文明監獄的勞動管理主要包括四個方面的內容：第一，應具有固定的罪犯生產勞動場所和比較穩定的勞動項目，能為絕大多數有勞動能力的罪犯提供有效的勞動崗位；第二，保證安全生產設施完備，勞動現場符合國家有關規定，設定勞動安全指標；第三，勞動現場管理科學文明，全面實施先進的管理辦法和技術；第四，依法對罪犯實施勞動保護和勞動報酬制度。按規定配發和使用勞動保護用品，對因工傷亡的罪犯給予補償，依罪犯的勞動技能與表現與報酬掛鉤。

表2 內部流程維度指

（三）學習與成長維度

學習與成長是一個組織能否持續發展的關鍵因素。現代化文明監獄同樣要注重組織成員能力的培養和提高，只有廣大監獄干警的自身素質、執法與管理水平不斷完善，監獄管理績效才能得到提升。

現代化文明監獄代表著目前我國監獄規范化、科學化、法制化建設的較高水平，其中人力資源是建設的關鍵。因此，應把監獄警察隊伍建設始終作為關注的重點，從提高監獄警察技能出發，開展多種形式的培訓和訓練；調動一切積極因素和有效激勵措施，充分發揮監獄人民警察的主動性和創新性，形成良好的學習與成長氛圍；同時，還要注重監獄警察管理水平的提高，使他們不斷接觸先進、科學的管理措施和教育改造方法，以便在改造罪犯活動中不斷進步。

表3學習與成長維度指標

（四）財務維度

現代化文明監獄的財務目標與企業的財務目標既相互區別，又相互聯系。區別之處在于，企業作為營利性組織必然要以財務目標最大化為宗旨，但監獄作為國家懲罰、改造罪犯的機構，所追求的最終目標并非經濟效益最大化，而是如何對危害社會的罪犯實施監管、教育和改造。聯系之處在于，監獄與企業一樣也需要控制運作成本、提高投入效率、減少資源浪費。

當前，我國現代化文明監獄財務維度上存在重形式不重效果、重投入不重效益，粗放管理、高耗低效的問題，極大地影響了監獄的科學運轉和改造效果。另外，長期以來，我國監獄和監獄企業合二為一，各種費用的挪用、混用等現象時有發生，導致監獄企業的經費回收率下降，無法更好地彌補國家資金投入的不足。為此，國家明確規定對監獄實施“全額保障、規范運行、收支分開、監企分開”十六字方針，從根本上解決了監獄與監獄企業相混淆的情況，使各自有了較為明確的分工和職責。由此可見，監獄平衡計分卡的財務維度主要應從三個方面來考查：（1）政府預算經費的合理性與成長性；（2）監獄企業雖是不以營利為目的的特殊企業，但也應符合企業運作的特點，即需要采用利潤、費用、成本等指標來衡量績效；（3）監獄運行成本的降低與控制。

表4財務控制維度指標

四、指標權重的確定

在研究中，我們認為對于現代化文明監獄各維度評估指標的選擇應遵循國際上通用的SMART原則，即具體的、可衡量的、可獲得的、與戰略相關的和急需的。根據這幾方面的原則，通過專家打分法可很大程度上降低監獄績效評估指標數量，然后再根據層次分析法來確定各個指標的權重。

層次分析法的基本原理是采用兩兩比較的方法確定判斷矩陣，然后把判斷矩陣的最大特征值相對應的特征向量作為相應的權重系數，由于該方法讓評價者對照相對重要性函數表，給出因素兩兩比較的重要等級，因而可靠性高、誤差小。

首先，平衡記分卡四個方面重要性的兩兩比較；每個方面各指標的兩兩比較。如：A/B，有B比A非常重要、B比A重要、AB同等重要、A比B重要、A比B極端重要以及分別介于以上五種之間共九個備選答案，設有Xi和Xj兩個指標的重要程度記為Xi /Xj，對之可以根據標度表進行賦值。以上調查內容可以描述為判斷矩陣X（以平衡記分卡的四個方面為例）。

表5層次分析法標度

其中，F指財務維度、C指客戶維度、B指內部業務維度、L指學習與成長維度。如F/C指財務方面與客戶方面相比重要性如何，假設財務比客戶稍微重要，則F/C的值為3，假設財務與客戶的重要性相比，介于稍微重要與明顯重要之間，則F/C的值為4，反之，則F/C的值分別為1/3和1/4。確定權重共分六步進行：

第一，根據指標體系編制調查問卷，內容包括四個維度的比較和每個維度內部各個指標之間的比較；

第二，問卷的發放與回收；

第三，根據調查結果進行賦值，并根據回收的問卷分數求平均值；

第四，構建財務、客戶、內部運營和學習與成長四個方面的判斷矩陣，并求得準則層的權重；

第五，分別構建財務、客戶、內部運營和學習與成長每個方面內部的指標之間的判斷比較矩陣，并求得方案層的權重；

第六，將權系數進行合成，求得方案層對目標層的權重，即每個指標對整體業績的權重。

五、結語

當前，我國監獄體制改革還處于試點先行、總結經驗、分步實施、穩中求進的過程，加之監獄績效評價是一項龐大的系統工程，涉及到監獄工作的各個方面。另外，平衡計分卡的動態性也要求其必須在實際運用中不斷調整和完善，以提高其科學性和合理性。本研究僅從理論角度探討了現代化文明監獄平衡計分卡的構建體系，許多評價指標只是按照監獄具體工作情景中的重要性進行設計的，這無疑降低了它們的實操性和嚴謹性，論文的下一步工作定當加強這方面的研究。

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（作者簡介：王怡然(1976- )，男，漢族，天津人，管理學博士，中央司法警官學院警察管理系講師，主要研究方向為監獄績效管理；孫海杰，郭遠遠，中央司法警官學院。）